领导干部干预司法活动问题研究——基于审判中心主义的视角

田 雨

( 山东大学法学院，山东 济南 250100 )

领导干部干预司法活动问题研究
——基于审判中心主义的视角

田 雨

( 山东大学法学院，山东 济南 250100 )

《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》这一旨在确保司法机关独立公正行使职权的规定于近日正式公布实施，法院作为我国主要的司法机关，充分保障法院独立行使审判权力是此规定的核心。在我国，领导干部干预司法活动、插手法院审判具体案件的行为具有不同的类型化特征，具体到刑事诉讼中，存在着一种较为特殊的干预司法活动、尤其是干预法院独立行使审判权力的行为，这主要指在刑事诉讼过程中侦查机关、公诉机关的领导干部对法院的案件审判程序的干预和影响。根据审判中心主义的内涵，确保法院独立行使审判权力是审判中心主义的应有之义。因此，从审判中心主义的视角审视和丰富这项规定的内涵，通过更加细化的规定使其在刑事诉讼中具有实践价值无疑是具有现实意义的。

领导干部；司法活动；冤假错案；审判中心主义

2015年3月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》(以下简称《规定》)，这一规定贯彻了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中有关“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”的要求。在我国语境下，《规定》所指的司法活动重点强调的是法院独立行使审判权力的活动，而领导干部干预司法、插手具体案件处理的模式具有多样化，不同形式地体现在刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼中。

一、“领导干部干预司法活动、插手具体案件处理”的解读

(一)中国语境下的司法活动

“司法活动”的概念首先需要被明确。《规定》中的司法活动在中国语境下主要指的是法院作为司法机关行使国家司法权力的活动，原因有以下两个方面：

第一，法院是狭义上的司法机关，如何准确理解司法机关的内涵，划分其外延，各国的法律规定与理论阐述不尽相同。司法机关是指依法履行司法职能的司法活动，是司法机关行使其国家司法权力的活动。因此，理解司法活动，需要具体地阐析司法机关的内涵。

国外对于司法机关的界定大致有以下三种模式。第一种，司法机关仅包括法院。其中以美国、德国和日本最具代表性，如《美利坚合众国宪法》第三条中规定：“合众国的司法权，属于最高法院和国会不时规定和设立的下级法院。”第二种，司法机关包括法院和检察院，尤以意大利和俄罗斯最为典型，例如《意大利宪法》第102条规定“司法职能由关于司法体制的法律规范所创设和规范的普通司法官行使”，意大利的普通司法官包括法官与检察官。第三种，司法机关包括法院、检察院及其他机关。如保加利亚的宪法典中将陪审员、侦查员等与法官、检察官并列，科威特的宪法中规定在特别情况下，可由公安机关提起对轻微罪行的起诉。因此，法院作为司法机关是国际公认的看法，在我国也没有争议，在此无须赘言。

第二，在我国司法实践中，法院往往是最容易受到领导干部干预和影响的司法机关。检察院是否属于传统意义上的司法机关存有争议，在我国，有观点认为，检察院属于我国的司法机关：体制设置上，我国实行的是人民代表大会制度下一府两院制度，法律条文一般将法院、检察院与行政机关并列；职能配置上，检察院主要在刑事诉讼中行使职权，其核心权力是公诉权，在民事诉讼和行政诉讼中则扮演法律监督的角色，因此，检察院是重要的司法机关。[1]实践中，相较于检察院，法院是更容易受到各方面干预和影响的司法机关，究其原因，其一，检察院的司法职能不具有终裁性和超然中立性，作为法律监督机关检察院对于案件的影响一般不是直接影响案件裁判结果，而法院作为中立裁判机关，做出的司法活动直接产生了具体个案的利害结果，直接影响当事人的切身利益；其二，法院在公安机关、检察机关之中处于最为弱势的位置，公安机关属于政府部门，作为国家暴力机关具有强势地位，检察机关凭借其拥有的检察监督权利能够否定法院的生效判决。[2]

