中国高校经费拨款制度设计:基于绩效预算管理的视角

周武星，田 发

(上海理工大学管理学院，上海 200093)

引 言

我国高校的教育经费拨款模式经历了三个阶段:在1949～1985年间，我国政府实行的是“基数加发展”的高等教育经费拨款模式，即以高校前一年所获得的政府拨款经费为基础，加上高校下一年因事业发展实际需要给予一定的拨款补偿，这属于增量预算拨款模式;从1986～2002年我国实行的是“综合定额加上专项补助”的政府资金拨款模式，这是一种基于高校投入与过程指标相结合的拨款模式，即充分考虑各高校办学规模、层次的不同给予相应拨款，属于复合拨款模式;2002年以后由原来的“综合定额加上专项补助”模式转变为“基本支出预算加上项目支出预算”模式。虽然历经多次的变更，但是我国高校经费拨款制度仍然没有改变“增量拨款”的模式框架，没有将投入、产出、效率、激励有效地融合起来，因此大多数高校资金在满足院校外部问责的同时，并没有激励高校去提高内部资源的使用效率［1］，这就造成了巨大的资源浪费。因此，探索建立以绩效预算为导向的高校资金拨款制度显得极为重要。

绩效预算强调的是以绩效为导向的拨款预算，可以拆分为“绩”“效”“预算”三要素。其中“绩”是指预算主体的工作内容，“效”是指预算主体取得的目标效果，“预算”是指在对相关资金进行计划分配、管理和控制的前提下对资金使用的具体约束安排。绩效预算管理的本质是将资金的使用效率效果与资金的预算安排紧密挂钩，即资金预算安排是以结果为导向的，可以简易地理解为“高校做了多少事政府就给多少钱”。这种新的绩效预算管理运行模式要求相关高校以自身的建设目标与预算规划为基础，主管部门制定预算性约束，按照高校项目建设等管理要求对高校的预算进行控制和调整。同时根据对高校的绩效评估和高校的预算执行情况进行综合考量并确定下年度的资金拨款，从而实现“目标预设—资源投入—结果产出—效果评估—制定新目标”的循环过程。

相比于我国传统的高校资金拨款方式，基于绩效预算的政府资金拨款制度具有以下显著的优势:第一，绩效预算是一种“效益预算”，其出发点是政府应该花多少钱购买某项“公共劳务”，是一种以“产出”或“成果”为依据的核算;第二，绩效预算实现了绩效与预算的匹配，即实现了高校产出与资金供给量相匹配的原则;第三，实行绩效预算硬化了预算约束，能够清晰地反映高校所获得的拨款取决于经费投入的每项资金产生的成果(或服务)这一情况，即高校所获拨款金额不是取决于高校“要多少钱”，而是取决于高校“做了多少事”的原则。

一、文献综述

高校绩效评估拨款机制最早来自于西方发达国家，从1980年开始在西方已经得到了广泛的应用。Carl R．Borgia等通过详细论述美国自1992～1996年间高校绩效预算改革发现，虽然绩效预算制度在高校中运用存在一些缺陷，但总体上还是成功的。［2］英国高等教育拨款委员会早在1997年就成立了绩效预算研究小组，研究并设置了英国的高等教育绩效预算指标体系。Barnetson等在1999年的一次会议上详细阐述了加拿大某省和美国某州的绩效评估拨款机制的具体应用实践，并提出了相关的批评建议。［3］David等通过实证分析阐述了英国高等教育绩效预算中绩效指标存在的问题，并提出了修改意见。［4］

