政党协商基本问题辨析

王俊华（上海市社会主义学院，上海200237）

政党协商基本问题辨析

王俊华
（上海市社会主义学院，上海200237）

与西方政党协商相比，我国政党协商具有主导性、和谐性和制度性的特点。与社会主义协商民主的其他形式相比，政党协商在具有社会主义协商民主的一般属性，即公共性、协商性、民主性和平等性的同时，还具有政治性、示范性和可辐射性。从发展历程来看，我国政党协商缘起于20世纪初第一次国共合作时期，大致可划分为初步探索、协商建国、顺利发展、曲折发展、创新发展和全面发展等六个阶段。从政党协商基本要素来看，政党协商的主体是中国共产党与各民主党派；政党协商的内容应进一步明确界定，在避免政党协商与政协协商重复性的同时，凸显二者的良性互动；政党协商的场域是统战部等；政党协商的方式应具有包容与开放的特质；对于政党协商结果，要正确处理分歧与共识、共识与决策的关系。

政党协商；基本内涵；基本属性；历史发展；基本要素

2015年2月9日，中共中央颁发的 《关于加强社会主义协商民主建设的意见》 （以下简称为 《意见》）将政党协商放在重要位置。这是党和国家规范性文件首次使用 “政党协商”这一科学概念。5 月18日开始施行的第一部关于统一战线工作的党内法规——《中国共产党统一战线工作条例 （试行）》 （以下简称为 《条例》），对政党协商又进一步进行规范。当前，专家、学者从不同角度对政党协商展开探讨，但对政党协商的一些基本问题还缺乏共识。为推进政党协商走向深入、具体，有必要对政党协商的一些基本问题进行辨析。

一、政党协商的基本内涵与基本属性

研究政党协商，需要回答的第一个基本问题就是何谓政党协商。要回答这个问题，就必须说清楚政党协商的基本内涵与基本属性。

（一）政党协商的基本内涵

《意见》出台之前，有人认为政党协商是指中国共产党与各民主党派的直接协商［1］；也有人认为政党协商包括中国共产党同各民主党派的直接协商，以及中国共产党在人民政协同各民主党派的间接协商［2］；还有人认为，政党协商除了中国共产党同各民主党派之间的协商，还包括各民主党派之间的协商［3］。《意见》和 《条例》首次将政党协商明确为中国共产党与各民主党派直接的政治协商，指出了政党协商的重要意义、本质要求、基本原则、形式内容和程序等。基于对 《意见》和 《条例》的理解，我们将政党协商概括为：中国共产党同各民主党派就国家重大方针政策和重要事务进行平等协商的民主形式。

（二）政党协商的基本属性

首先，与西方政党协商相比，我国的政党协商是在中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的长期实践中形成的，体现着中国特色社会主义政治发展道路的重要特色和突出优势。

1.主导性

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。坚持中国共产党的领导，这是由中国的历史沿革、实际国情、文化发展和国际社会情况所决定的。我国政党协商走向深入具体，必须加强执政党的领导。

2.和谐性

中国共产党与各民主党派在长期的共同奋斗中，形成了通力合作的亲密友党关系。正如 《意见》所言，发挥中国特色社会主义政党制度优势，坚持长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共，加强中国共产党同民主党派的政治协商，搞好合作共事，巩固和发展和谐政党关系。尽管西方竞争性政党制度也存在通过协商来达成共识的现象，但从根本上说，这种协商不能取代竞争成为竞争性政党制度的核心价值。

3.制度性

我国的政党协商以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为依托，是中国共产党与各民主党派之间进行的持续性、经常性的协商，是一种制度性民主。西方的政党协商多是基于协商主体之间暂时利益结盟的需要而采取的偶然行为，是资本主义自由民主的修正类型，还没有上升到国家民主的层面。

其次，从社会主义协商民主与政党协商的相互关系来看，政党协商是社会主义协商民主的重要组成部分，社会主义协商民主的指导思想、基本原则和程序要求等也是政党协商的指导思想、基本原则和程序要求。因此，政党协商不可避免地具有协商民主的基本特征。

