“撤点并校”政策失真的原因分析

赵 彬，张 超.北京师范大学，北京 00088；.新疆工程学院，新疆 乌鲁木齐 83009

“撤点并校”政策失真的原因分析

赵 彬1，张 超2
1.北京师范大学，北京 100088；
2.新疆工程学院，新疆 乌鲁木齐 830091

“撤点并校”政策始于2001年，推行十余年的过程中，各种问题逐渐暴露丛生，该政策的初衷是为了优化教育资源的配置，加速农村地区的城镇化，但是实际效果与该政策指定的初衷大相径庭。政策无论是制定还是执行的过程中都可能产生失真。

撤点并校；政策失真；原因分析

一、撤点并校政策的提出

（一）“撤点并校”的背景

撤点并校政策的出台，是在相应的社会需求的增长和相关社会现状的共同作用下产生的。促使其形成的相关背景表现在如下几个方面：

首先，城镇化进程的加速。自市场经济发展以来，我国的城市化速度非常快，城市的发展尤其迅速，与之相伴的则是大量的农村人口涌入城市，寻求新的工作机会来谋生。这些农民工进入城市的同时，有能力将子女带出农村的都选择让子女进入城市，导致农村地区的大部分学校只是徒有其表，并没有足够的生源保证正常教学的继续进行。

其次，集中办学的优势。较为边远的农村地区，大多以“一村一校”的方式进行办学，使农村学

再次，教育平等的价值追求。为了促使城乡之间义务教育的均衡发展，不仅要在“量”上保持均衡，还要实现“质”的均衡发展。现有的教学点分散、教育资源没有充分利用的状况需要整改，使义务教育的“质”有所提升，使“一村一校”的数量减少而整体的质量改善。

（二）发展历程

纵观十余年撤点并校工作的进程，可以将其分为如下几个阶段：

首先，在《国务院关于基础教育改革与发展的决定》出台前，即2001年之前，农村地区的中小学已经出现了合并的趋势。同时，大多数省份都相继开展了以“并乡、并村、并校”和“减人、减事、减支”为核心内容的乡镇机构改革。当时农村中小学是以行政区划布局的，所以，此次中小学布局调整与乡镇机构改革同步进行，并校成为必然趋势。

第二个阶段是2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》出台至2012年《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》颁布之前，这是撤点并校如火如荼开展的重要阶段。由于国家政策的支持，农村地区中小学数量急剧减少，撤点并校的工作至今仍然还在继续，这难免就会形成新的问题。

第三个阶段是2012年《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》颁布后，由于撤点并校引发的各类问题很多，严重性也较大，所以国家出台了相应的政策，对撤点并校有了进一步的完善，尤其针对农村地区提出了整改措施。

（三）政策失真

政策失真通常是指政策执行之后，最终的结果偏离了原有的目的，使结果与原有目标不一致。

政策失真形成的原因：政策执行过程中受到人为因素的影响和干扰最大。人为因素主要有:“执行者的认知和能力缺陷、政策制定者和执行者之间的利益差异和目标群体不服从。”政策执行过程缺乏有效的风险预警机制和责任追究制度。如果监督约束机制乏力，在一定程度上无疑助长了政策执行者为谋取私利，自行其是，滥用职权。教育信息的“扭曲”和“失真”，在很大程度上妨碍了对更为有效的教育政策方案的探索，特别是在计划为主的情况下，教育决策机构对教育信息的高度依赖性与在获得教育信息上的严重的体制性障碍之间的矛盾，使得教育政策失真（或失败）的可能性成倍地增加了。

二、“撤点并校”出现的问题

撤点并校政策的制定和推行，是为了将教育公平落到实处，对农村地区的教育资源进行调整和改造，优化教育资源的分配，提高教育质量，促进农村地区义务教育的发展。政策的初衷是好的，但是在具体实行的过程中，出现了各种各样的问题，相应的结果甚至与政策内容背道而驰，引发人们的关注。

（一）教育质量不升反降

撤点并校政策的初衷是站在教育公平的角度，提高农村地区中小学的教育质量，但是在实际实施的过程中，表现出来的阶段性效果与最初的设想相去甚远，教育质量不仅没有提高，大部分地区的教育质量甚至出现了下降的情况。