(二)领导干部干预司法活动行为的类型化分析

《规定》中对于“领导干部”进行了列举式的规定，从第十二条的规定我们发现，《规定》中领导干部的含义非常广泛，不仅包括各党政机关的领导干部、司法机关本身的领导干部，还涵盖了在非国家机关中具有国家工作人员身份的领导干部。实践中，领导干部干预司法活动的行为存在多种样态，在干预司法活动的主体、原因、方法和手段、危害等多个方面具有差异，将实践中领导干部干预司法活动的行为进行大致的类型化分析，可将其划分为三种样态。如表1所示。

第一类，主要发生在刑事诉讼中的干预。在刑事诉讼中，对于法院司法活动的干预有一种常见的形式：针对一些争议较大或影响较大的刑事案件，进入审判程序后，公安机关或检察机关与审判机关进行沟通协调，对于具体案件的处理给予法院明确或基本明确的指示和暗示。这种干预主要源自公安机关和检察机关，一些案件经过公安机关的侦察活动、检察机关提起公诉之后，进入法院主导的审判程序，由于我国传统观念中对于审判中心主义的忽视，实践中一些影响力较大的案件，一旦进入了审判程序，部分公安机关和检察机关的领导干部就认为案件已经办成铁案，对办案人员进行立功受赏的表彰，新闻媒体对于办案人员进行舆论上的宣传和赞誉，对于被告人进行舆论上的“审判”。在某种程度上，办案人员在办案过程中历尽辛苦的职业精神确实值得宣扬和褒奖，但是这明显违背了刑事诉讼的基本原则，带来的恶果便是公安机关与检察机关对于法院的判决尤为关心，在“铁案思维”下，部分公安机关和检察机关的领导干部认为只要进入法院审判的刑事案件就应当将被告人按照公诉意见进行定罪量刑，否则就会影响本单位的声誉，这种影响也会体现在单位的绩效评比中。在这种违背刑事诉讼基本原则的理念影响下，部分公安机关和检察机关的领导干部会根据不同的情况，或请示本单位上级进而影响法院审判，或请示同级政法委或政府部门领导，或直接干预法院具体承办案件的法官进而影响法院审判。刑事诉讼中领导干部干预司法活动带来的危害巨大，在这种干预下法院有时难以拒绝，很可能造成刑事冤假错案的产生，公民的基本人权受到公权力的践踏，对社会稳定和民主法治造成严重的后果。

第二类，体现在民事诉讼中的干预。民事诉讼中领导干部干预司法活动的行为主要源于对于地方利益的考虑，部分地方党政领导考虑到当地经济发展、社会稳定等方面的因素，对于涉及当地重要企业的民事案件有时会动用行政力量干预当地法院，通过打招呼、下指示等手段直接干预承办法官的司法活动；还有一类源于民事诉讼中当事人与部分当地党政领导的不正当关系，通过党政领导干预法院司法裁判为自己在民事诉讼中谋取不正当利益。发生在民事诉讼中领导干部干预司法活动的行为会对当地司法生态造成严重打击，影响市场经济自由平等的经济关系发育，对于整个社会健康良性发展影响巨大。

第三类，主要表现在行政诉讼中的干预。行政诉讼中领导干部干预司法活动的行为主要体现在被诉部门的领导干部出于自己部门利益的考虑，通过请示上级或直接干预承办案件法官的形式对行政诉讼案件裁判的影响，这造成了原告方对于政府公权力部门的不信任以及对于司法机关的不信任，违背了行政诉讼建立的初衷，对国家民主法治造成了严重影响。

