杭州市征地冲突：发生类型、产生原因及行动对策

翁歆焙 鲍海君

征收的集体土地让位于城市开发，失地后的农民转变生产方式，将解放的农民生产力投入于城镇建设，而征地冲突既影响农民日常生活，又涉及农民与政府关系，是影响我国城镇化建设及社会稳定的一个重要问题。本文通过研究杭州市的征地冲突，得出冲突主要表现为个人抵抗和集体行动，同时探究其冲突爆发原因及由个人抵抗到集体行动的变化逻辑，并提出进一步完善征地补偿机制、配套体系等相应冲突管控的行动对策。

征地/冲突/个体抵抗/集体行动

一、引言

随着城镇化的快速推进，大量集体农地被征收转用，农民住宅被拆迁，被拆迁后的宅基地让位于城市开发与建设。失地后的农民转变生产方式，又将解放后的农民生产力投入于城镇建设之中。而我国的土地征收计划方式和土地出让市场方式的双轨运行，使同一地块的征收和出让价格相差悬殊，加之“强统治、弱治理”的畸形管理模式下，政府主导的快速城市化产生的空间转型和渐进式改革推进的社会制度转型难以匹配，使城乡结合部产生了大量的以利益诉求为主要特征的征地冲突。[1]杭州市作为一个人口密度较大的东部沿海城市，近年来的大型建设项目必然伴随着大量的土地征收：钱江新城的建设、城中村的改造、地铁线路的建设等等。在此过程中，失地农民的数量也在不断增长，各种集体土地征收冲突也就随之爆发。

二、征地冲突的发生类型

在我国，征地拆迁中社会冲突的产生主要源自于相关利益群体对于利益分配的不均。由于各方利益主体在博弈过程中无法达到均衡的目标，使得某个博弈方采取改变决策行为的方式，具体表现形式为各种各样的抵抗征地拆迁的行为[2]。

（一）个体抵抗

被征地农民往往会采用不理睬“上面人”、抱怨发牢骚、诽谤、“说坏话”、非合作等的“日常抵抗”行为[3]，以个体行为的方式，参与与政府部门的抗争。当征地补偿格低于自己心里预期时，他们会先采用躲避的方式，对那些派来做动员工作的村干部闭门不见，以拖延的方式来反抗，希望通过影响征地时间进度的方式，提高政府部门对此事的重视程度，并以此来抬高征地补偿金额。同时，语言抵抗也是他们经常实行的一种抵抗方式。被征地农民往往会从自身角度，独立地无组织地向上级政府官员等反复抱怨征地补偿金的不公，来宣泄自己对此次征地行动的不满，甚至说一些利益相关者（如相关村干部）的“坏话”，无端指责其补偿不公、以权谋私、有碍公平，以达到提高政府部门重视的目的。但也不乏失地农民自焚、服毒自杀等采用极端消极对抗的行为来昭示自己对失地的绝望和对赔偿的失望。

（二）集体行动

在个体“散点式”的抵抗未能取得个人预期应用的效果时，多个利益诉求相近的被征地农民催生出为实现共同利益诉求的利益集团，通过群体发声的方式，来提高抵抗行动的影响力。这往往表现为语言抵抗和肢体抵抗。其中，语言抵抗往往显得较为积极，且比日常抵抗中的抱怨发牢骚等更具有条理性和说服性，如主要通过代表人代表组织与村政府进行双边谈判的方式，争取群体利益的最大化；通过逐个“动之以情”的方式，向本地新闻媒体表达不满，并结合“晓之以理”，换得舆论的认同和支持，向政府施压；向律师等专业人士寻求法律援助和咨询等。肢体抵抗则表现得较为消极且不成熟，以行为冲突的方式来宣泄对政府权威的不满，如2013年10月，杭州千岛湖村民就因政府强征耕地引发不满，并通过掀翻公务车、烧毁项目施工方作业车辆等暴力方式来泄愤。[4]

三、征地冲突的产生原因

（一）内部制度欠规范

集体土地产权定义模糊

国家通过将土地产权归国家所有和集体所有，对土地一级市场实施垄断经营，这不仅导致了被征地农民的利益受到严重侵害，也滋生了政府官员和土地相关部门的寻租和腐败现象。[5]而且，由于我国的集体土地产权是由农村经济组织代理的，而作为代理人群体之一的村干部和乡镇街道干部，在执行权利的过程中极其容易出现以权谋私、侵蚀集体利益的情况。产权定义的模糊引发的操作执行的不规范，容易引起农民对政策执行人及政策的厌恶，而这份消极情感又极其容易转移到对政策直接的对抗中去。

土地征收补偿制度不完善

周天勇基于现有中国土地制度供需矛盾，认为高度集中和行政色彩较浓的土地所有制和配置制度必然导致土地冲突。土地增值部分由国家和各级政府、权力部门瓜分，土地补偿费的分配和使用管理不规范，失地农民的未来生活保障受到影响。[6]以杭州市为例，根据2014年9月颁布的《杭州市人民政府关于调整杭州市区征地补偿标准的通知》，征地补偿费包括实行“征地区片价”的土地补偿费、统一标准为4.8万元/人的安置补助费、按当季作物产值计算的青苗补偿费和按实际价值计算的地上附着物补偿费等四项费用。