1.教师数量和素质。实际进入农村中小学任教的老师，与其他城市地区的教师素质相比，存在一定的缺陷和劣势，即使就近教学点进行合并，实现师资共享，也没有办法对农村地区教师学历偏低和年龄偏大的问题在短时间内解决，这在一定程度上并不利于学生接受更好的教育。实际上，撤点并校更多追求的是规模效应，对教育公平的落实并不到位，不能从根本上改变农村义务教育不均衡的局面，因此教师的数量和素质成为阻碍义务教育均衡发展的重要因素。

2.教学条件。进入中心小学，接受质量相对更高的教育，享受更为优质的教育资源，对于原来在“一村一校”条件下学习的孩子来说不失为一种更好的选择。原来的教学点过多，教育资源分散，进行撤点并校后，中心学校的教学条件相对较好，可是无法忽视的是原有的中心学校在短时间内没有使用相应的经费，或者说没有得到相应的经费购买更多的教学设备，使得更多的学生涌入中心学校，却没有机会享受到更好的资源。教学条件的不足，无疑会使教育公平的初衷与实际落差相去甚远。

3.师生比的矛盾。“一村一校”的情况下，每个教学班的学生数量很少，还需要配备相应的教师确实是对教师资源的不合理利用。但是撤点并校之后，受限于实际的教学条件，教学班数量的增加远不及需求，所以出现了一个教学班的学生数量非常庞大，导致教师工作量骤然增大，没有足够的精力顾及到每个学生。对学生而言，更会因为教师的疏于留意和教育导致学业问题或者行为问题的出现，因为师生比而产生的后续问题着实需要引起人们的深思和关注。

（二）安全问题亟待解决

撤点并校的推行，使得安全问题成为人们日趋关注的重点之一，学生的人身安全不仅关乎自身的成长和发育，还关乎每个家庭的和谐与幸福，安全问题主要集中在校园安全和校车安全两个方面。

1.校园安全问题。撤点并校的推行，使得原先在“村小”就读的学生进入中心学校，中心学校的人数陡然提升，存在着大量的安全隐患。

大多数学生因为家距离学校太远，不得不选择寄宿在学校，而中心学校的寄宿条件是否完备，相关的工作人员是否配备到位，着实引人深思。由于校舍等各种实际条件的限制，加上人数过多难以管理，导致学生在学校日常活动中出现安全问题，并且这样的问题在短时间内无法得到有效改善。

2.校车安全问题。虽然《决定》明确指出“农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并，在交通不便的地区仍得保留必要的教学点，防止因布局调整造成学生辍学”，但是规模效应加上人们的急功近利，很多教学点直接被撤除，无视很多学生就近入学的问题。离校较远的学生上学只能选择乘坐校车，很多校车承载的学生数量远远超过规定的合理范围，很易发生事故。

（三）辍学现象急速攀升

政策执行的原本目标是为了让农村地区更多的孩子接受更好的教育，然而实际情况却是农村地区的辍学率上升，主要表现为以下两个方面。

1.负担加重引发辍学。由于大量村小的撤除，学生不得不选择更远的中心学校继续学习，但是进入中心学校，学生的花费比以前多了很多。如果不住在学校，选择乘坐校车，每个学期乘坐校车的费用对于农村地区收入本身就很微薄的家庭来说就是一笔不小的开支。不仅如此，如果学生选择寄宿在学校，住宿费、一日三餐的费用，仍然需要家庭负担。每个孩子因为需要接受教育的花费相比政策执行之前增加了许多，而政策执行的地区又多是偏远地区，每个家庭的收入本身就十分有限，所以很多学生因为无法负担更多的费用而被迫放弃继续接受教育的机会。

2.女童辍学。中国传统文化中“重男轻女“的观念在农村地区至今难以转变，女童辍学的问题向来比较集中。撤点并校政策的执行，使得学生上学的距离变得更远，上学的花费更多，所以部分家庭在考虑孩子的教育问题时，如果家里同时有男孩和女孩，大多数都会牺牲女孩接受教育的机会，让家里的男孩去上学，女童辍学的情况变得更为严重，而非因为撤点并校增加了就学机会。

（四）经费不足

撤点并校政策的推行，“钱”成为一个聚焦点，家庭和学校都因为经费的不足而犯难。

1.家庭教育的开支。上文提到的因为上学路途变得更远的问题，导致每个家庭因为学生接受教育而增加的开支都成为家庭的一笔重担。推行该政策的地区往往较为偏远，家庭的收入都有限，那么家庭中因为孩子接受教育而产生的开支，应该从何处来？政府推行的“两免一补”政策，多大程度上能够缓解这种状况？如果有些家长选择外出打工，是不是又会引发新的城镇化的问题？