1.公共性

政党协商是协商主体就公共事务中的重大问题进行公共协商，是基于公共理性之上的协商。这也正是协商民主不同于聚合式民主的重要区别。

2.协商性

协商性意味着协商主体都有表达和被倾听的机会，协商结果是协商主体经过反复商量并交换意见而形成的。

3.民主性

实现人民当家作主始终是我国政党协商形成和发展的根本价值追求，无论是其政治实践还是制度设计，都体现了人民当家作主的基本精神和基本要求。

4.平等性

平等是协商的第一前提。这里的平等不仅仅是指协商地位平等，还包括机会平等、资源平等和能力平等。

最后，与社会主义协商民主其他形式相比，政党协商有历史更悠久、制度化程度更高、实践形式更丰富、主体协商能力更强、社会影响更大等优点。

1.政治性

从定位来看，政党协商是国家政治层面的协商民主。虽然政党协商与政协协商的内容有着高度关联，但 “中国共产党全国和地方各级代表大会、中央和地方各级党委的有关重要文件”等议题是其他协商民主形式所不涉及的。

2.示范性

中国协商民主发端于政党协商。政党协商在中国已有长期实践，并且有较为完善的制度保证，再加上协商主体高层化精英化特质，其完善与发展对其他协商民主形式具有示范性价值。

3.可辐射性

一般来说，参加政党协商的民主党派成员有的同时在人大、政府、政协等任职。这样，通过协商主体的双重任职，使得政党协商达成的共识可辐射到人大协商、政府协商、政协协商等过程中去。

二、政党协商的发展历程

政党协商缘起于民主革命时期，形成于中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的确立，并在社会主义建设和改革发展中不断成熟完善。对于这一历史与逻辑的演绎大家没有异议，目前的分歧主要集中于政党协商的缘起时间与具体阶段划分。

（一）政党协商的缘起

关于政党协商的缘起时间，有建党与国民革命时期缘起说［4］；有土地革命战争前期缘起说［5］；有瓦窑堡会议缘起说［6］，等等。分歧反映出大家对政党协商与统一战线的关系的认识缺乏共识。

统一战线思想是政党协商思想的直接渊源。中共一大时，由于认为当时的中国就应当实行社会主义革命，于是大会把整个资产阶级都视为敌人，最终在通过的 《中国共产党第一个纲领》中规定：“中国共产党彻底断绝同黄色知识分子阶层及其他类似党派的一切联系。”“对现有其他政党，应采取独立、攻击和排他的态度。”随着对中国国情认识的深入，中共二大意识到帝国主义和封建主义才是当时中国人民的敌人，于是在是否联合其他政治力量进行革命的问题上发生了根本性的战略转变，首次提出了建立民主联合战线的主张，其设想是：首先由中国共产党邀请国民党、社会主义青年团在适宜的地点开一代表会议，互商如何邀请其他各革新团体，再加邀全国各城市的工会、农民团体、商人团体、教职员联合会、学生会、妇女参政同盟团体、律师工会、新闻记者团体等组成的 “民主主义大同盟”［7］。这里的“代表会议”“互商”“同盟”等表述，实际上就是政党协商思想的最初萌芽。可以说，统一战线思想是政党协商思想的直接渊源。此后，统一战线在中国革命中的地位和作用更是表明：统一战线是新中国成立前政党协商形成与发展的重要载体。政党协商思想虽然缘起统一战线思想，但统一战线思想并不等同于政党协商思想。在马克思主义经典作家的统一战线思想中，并没有政党协商的构想。

厘清了政党协商的思想渊源，我们再来看政党协商的实践。从历史发展看，政党协商的主体、内容、地位、性质等都在不断发生变化。新时期的政党协商是中国共产党与各民主党派之间的协商，但在建国前，政党协商的主体并不局限于中国共产党与民主党派，还有国民党。对第一次国共合作这一史实，1926年12月中共中央曾经有明确的总结：一是中共遇到国共两党相互关系以及共同行动问题需要解决的时候，国共两党 “各派代表协商”；二是中共 “可与国民党开联席会议”进行“协商”［8］。