我国绩效预算管理研究虽然起步较晚，但也有部分学者就我国高校实施绩效预算管理进行了有意义的探索，不足的是，深层次的探讨几乎都是停留在高校内部院系资金的划拨层面上。如朱红探讨了新绩效预算理论在高校内部院系预算中的运用，重点研究了高校预算绩效的绩效考评问题。［5］王丽萍等提出了基于因子分析和DEA组合的高校绩效预算管理的组合评价方法，并以某理工大学内部各院系为例进行了实证分析。但是基于绩效预算管理视角探讨政府对高校资金拨款的文献非常少。［6］杨钋通过分析美国政府对高校资金拨款制度，对我国建立以绩效为基础的高等教育拨款机制设计提出了部分建议。［1］严吉菲通过介绍国外的绩效拨款机制，结合我国国情，为构建我国绩效拨款制度做出了一些有意义的探索。［7］这些文献都停留在理论探讨层面，关于具体实施框架构建的论述几乎无人涉及，也就是说学者们没有建立起一套较为完整的基于绩效预算管理模式理论的框架对我国高校资金拨款进行探讨。鉴于此，本文拟对我国高校资金拨款在绩效预算管理理论制度下的完整模式设计进行讨论。

二、绩效预算管理的安排

在设计绩效模式之前，需要明确绩效预算管理的核心因素。绩效预算管理主要包括绩效界定、绩效预算、绩效评价与绩效审计四个方面。绩效界定是绩效预算、绩效评价和绩效审计的前提，绩效预算是绩效评价的基础，绩效审计可以看成是对绩效评价的进一步审查;绩效评价的结果是高校下年度绩效预算的主要参考依据，绩效审计的结果也为高校下年度绩效预算和绩效评价提供参照。其间的相应关系如图1所示。

图1绩效预算管理总体框架

(一)绩效界定

绩效界定是绩效预算管理的前提。高校绩效是指高校在积极履行其责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与其他非经济因素的基础上，获得的产出(如教育指标、科技成果与社会服务指标等)的最大化。因此在进行绩效界定时应注意三点。第一，要明确高校的功能定位。高校的功能定位应遵循相关性、一致性、连续性和聚焦性等原则。高校的功能定位与经费拨款者的主要工作紧密相关，与高校自身的专业领域特长相一致。根据我国目前高校状况主要可以分为五类，分别是研究型大学、教学与研究型相结合的大学、教学型大学、高等专科学校与民办职业教育学院。［8］根据各高校差异特征也还可以有其他相应辅助性功能定位，但是在功能定位时应该突出重点，不宜设置过多。如果不对高校进行功能定位，势必会扭曲绩效预算管理，造成浪费与不公。在功能定位时还应当特别重视高校的历史积淀。第二，各高校应该结合自身功能定位制定战略目标与远景规划。比如国内某知名教学研究型高校在自身功能定位的基础上，提出了“做精品本科、争一流学科、创百强大业”的总体战略目标与远景规划。设定目标时应该满足以下几个基本要素:目标的可实现性、设定目标结果的实用性、设定目标与功能定位的一致性、设定目标的可考核性，同时应当注意，设定目标应以历史记录与现实条件为基础。第三，绩效考核标准的确定。为了进行准确的绩效评价，需要设定若干个相关绩效指标，并确定相应的考核标准。绩效指标是对预算支出项目目标的具体描述。但是在设定绩效指标时，不可设置过多，应当选择能重点反映预算项目支出目标的指标进行考核，绩效指标除了按功能定位划分外，还可以按经济性、效率性和效果性进行设定。绩效界定流程如图2所示。

图2绩效预算管理的功能定位

(二)绩效预算流程

各高校首先应当确定其年度绩效目标，即在预算初期就要确定高校在年终需要达到的目标，由该年度绩效目标确定实现绩效目标所必须的财力资源(还包括人力、物力资源);再结合各高校已经占有的与实现该绩效目标相关的资源进行对照分析，通过计算出相应的资金缺口，再请求财政拨款弥补。对于资金缺口的弥补标准应按照绩效审计进行计量。预算绩效的流程如图3所示。

图3绩效预算流程

(三)绩效评价

由相关部门对本财政年度各高校绩效目标的实现情况进行绩效评价，并将评价结果向主管部门及其他相关部门报告，以接受监督。通过该过程达到发现问题、诊断问题、解决问题的目的。主管部门根据相关报告调整并决定对各高校下年度的预算安排。绩效评价主要是指各高校在从事教学、科研、社会服务等活动的经济性、效率性和效果性分析。绩效评价的一般流程如图4所示。