2.中心学校的发展。村小的分布太过分散，政府没有足够多的钱支持相当多的村小，政府承受很大的财政压力，所以要推行撤点并校政策，实现撤除村小，让学生进入中心学校，中心学校因此需要配备更多的教学设备，引进更多的师资，但是几个较为宏观的政策没有明确表示相关的经费问题，而经费又是中心学校的发展的必要条件，那么所需经费需要向谁索取？政策执行中上下级的推诿，使中心学校又该何去何从？中心学校的发展成为撤除原来村小之后的又一关注焦点，这更直接地反映了教育公平的实际状况。

（五）文化冲突

学生为了继续接受教育，选择进入中心学校，部分学生不得不选择寄宿在学校里，这就引发了新的问题——这部分学生的家庭教育是缺失的。中小学生正处于心理、人格形成的阶段，家庭教育更是必要条件之一，但是过早地选择寄宿而使得家庭教育的不足，在一定程度上对学生心理结构的完善、人格的发育产生不良的影响，这对于学生的成长和发育而言是一种阻碍和牵绊。

原先在村小就读的学生，生活在原有的社会文化结构之中，进入新的学习生活环境，原有的社会文化结构被打破，他们需要融入新的环境之中，这无疑是学生社会化过程中的一个问题，面对种种的不适，他们该如何面对？教师又因为巨大的工作压力可能无暇顾及学生的心理状况，在这种情况下，出现了适应问题，他们又该寻求何种途径的帮助？文化的冲突，原有生活结构的断裂，适应的不足，极易使学生在心理发展和自我认同方面出现偏差。

三、“撤点并校”失真的原因分析

撤点并校执行过程中引发了诸多问题，远离了制定该政策的初衷，也就是说，该政策执行后的结果偏离了原有的目的，使结果与原有目标不一致，所以需要进一步探明导致失真的原因，从而为以后相关政策的制定和修整提供相应的借鉴。本文主要从制定过程、执行过程以及相关执行者三个方面进行分析。

（一）制定过程

1.目标存在问题。从《决定》来看，该政策主要是解决农村地区教育资源分散的问题，实现教育资源的优化配置，同时着力实现教育公平，使农村地区的学生能够享受较为良好的教育资源，促进农村地区义务教育的发展。但是从撤点并校的政策本身来看，存在着追求规模效应的问题。借鉴城市学校发展的经验，政策制定者对大规模的学校存在一种倾向，认为实现规模办学，就能够解决更多学生的上学问题，改善当前的教育环境。但在实际执行的过程中我们不难发现，更多学生涌入中心学校，导致班级规模急剧扩大，大班现象比比皆是，甚至有的教师上课要话筒才能保证让全班同学都能听到，这样，不仅无法保证教学质量，还增加了学校的管理成本。

2.合法性需要提高。为什么在政策执行的过程中，辍学率却出现了上升的情况？究其根本，是该政策存在不合理之处。最为重要的是学生就学的距离问题，虽然该政策提到了“就近入学”，但是究竟什么是就近，却没有做出明确规定，大规模地撤除村小，这些学生能够选择的中心学校相较之下确实是距离最近的，但是这并不是政策最初要保证的就近入学，制定者在制定的过程中没有具体考虑到这一问题，使得关乎切身利益的学生难以接受。

3.制度安排的成本过高。政策制定过程中，希望通过撤点并校实现教育资源的优化配置，但是没有仔细考量将生源全部转移到中心学校之后，中心学校的发展需要的经费、师资等方面的需求。目前，中心学校尚不能完全接纳转移来的学生。

（二）执行过程

1.资源不足。政策在执行的过程中需要多方力量的支持，比如国务院分别在2002年以及2003年颁布相关的政策提供政策方面的支持，但是撤点并校政策之所以在执行过程中引发较为集中的问题，主要原因在于相关配套的资源没有落实到位，最为明显的是经费的不足和师资的缺乏。

最初实行撤点并校，是由于政府部门面临着巨大的财政压力，对于数额庞大的村小无力提供财力方面的支持，但是撤除村小之后，中心学校的发展仍然面临着财务方面的巨大压力，相关的教学设施需要购置，学生住宿的宿舍需要新建，校舍的不足需要扩建等各方面的问题，都需要相关资金的支持，也正是因为资金不足，导致教育资源，尤其是硬件方面的设施没有改善。