这一时的补偿或低于被征地农民对土地增值的心理预期，或低于他们对被拆迁的机会成本预期，从而引发不满及抵抗。

同时，由于该《通知》仅针对杭州市市区，非杭州市区的杭州农民会将其作为量化的对比标准之一，来计算自己村庄的征地补偿是否合理、自己的得失是否合情。这种因为地域因素而产生的补偿差异并引发的对比心理，也是引发征地冲突的一个重要原因。

（二）外部配套不完善

现存的一系列征地拆迁配套政策所带来的帮助，如失地农民的社会保障体系、再就业教育培训体系等，并不能大幅度地满足失地农民对未来物质和精神生活的预期。

农民在土地被征收的同时，失去了原本依存于土地的社会养老保险和医疗保险，也就自己安身立命的生活方式，但根据我国目前的“城乡二元制”，实地农民难以获得城镇居民所享有的城镇社会保障体系。而政府提供的再就业岗位数量有限，不能满足不断增长的失地农民的物质需求；现存的再就业教育体系难以培养出合乎用人单位要求的人员；企业则对入职人员设置了一定的学历、技术门槛，作为长期务农的农民，单凭自身的就业能力和学习能力，很难找到称心如意的工作。失地农民再就业呈现出“低水平、低潜力”的特点。这都则会引发“二次冲突”，继续以个体或群体的抵抗方式，三番五次地向政府追要补偿。

（三）参与者冲突行动逻辑演变

土地补偿价格低于其被征地的机会成本预期，即征地补偿价格低于保障其未来生活成本预期，是失地农民个体抵抗的直接原因。当政府征收了其安身立命的土地，又不能完全保证其能够像以前那样或更好地安身立命时，他们既不顺从，也不极端地抗争，而是采取日常的较为“柔和”的行为对抗。而这种孤立的非周期性的抵抗方式，主要来源于其个人的日常生活及习惯。

而在多个类似的个体反抗的过程中，具有相似诉求的失地农民会相互倾诉，从而通过“感同身受”的感情纽带和利益相似的现实需求，逐渐形成一个利益集团，并根据在群体中的威望等选出自己的利益代表及其他成员，主要通过代表人代表组织与村政府进行双边谈判的方式，来先争取群体利益的最大化，再对各自的内部权益进行区别。

而一旦谈判中断或受到阻碍，则会有一部分失地农民跳出内部平衡，以激进的方式挑衅政府，破坏平衡。

大部分征地冲突发生在征地补偿前，但失地农民对市民这种新的身份的认同缺失，对城市居住环境的不适应，即自我认同滞后于物质搬迁[7]也容易诱发再次冲突，即向政府追要补偿。

四、冲突管控的行动对策

（一）治理内部根源，优化配套制度

进一步完善征地补偿机制

市区各级政府应结合本地实际，制定土地征用补偿标准，充分考虑依法性、合法性、可操作性及平衡性等问题，合理制定“片区综合价”，并做好新老政策的过渡与衔接工作，以减少因不满而引发的冲突。但同时也要严格审查安置补助的资格，考虑到青苗补偿费中农特产品的价值特殊性及按实补偿中易滋生的农作物的可移植性与征地报批周期长的矛盾[8]，规范管理地上附着物价值的量化评估机制。如现行的杭州市青苗补偿费参考标准，尽管简单地考虑了部分市场价值较高的特种水产的特殊性，但对农产品仍然实行“一刀切”的标准，忽略了其农特产品的价值特殊性。建议市政府针对不同的农特产品及其市场效应，制定不同的青苗补偿费用，以体现公平原则。另外，建议政府加强对青苗补偿的监管机制，以减少被征地农民的“抢种”苗木行为，维护征地补偿秩序。

表1 青苗补偿费参考标准表[9]

单位：元/亩

类别 补偿标准 类别 补偿标准

水田 2200 菜地 4500

养殖水面 4500 桑园 2500

备注 1.旱地参照本表水田进行补偿；茶园、果园参照本表菜地进行补偿；其他园地参照本表桑园进行补偿。

2.养殖水面中虾、蟹、甲鱼、黄鳝等技术含量和市场价值较高的特种水产，按6750元/亩补偿。

进一步完善征地拆迁的配套体系

政府应进一步完善失地农民的社会保障体系，提高失地农民的社保标准，缩小与城市居民社保水平的差距。同时，依托集体经济组织建立并完善互助的医疗合作制度，以更好地保障农民失地后的生活。

政府应进一步完善再就业教育培训体系，通过各类就业技能培训，提高失地农民的竞争软实力，加快其生产生活方式、思想行为方式的转变，增强其城市融入感和社会存在感。同时采用税收政策优惠，鼓励企业吸纳失地农民，帮助其更好地融入城市。另外，通过教育文化手段，提高农民的思想道德水平。