通过对于领导干部干预司法活动的行为类型化分析可见，发生在刑事诉讼中的干预行为在现阶段更应当受到我们的重视和研究，这体现在：第一，刑事诉讼可能关乎任何一个公民的人身基本权利，剥夺人身自由甚至生命的裁判过程中不容许非法因素的干预和影响；第二，刑事诉讼中领导干预司法活动很可能会造成冤假错案，这对社会的消极影响往往是难以平复的，冤假错案的产生往往会造成社会对司法的极不信任；第三，在我国现阶段司法改革的顶层设计中，对审判中心主义的重申彰显了这一原则的重要价值，而保障法院独立依法审判应当是这一原则的应有内涵，推进以审判为中心的诉讼改革要求在刑事诉讼中必须保障法院独立行使职权。

对比发现，刑事诉讼中的干预司法活动的行为对社会具有不可挽回的危害，而上文已经指出，刑事诉讼中的干预往往来源于同级的侦查机关和检察机关。为促使《规定》的内容更具有可操作性，可以将关注的重心放在刑事诉讼中公安机关、检察机关对于法院司法活动的干预上。

二、法院独立审判——审判中心主义的应有之义

近日，最高人民法院发布《关于全面深化人民法院改革的意见》，其中第二部分以“建立以审判为中心的诉讼制度”为题，明确规定了“到2016年底，推动建立以审判为中心的诉讼制度，促使侦查、审查起诉活动始终围绕审判程序进行。”这彰显了司法改革顶层设计者对审判中心主义的重视。

审判中心主义是指审判，尤其指第一审法庭审判，是国家对特定之人确定有无刑罚权力以及刑罚权程度和范围的最重要阶段，未经法院审判，任何人不得被认为是罪犯。[3]

具体来说，审判中心主义有两层含义：第一，在刑事案件的整个处理程序中，审判程序是所有程序的中心和关键，只有在审判程序中才能最终确定对被告人的刑事处罚内容，除此之外的刑事案件处理程序对外不产生定罪的法律效果；第二，在所有的审判程序中，第一审法庭审理程序是中心，其他的审判应当以第一审程序为基础。

审判中心主义在现代法治国家的司法理论与实践中都是一条被公认的原则，对刑事程序产生了极大的影响，这种影响主要体现在对于侦查程序和公诉程序的影响上。审判中心主义促使了审判权制约侦查权和起诉权，法院成为防止政府滥用公权力、维护公民个人权利的重要制度保障。这包含了审判中心主义的前提和基础：审判权、侦查权和起诉权应当由不同部门独立行使，尤其是法院审判权的独立行使应当得到有力保障。

因此，审判中心主义中包含法院独立行使审判职能，不受外界非法因素的干预和影响的应有之义，其中当然地包括法院不应受到来自侦查机关和检察机关中的领导干部超越职权进行的干预行为，《规定》的出台正是从微观的制度层面落实和建立审判为中心诉讼制度的现实举措，基于审判中心主义的视角审视《规定》中的亮点与不足，赋予其全面的内涵，促使其在司法实践中具有可操作性和现实生命力是一个理性的选择。

三、对《规定》的解析和完善建议

《规定》共包含十三条内容，明确提出对领导干预司法活动的行为进行制度层面的监督和惩治，这在我国法治进程中尚属首次，其中不乏亮点，但是也出现了难以付诸实施等不足之处。

(一) 对《规定》的解析

《规定》中关于领导干部干预司法活动的规范和惩戒主要包括记录、通报和追责三种制度，三种制度的适用范围和法律效果不同，分别针对不同形式的干预行为。

第一，领导干部干预司法活动的行为都将被记录在案。在对领导干部干预司法活动的记录、通报和追责三项主要制度中，记录是所有制度的前提和基础，通报和追责制度都以准确、全面的记录为条件。《规定》中的记录制度主要表现在：其一，要求司法人员对干预情况的全过程如实记录，将领导干部干预司法活动的行为留下痕迹，今后有证可考，有据可查；其二，要求记录的范围广，针对司法实践中部分领导干部不亲自出面而是通过组织发文或自己关系密切的身边人进行干预的行为，无论是领导干部通过组织发文的形式还是其身边工作人员甚至亲属的干预行为都要被记录在案。