综上所述，我们认为，政党协商缘起于20世纪初第一次国共合作时期。

（二）政党协商的发展阶段

1.初步探索阶段 （1921—1946年）

抗日战争爆发前，由于国民党严格党禁，中国共产党与各中间党派的接触和合作并不多，常常是在精神上和道义上互相支持、宣言纲领上互相呼应。“九一八”事变后，随着民族矛盾日益突显，各中间党派纷纷打出 “抗日反蒋”的旗帜，赞同和支持中共的抗日主张。即便是一贯坚持反苏反共立场的青年党，在中国共产党力促 “西安事变”和平解决后，也基本停止了反苏反共活动［6］。在各方压力下，国民政府逐步转变态度，有限度地推行政党协商合作。中国共产党与各民主党派也不断加强政党协商。抗战胜利后，中国共产党与各民主党派希望建立一个和平、统一、富强、民主的新中国。为此，各民主党派积极协调国共关系，主张建立联合政府。1946年，重庆政治协商会议召开。在这次会议上，执政党与非执政党通过正式会议的方式在基本平等的基础上协商讨论解决国家政治问题。

2.协商建国阶段 （1946—1949年）

重庆政协会议闭幕后，最重要的问题是维护政协决议，但国民党很快就撕毁重庆政协决议，肆意扩大内战。各民主党派在调解内战的努力失败后，特别是遭到国民党打压之后，开始了政治转向，纷纷转入中国共产党领导的人民民主统一战线阵营中。自此，政党协商开始从以国民党为中心演变为由中国共产党来主导。1948年4月30日，中共中央发布 《纪念五一劳动节口号》，并迅速得到各民主党派的积极响应。之后，各民主党派在国统区开展各种形式的活动和斗争，配合人民解放军推翻国民党政权解放全中国。同时，自1948年秋开始，中国共产党有步骤地将在香港的各民主党派主要成员接送到河北和东北两地。北平解放后，各民主党派又齐聚北平共同协商建国大计。经过反复协商，1948年11月25日，中国共产党和各民主党派达成了 《关于召开新的政治协商会议诸问题的协议》，确定新政协的任务是 “制定共同纲领和建立中华人民共和国中央人民政府”［9］。1949年9月21—30日，中国人民政治协商会议第一届全体会议胜利召开，宣告了中华人民共和国的诞生，也标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式确立。

3.顺利发展阶段 （1949—1957年）

新中国成立后，各民主党派摆脱了在国民党统治时期受压迫的 “非法团体”、“在野党”、“反对党”的地位，成为在中国共产党领导下参加国家政权活动的政党。中国共产党与各民主党派围绕巩固新生人民政权、完成社会主义生产资料改造以及建设社会主义，展开了充分、平等的协商。1956年，我国的社会主义革命取得了决定性的胜利，各民主党派也逐步实现了由新民主主义向社会主义的过渡。这一年召开的中共八大以决议的形式确立了中国共产党同各民主党派 “长期共存、互相监督”的方针。

4.曲折发展阶段 （1957—1978年）

从1957年5月至1976年10月近20年时间里，“反右”斗争扩大化、“文革”致使多党合作和民主党派遭受严重挫折，政党协商也在曲折中经受考验。1976年，“文革”结束，民主党派的活动和自身建设工作逐步恢复。