注重对被征地农民人文情感上的慰藉和辅助，以“社会人”的角度看待被拆迁人，而非简单地从“经济人”的角度通过经济物质补偿来解决这一复杂的社会问题。通过情感纽带，帮助失地农民更好地适应城市生活，通过社区、居委会等组织各类业余生活，帮助失地农民重新构建平衡稳定的邻里环境，以减少因不能适应而引发的二次冲突。

做好前期沟通准备

冲突群体之间相互协调、达成协议的能力越不足，越容易采取对抗策略。因此，各方能否采取理性的应对策略是遏制冲突激化的关键，也是冲突能否从对抗走向合作的关键。[10]上述案例中，淳安县千岛湖的农民正是因为听闻县委书记“要与村民大干一场”的谣言，激发了不理性的情感而引发了冲突。因此，政府作为一个强势集团，要考虑到失地农民作为弱势群体的心态，避免硬碰硬的群体性冲突，应努力创建双向的信息沟通平台，充分保障被征地农民的知情权、参与权、监督权、救济权和表达权，降低协商成本和交易费用，通过积极的双边谈判，减少误解所带来的冲突矛盾。

（二）被征地农民采取积极态度，争取合理诉求

在征地补偿前期，被征地农民应在充分了解政策的前提下，采取积极理性的态度，尽量减少消极回避等不合作的对抗方式，主动积极地与有关部门沟通协商，以合乎法理的方式表达自己的合理诉求，推动征地工作的有序进行。

在征地补偿后期，失地农民应调整心态，主动融入城镇生活，构建新的生活环境和工作环境，积极参与政府、居委会等举办的就业技能培训活动、招聘会和社区活动，通过落实就业来更好地保障自己的物质生活，通过人际交流来推动自己的精神文化生活，努力消除因征地拆迁而产生的不适。在遇到困难的时候，采用合理的方式主动寻求政府及居委会等的帮助。

（三）村干部、乡镇干部了解政情民意，规避冲突激化

一方面，以村干部为代表的政策直接执行人，应做好自己的本职工作，端正自己的工作态度。首先应维护好当地的集体利益，尽量减少冲突。在充分了解政策和民情民意的基础上，做好政府与被征地农民的沟通工作，推动征地的有序进行，而不是以权谋私、从中获利。在面对无中生有的冲突时，要格外注意自己的言行，而非火上浇油，以避免冲突激化和事态恶化；但对于其他冲突，应本着积极应对的原则，努力化解或试图找到矛盾的突破点和矛盾产生的深层原因，在站在对方的角度考虑后再做出相应的决策判断。

另一方面，乡镇干部等作为被征地农民群体的一部分，要做好以身作则的带头作用，以身说法来推动征地及补偿的进行。对于合理合情的诉求，应代表被征地农民群体向政府要求谈判；对于合情不合理的诉求，应带头放弃追诉，并劝导被征地农民，帮助政策的落实和推行；对于情理不合的诉求，应组织被征地农民认真研读相应法律法规，避免部分被征地农民做出违法的行为。

因此，只有政府进一步完善征地补偿机制和征地拆迁的配套体系，并努力创建双向的信息沟通平台，重视农民诉求，才能减少个体性征地冲突的发生，避免群体性冲突事件的激化。失地农民和应以理性的态度面对征地拆迁，避免消极的群体性事件，以积极的行为融入被征地后的城市生活，才能尽量减少矛盾的恶化和二次冲突的爆发。同时，既作为政策执行人又作为利益涉及者的乡镇干部，应做好本职工作，起到表率作用，努力维护好集体利益，推动合情合理的征地补偿，维护征地政策的执行秩序。

参考文献：

[1]祝锦霞，鲍海君，徐保根.开放式区位选择行为模拟与征收拆迁冲突区域的识别——以杭州市萧山区为例[J].中国土地科学，2013.11

[2]黄国钧，征地拆迁利益冲突及调整机制研究——以杭州市萧山区为例[D].浙江：浙江大学硕士论文，2010.6

[3]周兆安.从日常对抗到集体行动的实践逻辑——基于一起城郊农民维权事件的系统性考察[J].内蒙古社会科学.2011.01

[4]杭州千岛湖征地引发冲突 县领导座驾被掀翻[EB/OL].http：//news.china.com/domestic/945/20131013/18086814.html，2013.10

[5]张元庆.我国城镇化进程中的征地困局与路径探析[J].海南大学学报人文社会科学版，2013.11

[6]孟宏斌.新型城镇化战略下农村征地冲突及其演化：理论综述[J].东南学术，2013.05

[7]周艳.失地农民利益表达的行为逻辑及其社会学分析[J].新疆财经学院学报，2007.04

[8]张志勇，谢思臻，谢建定.宁波市关于防止征地行为与农民利益冲突工作情况的调研[J].浙江国土资源，2011.04

[9]杭州市人民政府关于调整杭州市区征地补偿标准的通知[EB/OL]， http：//www.hzgtj.gov.cn：81/jpm/portal？action=infoDetailAction&eventSubmit_doInfodetail=doInfodetail&id=18242741，2014.09

[10]柳建文.农村征地类群体类事件的发生及其治理——基于冲突过程和典型案例的分析[J].公共管理学报，2014.04