第二，对于通报制度适用范围的列举式规定。记录制度作为一项基础制度，对适用的范围没有限制，要求的是全面、无遗漏的记录，而通报制度作为一种惩戒手段，《规定》对其适用的范围有一定限制，体现在第八条的列举式规定中。《规定》共列举了四类典型的违法违规，其中包括为案件当事人的请托说情行为、要求案件承办人私下会见案件利害关系人、纵容工作人员或亲属为当事人说情和对案件提出倾向性意见等行为，其中还规定了其他违法的干预行为作为第八条的“兜底条款”。

第三，追责制度的两类适用。与记录和通报制度相比，追责制度更具有威慑力和强制性，适用范围更窄，惩戒力度更强。《规定》的第九条中明确了适用追责制度的两类情形：其一，对于领导干部干预司法活动造成严重后果的给予纪律处分，直接酿成冤假错案的，若构成犯罪，依法追究刑事责任；其二，对如实记录干预行为的司法人员进行打击报复的，给予纪律处分，构成犯罪的追究刑事责任。

《规定》的出台对制约领导干预司法活动给予了制度层面的保障，将这一困扰我国司法实践的难题第一次推到改革前台，这本身就是一个重要的进步。但是，我们应当清醒地认识到仅凭该文件是难以一蹴而就地解决领导干部干预司法活动这一顽疾的，况且《规定》中仍然存在一些漏洞和不足。

其一，司法机关内部领导干部的干预行为如何惩戒和避免。实践中，大量干预法院司法活动的行为出现在法院系统内部，作为具体承办案件的法官，是否有勇气将本单位领导干预自己承办案件的行为如实、全面地记录在案？记录后，法院领导有没有在职权范围内“合法地”报复承办法官的可能性？报复后承办法官如何维护自身合法权益？这些问题都有待细化，而实质问题应当是法院内部去行政化的必要性，若有行政化属性存在，具体承办法官对于单位领导就必然存在着记录与不记录的矛盾心理，此为人之常情，需要制度的重新构建。

其二，司法人员记录在案之后如何保障其自身权益是一个难题。《规定》赋予了司法人员如实记录领导干部干预司法活动行为的权利，也明确了不如实记录的行为后果，但是权利没有保障就相当于没有权利。在司法人员全面记录了领导干部干预司法活动的行为之后，若是法官受到领导干部的打击报复，可以以何种途径维护自身权益，这是《规定》没有细化规定的。

其三，个别领导干部干预司法活动的行为具有较大隐蔽性，可以意会但难以记录。一些领导干部干预司法活动的行为往往是不留痕迹的口头表达，甚至口头表达都会含糊其辞，但是闪烁其词中含有对司法人员的暗示，这种暗示或是自己与当事人之间的微妙关系，或是当事人的平时表现，或是某某领导对于这个案件的评价等等。这一类的干预行为隐蔽性强，司法人员足以意会，但是又无法将其定义为纯粹的干预活动，即使记录了也可能被干预者轻易否定，司法人员反而存在着被报复的风险，因此对于这类的干预行为《规定》也难以具有可操作性。

(二) 《规定》的实施建议——基于审判中心主义的视角

从上文分析中可知，《规定》虽然具有开创性意义，但是在实践操作中存在困境，这种困境主要集中在领导干部与司法机关的微妙关系中，体现在司法机关内部人员的行政化关系中，彻底解决这些难题需要从宏观的体制层面入手，亦需依赖法律文化层面的进步。但是，在领导干预司法活动的第一种类型中，侦查机关、检察机关领导对于法院的干预一般不具有行政化特征，与法院处于平级地位的侦查机关或检察机关基于本单位的考核指标或其他因素的影响，在是否立案，能否定罪，罪重罪轻等问题上干预法院具体承办案件的法官，造成对法院独立行使审判权利的破坏。这种干预也违背了审判中心主义这一法治原则，将侦查权和起诉权置于审判权力之上，造成司法权的虚设，这也是刑事冤假错案产生的重要原因。