5.创新发展阶段 （1978—2012年）

1978年，中国共产党十一届三中全会开创了改革开放和社会主义现代化建设新时代，也是政党协商的历史性转折点。1982年，中共中央把多党合作的 “八字方针”发展成为 “长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的“十六字方针”。1987年，中共十三大创造性提出了 “中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”的科学概念。在新的精神指导下，中共中央与各民主党派反复协商，各民主党派一致赞同由中共中央公布名为《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》的文件。这一文件深刻阐述了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，确定了民主党派的参政党地位及其任务和作用。可以说，这一文件的研究和制定过程就是政党协商的过程。1993年，“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”写入宪法，标志政党协商获得了国家根本大法认可和保障。2005年，中共中央颁发 《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》。2007年，《中国的政党制度》白皮书首次明确指出：“选举民主和协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点。”［10］这些纲领性文件的颁发和实施使政党协商迈入了制度化、规范化、程序化的新阶段。

6.全面发展阶段 （2013年—至今）

中共十八大以来，政党协商形成新理论、确认新制度，展现了生机盎然的新前景。中共十八大强调 “社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”。中共十八届三中全会把推进协商民主广泛多层发展作为政治体制改革的重要内容。2014年，习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会和中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中进一步阐明了社会主义协商民主的战略地位和重大作用。 《意见》和 《条例》明确了政党协商的指导思想、基本原则、本质要求和内容形式，为政党协商的发展指明了方向，规划了路径。据统计，从2012年11月—2014年5月底，党中央、国务院委托中央统战部召开党外人士民主协商会、座谈会、情况通报会共33次，内容广泛涉及中共中央委员会重要文件、国家领导人的建议人选、全面深化改革的重要决定、关系国家全局发展的重大问题等［11］。

三、政党协商的基本要素分析

协商民主一般具有5大基本要素：协商主体、协商客体、协商场域、协商方式、协商结果［12］。笔者以协商民主的5大基本要素为框架简析政党协商的基本要素。

（一）政党协商的主体

政党协商的主体是指协商的参与者。学界普遍认为中国共产党与各民主党派是政党协商的主体，也有学者认为当代中国政党协商的主体是参加协商的中共与各党派、无党派人士、工商联和各族、各界人士［13］。关于政党协商主体，《意见》给出了鲜明答案，明确指出政党协商是中国共产党同民主党派的政治协商。还有学者认为，从数量与组成方式看，协商民主的主体分为个体参与者与集体参与者。作为政党集体进行的集体性协商、个体之间的协商 （如中国共产党党员尤其是党员干部与民主党派成员之间的个体协商交流）、个体与集体之间的协商 （如中国共产党个体党员与民主党派集体之间进行的协商）均构成政党协商［14］。我们认为，个体之间的协商不应构成政党协商。帕尼比昂科（Panebianco）曾说，无论何种政党，无论政党回应何种诉求，它们首先是组织，因而组织分析的视角必须之于其他的分析视角之前［15］。从这一视角看，如果个体是代表政党参加协商，那么此时的协商已经不再具有 “个体属性”，而应归于组织协商。如果个体只是代表自己进行协商，即使该个体具有政党成员的身份，也不能构成政党协商。

（二）政党协商的客体

政党协商的客体是指协商的内容。《条例》将“中国共产党全国和地方各级代表大会、中央和地方各级党委的有关重要文件”等四项内容规定为政党协商的客体，较为有效地避免了实践中存在的政党协商与政协协商对同一内容重复协商等问题。为进一步实现政党协商与政协协商的良性互动，应进一步科学设定政党协商与政协协商的顺序和侧重点。

（三）政党协商的场域

政党协商的场域是指政党协商的地方。有学者认为，政党协商的场域，一是统战部，二是人民政协［2］。对此，我们认为，根据 《意见》对协商民主不同形式的规定，中国共产党在人民政协同各民主党派的协商应属于政协协商。也有学者主张，人大、政府和参事室也是重要的政党协商场域［13］。根据 《中国的政党制度》白皮书，目前各民主党派唯一能够以党派身份活动的政治平台是人民政协。据此可知，人大、政府和参事室虽然有民主党派成员，但其并不是以政治代表身份进行活动，其言行受人大代表、公务员管理规则等约束。再加上 “党管干部”原则，人大、政府和参事室的民主党派成员的党派属性基本上被消隐。鉴于此，人大、政府和参事室不应作为政党协商的场域。关于政党协商的场域，我们认为，统战部作为统一战线工作的专门机构，组织各民主党派进行协商是统战部的重要职责之一，各级统战部是政党协商的场域。但这并不是说政党协商全部在统战部进行。因为，根据《意见》，民主党派中央可以直接向中共中央提出建议。