图4绩效评价流程

关于绩效指标体系和绩效积分卡的构建，可以在经济性、效率性、效果性的前提下，设计各高校通用的共性指标，以及根据高校类型特定设计的分类个性指标。在对高校进行资金拨款的绩效预算体系中，绩效指标的设计与评价是关键，因此确定好绩效评价指标并进行准确的评价至关重要。

(四)绩效审计

高校绩效审计是指由相关审计机构部门对高校资金使用的合法合规性、经济性、效率性以及效果性进行的审计。高校审计内容主要包括四个方面:一是对高校资金是否按照有关法律法规等相关文件严格执行的合法合规性审计;二是对高校管理活动工作的经济性审计;三是就高校在人力、财力和物力在资金使用上的效率审计;四是审计高校的成果效益，并根据预期影响，审计高校活动的真实影响。通过绩效审计，确认高校资金使用的最终绩效，资金拨款部门依据该结果最终确立下年度对各高校的资金拨款水平。

三、教学研究型高校的应用事例

政府在对高校预拨经费时，首先需要成立专门的绩效审计委员会，根据我国高校的分类差异，该审计委员会可以是由教育部或者省教育委员会牵头，委员的工作职责就是对高校资金的绩效产出进行审计，以确定各高校年度经费拨款水平。经费拨款既要考虑到高校的年度预算安排，也要结合高校上年度的绩效产出情况。审计委员会根据经济性、效率性和效果性可以设定相关评价指标并进行审计，即“3E”审计理论。经济性是指在保障高校活动质量的前提下，所消耗的资源最低，是衡量高校实际产出的一个指标;效率性是指产品、服务等其他形式的产出与实现目标资源消耗的关系，具体来说就是达到一定的目标投入最小，或者是一定的投入导致产出最大化;效果性是指原定绩效目标的实现情况，或者说高校目标的实际效果与预期效果的差异。我们将具体以教学研究型高校为例进行说明。

高校经费拨款绩效指标应按照科学性、可操作性、相关性、统一性原则进行设计，要兼顾长期利益原则和动态过程完善原则，审慎地选择绩效评价指标。教学研究型大学的功能定位主要是教学与科研，按照“3E”原则，我们相应地可以选择反映经济性目标、效率性目标和效果性目标的三大类评价指标。

首先，反映高校经济性目标的指标主要是高校的行政管理支出费用和科研收入情况。其次，反映高校效率性目标的指标主要是高校科研能力建设、教学建设、学生能力建设三大类。再次，反映高校效果性目标的指标主要有学生教学工作成效和办学效率两大类。二级指标的主要观测点如表1所示。

表1 高校绩效预算产出评价指标

在评价指标确定下来以后，需要给指标确定权重，权重的确定一般有两种方法:一种是采取平等的权重，这样的好处是争议较少，但是这难以反映高校定位的多样性。另一种方法是采用不平等的权重，指标权重的设计主要依据为高校的功能定位。根据各国成功经验，结合我国情况，应当采取不平等的权重，各绩效产出指标及相应的权重如表1所示。

表1列出一级指标3项，二级考核指标7项。二级指标的主要观测点评估等级一共分为优秀、良好、合格以及不合格4个等级，根据各指标所处的区间按百分制打分，其分值分别对应为95～100、85～94、60～84以及60分以下。审计委员会专家可以在各个等级下再制定进一步的打分标准细则，以便做到更精确的绩效考核评估。绩效预算产出指标的打分标准及权重要根据高校发展要求不定期地做出相应的调整。按上述计分标准对各高校进行综合计分并进行加总，得出该高校绩效考评总分。

在对高校进行综合绩效评估时，需要对高校占用的资产也进行评估，这里的资产既包括如实验设备一类的固定资产，也包括高校占用的土地资产，土地资产的评估应按当年同区域同地段的市场价值进行，并计算其成本，依据该成本，最终确定各高校资金使用绩效。计算公式如下:

机会成本=年平均占用的资产×年平均资本利率

人均机会成本=机会成本/在校师生总人数

单位经济成本=人均机会成本+人均年度耗费

单位相对绩效=年度总绩效分数/单位经济成本

其中，人均年度耗费是指高校人均年度占有的非固定资产量，单位绩效采用无上限计分制。

绩效评价结束后，审计委员会应当对高校资金使用的绩效进行审计，在有必要的情况下，还可以引进独立的第三方审计机构进行审计。审计合格后，通过上述程序计算出的分值对高校确认最终排名，综合考虑该排名以及各高校下年度已经确立的绩效预算安排、绩效目标等因素，确定各高校下年的资金拨款水平。为了在最大程度上保持高校发展的可持续性，即在激励高校当前绩效产出的情况下，不能牺牲高校的后续基本发展要求，那么这就要求后续年度的资金拨款水平不可与综合排名完全一一对应。我国高校资金的拨款安排可以借鉴加拿大阿尔伯塔省绩效拨款的经验［3］，即每所高校都应获得资金拨款体系内的一定比例资金，这作为整个高校水平提高的奖励以维持各高校基本发展需要，在获得教育部的基本经费之后，教育部门还需要每年预先安排一笔固定的绩效配置资金作为高校绩效考评的激励，绩效配置资金在每个年度应该有一定比例的提升以满足高校科研等经费的扩张。这一部分资金依照各高校绩效排名进行划分，排名高的高校在下年度获得更多的这部分经费资助，这也就意味着绩效拨款资金在该体系内年复一年地进行资金的重新分配。这既能加强高校间的公平竞争，又能够解决校级之间占有政府拨款的不公平问题，从而提高政府资金的经济性、效率性和效果性。

四、结 语

绩效预算管理作为以结果为导向的预算，对高校资金使用的经济性、效率性和效果性有非常积极的引导和激励作用，但是在实施过程中不可一刀切，还应当适当引入零基预算模式。

我国高校绩效预算在接下来的一段时间里，应该以零基预算作为主要补充，既涵盖传统预算管理，又兼顾绩效预算管理，但重点应该是有计划、有目标地向绩效预算管理迈进。

当前绩效预算管理已经进入了一个新的阶段，各级财政部门和预算部门都应当切实研究制定全面推进预算绩效管理工作的思路、方法和目标［9］，争取将绩效预算实践提高到一个新阶段。我国的高等教育部门应该加快引进以绩效预算为基础的资源配置方法，使高校所获得的资金分配能够与高校产出紧密相连。与此同时，高校主管部门应当明确自身工作职责，运用绩效预算管理方式来激励引导高校行为的转变。

总而言之，对于高校而言，加强以绩效预算为核心的拨款制度建设不仅是对我国公共部门绩效预算的重要补充，而且也是提高高校资金使用的经济性、效率性和效果性的根本措施。

［本文系上海理工大学攀登计划项目(12XPB04)研究成果］

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［2］ CARL R BORGIA，RANDOLPH S．COYNER．The evolution and success of budgets systems at institution of higher education［J］．Public Budgeting and Financial Management．1996，462-467．

［3］ BARNETSON，BOB ﹒ Alberta＇s performance-based funding mechanism［M］﹒ Edmonton:Alberta Colleges and Institutions Faculties Association，1999:1-21．

［4］ DAVID DRAPER，MARK GITTOES．Statistical analysis of performance indicators in UK higher education［J］ ．Journal of the Royal Statistical Society:Series A(Statistics in Society)，2004，167(3):449-474．

［5］ 朱红．新绩效预算理论在高校预算中的运用［J］．财务与金融，2009(5):46-50．

［6］ 王丽萍，郭岚，张勇．高校新绩效预算管理的组合评价方法研究［J］．会计研究，2008(2):68-75，96．

［7］ 严吉菲．高校绩效拨款评估机制的比较研究:基于北美的视角［J］．高教探索，2007(5):66-70．

［8］ 刘道玉．中国高校功能定位刻不容缓［J］．高教探索，2007(1):5-7．

［9］ 廖晓军．明确目标 扎实工作 全面推进预算绩效管理［J］．中国财政，2011(11):8-12．