村小的教师大多学历较低，年龄偏大，经常出现的情况是年龄较大、教育观念比较落后的一位老师任多门学科的教师，撤点并校政策执行后，班级规模扩大，师生比的矛盾突出，师资的缺乏又成为影响政策效果的另一大因素。

正是经费不足和师资的匮乏，导致了教育质量不升反降，背离了该政策制定的初衷。

2.环境不利。执行撤点并校政策的地区大多属于偏远的农村地区，尽管该政策的推行，是为了提高农村地区教育质量，促进农村地区义务教育的发展，但是在实际资源分配的过程中，常常会出现“城市中心”的价值取向。在城乡二元结构的影响下，我国形成了一种忽视城乡差别的“城市中心”价值取向，这种价值取向体现在教育资源配置上，就形成了先城市后农村、以城市为中心、以农村为外围的资源配置路线。即使在推行撤点并校政策的过程中，各种资源的分配，都会延续这种分配路线持续倾向城市学校，因此撤点并校政策执行的环境本身就存在长期遗留的不利因素的影响。

3.地方推行不力。在推行撤点并校政策的过程中，执行该政策的各个层级间需要制定相关政策，制定出具体执行的步骤和方案。但是在实际执行的过程中，我们看到的更多的是政策缺损和曲解政策的表现。《决定》明确提到了“就近入学”，然而实际的情形却是太多的村小被撤除，很多的学生因为没有可以就近进入的学校而被迫放弃了继续接受教育，这就是明显的政策失真的表现——政策缺损，地方执行的过程中只是有选择性地推行，忽视了该政策的整体性，从而导致该问题的出现。

（三）相关执行者

通常情况下，一个政策能否取得预期的成效，和相关执行者自身的利益息息相关，在该政策中，地方政府以及学生和家长是最需要考虑的两大群体。

1.地方政府。地方政府在推行该政策的过程中，由于急功近利，追求短时间内撤除村小的数目，从而导致速度太快，没有太多的时间去处理并发的其他问题。地方政府在执行时，政策没有明确规定撤点并校的具体执行速度，从而形成该政策执行非常迅速到位的错觉，实际上导致辍学失学等一系列的问题没有得到有效的解决。

2.家长和学生。由于政策本身缺乏合理性，从学生和学生家长的角度来看，他们很难接受这一政策的推行——学生因为该政策需要进入更远的学校学习，面临文化冲突和适应新生活的多方面的压力，或者因为接受教育费用的难以负担而被迫辍学，或者要把自己的生命安全置于非常危险的境地；由于各种费用的需要，家长难以负担孩子的教育开支。家长和学生自身的利益在整个政策之中是受到侵害的，所以相关的政策执行者会不接受该政策甚至抵制政策的执行。

撤点并校政策推行了十余年之久，虽然在一定程度上取得了成效，但是引发的问题却不少。该政策制定的出发点是好的，但是在制定、执行过程中以及相关执行者方面都存在一定的问题，从而导致了政策的失真。因此在以后制定相关的政策时，应当考虑这三个方面的问题，避免政策出现失真的现象，最大限度发挥其应有的效力和作用。

[1]张建英.关于我国政策执行中失真现象的思考[J].青海民族学院学报，2005（1）.

[2]裴蓓.试论政策失真的原因及对策[J].西安联合大学学报，2003（1）.

[3]李江源.教育政策失真的因素分析[J].教育理论与实践，2001（11）.

（责任编辑：宁沈生）

赵 彬（1992-）女，河北清苑人，北京师范大学教育学部教育学原理在读硕士。张 超（1985-），男，河南项城人，新疆工程学院讲师，硕士，主要研究方向：思想政治教育。生能够就近入学，但是由于生源的流失，使得部分教育资源闲置，这无疑是对教育资源的浪费以及不合理运用。而集中办学能够整合现有教育资源并进行充分利用，不同学校的教师集中到一所学校，可以交流沟通，取长补短，使并校后的师资水平有所提升，这无疑利于学校教育质量的提高；几所学校合并之后，将有限的资源重组利用，一改分散的状况，能够推进教育资源的优化整合，对资源进行有效利用。

2015-04-27

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