因此，仅就刑事诉讼中侦查机关和检察机关的领导干部对于法院司法活动的干预行为而言，此项规定的具体实施中还需要从很多方面进行完善。

第一，充分发挥中国共产党政法委员会的领导作用。政法委作为协调侦查机关、检察机关、法院等部门的重要机构，应当在《规定》的实施中发挥其领导作用。法官对于侦查机关或检察机关领导干部的具体干预行为如实记录，定期向政法委相关部门汇报，由政法委对于情节严重或社会影响较大的干预行为和干预者进行纪律处理，通过政法委在公检法机关中的领导地位，保障法官的自身权益，保护法官有勇气行使自己的权利。

第二，推进《规定》执行的同时，加强对审判中心主义的重申。审判中心主义并非将法院置于最高位置，强制侦查机关和检察机关听令于法院，它的实质是要求审判权作为核心，制约侦查权和起诉权，重视庭审的作用，重视程序正义和人权保障。重申审判中心主义是刑事诉讼正当程序的要求，亦有助于防范冤假错案，将审判中心主义深入人心，干预法院裁判的行为自然便会减少。

第三，具体操作中，可要求承办法官将侦查机关或检察机关干预司法活动的记录如实存放于案卷中，向当事人公开。将干预记录向当事人公开、供其查阅，这就相当于将记录向社会公布，通过社会舆论监督威慑相关领导干部的行为。

四、结语：别让《规定》束之高阁

《规定》的出台具有时代意义，是国家高层在对司法现状反思之后采取的重要举措，文件的出台并非大功告成，而只是一场战役的开始。中国的司法实践中的另一大弊病还在于有法不依，部分实务人员善于规避法律法规，大量的法律法规无法发挥出立法者期待的效果。若要从根本上杜绝领导干部干预司法活动的行为，需要宏观体制和法律文化的点滴进步，更需要认真地落实现有规定，赋予其实践中的生命力。

[1]陈光中，崔洁.司法、司法机关的中国解读[J].中国法学，2008,(2).

[2]陈卫东.司法机关依法独立行使职权研究[J] .中国法学，2014,(2).

[3]孙长永.审判中心主义及其对刑事程序的影响[J].现代法学，1999,(4).

(责任编辑：付元红)

Study on Leaders' Intervention in Judicial Activities:Based on Principle of Trial-Centered Criminal Procedure

TIAN Yu

( Law School of Shandong University, Jinan, Shandong 250100, China )

"Leading cadres interfere with the judicial activity, to intervene in specific cases handled recording, reporting and accountability provisions," this is intended to ensure the independence and impartiality of the judiciary exercise of powers provision which was recently officially announced the implementation of the Court as the principal judicial organ of fully protect courts independently. Exercising trial power should be the core of this provision. In China, the behavior of the leading cadres to intervene judicial activities, the trial court to intervene in specific cases exhibits different types of features, specific to the criminal proceedings. There is a more specific intervention in judicial activities, especially the independent exercise of the trial court's intervention powers. This mainly refers to the criminal proceedings the investigating authorities, the prosecutor leading cadres of the trial court proceedings in cases of intervention and influence. According to the connotation trial centrism, to ensure the independent exercise of the trial court is the proper meaning of power trial centrism. Therefore, examine and enrich the connotation of this provision from the perspective of the trial centrism, by more detailed regulations to have practical value in the criminal proceedings undoubtedly have practical significance.

leaders; judicial activities; miscarriages of justice; trial-centered

2015-04-13

田雨(1991-)，男，山东泰安人，在读硕士研究生，研究方向为诉讼法、刑事法。

D926.1

A

1671-4385(2015)03-0089-05