（四）政党协商的方式

政党协商的方式是指协商的形式和方法。根据《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》以及 《中国的政党制度》白皮书，中国共产党同各民主党派的政党协商主要有会议协商与书面协商两种类型。其中，会议协商是主要的，包括民主协商会、小范围谈心会、座谈会等形式。《意见》则进一步继续探索规范政党协商形式，尤其是会议协商形式。《条例》则明确指出，政党协商主要采取会议协商、约谈协商、书面协商等形式。在地方性规范文件中，有的对政党协商方式作了拓展，比如2011年颁发的《广东省委政治协商规程》，除规定 《中国的政党制度》白皮书所列举的4种形式外，还增加了通报会，要求对于关系国计民生的重大问题，相关部门必须汇报有关情况，传达精神。我们认为，规范政党协商形式，重点要放在增强 “协商性”上，探索具有包容与开放特质的政党协商方式，使每一个政党都有表达和被倾听的机会。

（五）政党协商的结果

政党协商的结果是指协商要达到的目标。政党协商的假设前提是存在分歧，如何客观地对待政党协商过程中的分歧是决定政党协商结果的基本态度。当然，这并不是说分歧可以无休止地继续下去，因为政党协商的目标是达成共识。如果协商不能适时地达成共识，那就不是政党协商而是政治清议。因为中国共产党和各民主党派在根本利益上具有一致性，分歧一般都会随环境的变化和协商的进行而消解，较好地实现分歧向共识的转换。值得指出的是，“共识是合法决策的基础”［16］，共识不等于决策。

有人认为，政党之间没有永恒的合作，只有绝对的竞争。我国政党协商，这一既独具中国特色又符合时代特点的协商民主形式，开辟了一条多党合作的大道。随着 《意见》有关要求的贯彻实施，凝聚着中国共产党与各民主党派政治智慧的政党协商必将更加完善，必将在世界政治文明碰撞中散发出更加绚丽的光彩。

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［3］刘俊杰.当代中国党际协商民主研究［D］.长春：吉林大学马克思主义学院，2012：19.

［4］胡均伟，王智.新民主主义革命时期政党协商的历史考察［J］.西北工业大学学报，2014（3）：3-8.

［5］刘俊杰.我国党际协商民主存在的问题与对策建议［J］.中央社会主义学院学报，2013（4）：71-75.

［6］《关于进一步推进“党际协商”的调研报告》课题组.“党际协商”历史发展过程简析［J］.上海市社会主义学院学报，2014（3）：25-31.

［7］中共二大史料编纂委员会.中国共产党第二次代表大会［M］.北京：中共党史出版社，2006：30-31.

［8］黄国华.中国共产党协商民主思想萌芽初探［J］.四川省社会主义学院学报，2011（2）：5-8.

［9］石光树.迎来曙光的盛会——新政治协商会议亲历记［M］.北京：中国文史出版社，1987：7.

［10］中华人民共和国国务院新闻办公室.中国的政党制度［N］.人民日报，2007-11-16（15）.

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［13］徐映奇.当代中国党际协商民主发展现状［J］.湖南省社会主义学院学报，2010（5）：11-14.

［14］童庆平.当代中国政党协商民主要素论析［J］.学习与实践，2007（8）：90-95.

［15］周建勇.政党治理的制度化走向——基于四个个案的比较［J］.上海行政学院学报，2014（1）：48-60.

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（责任编辑：刘颖）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2015.04.027

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A

1672-0911（2015）04-0027-05

2015-06-20

王俊华 （1975-），女，上海市社会主义学院讲师。