社会组织建设的内在逻辑与未来方向

李 强

(中共广州市委党校公共管理教研部，广东广州 510070)

近年来，加强社会组织建设已经上升为党的决议和国家意志:党的十八大报告强调加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制;国家“十二五”规划纲要提出对社会组织坚持培育支持与监督管理并重，发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用。宏观层面的政策倡导和方向指引为各级政府积极推动社会组织发展提供了政治依据和现实动力。当前，从中央到地方都在积极寻求社会组织建设领域的突破，某种意义上体现出创新社会治理体制的意涵。与西方传统意义上的非政府组织(NGO)、非营利组织(NPO)等概念相比，当前我国所指称的社会组织在内涵和外延上都有所不同，既包括在各级民政部门注册登记、具有法人身份的社会团体、民办非企业单位和基金会，也包括大量未在民政部门注册的各类“草根组织”。本文通过考察近年来中央和地方在社会组织建设方面的典型实践，尝试从中归纳其内在逻辑，在此基础上指出社会组织建设的未来发展趋势。

一、加强社会组织建设的背景

改革开放早期兴起的各类社会组织多由官方主导建立，因而具有“官民二重性”［1］。随着国家对社会领域直接控制的不断放松，基于民间力量的壮大而自发生成的社会组织逐渐增多，由此形成了“双轨制”的现实发展格局，即不同社会组织在产生路径、资源获取、运行过程等方面分别沿着行政体制和社会自治体制两种轨道并行［2］。目前，仅在各级民政部门注册的社会组织数量就已超过50万个，但社会组织增加值占第三产业增加值的比重却一直处于较低水平，具体如图1所示。

图1 历年注册社会组织数量及其增加值占比

在这种形势下，国家层面加强社会组织建设的政策导向是顺应和规范社会组织快速发展的必然要求，同时也有助于应对社会变革、政府转型带来的挑战。

加强社会组织建设理念的提出有其深刻的现实背景，既是保障改善民生、应对社会领域过度市场化倾向的需要，同时也是适应政府机构改革和职能转移的要求。总之，现实需求和政策支持为当前社会组织发展提供了重大契机，也提出了更高的要求。

第一，社会成员去组织化。所谓“去组织化”是相对于计划经济时代人们被高度组织进各种“单位”之中的状态而言的，这些单位集劳动就业、社会保障、政治动员等多项职能于一身，居于其中的社会成员个体能动性被严格限制。随着改革的不断深化，如今人们的工作单位往往仅具备单一的经济职能，甚至相当多的社会成员并不隶属于某一单位而以个体状态存在，因而独立性和自由度大大扩展。去组织化极大激发了社会成员的活力，但是在社会转型尚未完成的情况下，其消极后果也日益凸显。首先，社会管理难度加大。以城市化进程中频繁流动的人口为代表的大量社会成员游离于政府监管视野之外，政府试图借助“单位”为中介实现自身管理目标已难奏效。其次，政府治理成本加大。在行使职权过程中各级政府经常需要直接面对单一的、原子化的个体，治理成本大大增加，而且容易顾此失彼，难以有效应对个体极端化事件发生的潜在风险。再次，公共服务供给不足。去组织化后大量人口成为社会领域分散化的个体，增加了各类社会服务尤其是基本公共服务全面覆盖的难度，政府“缺位”现象日益多见。在这种情况下，社会组织积极参与社会管理和政府治理，有助于缓解政府压力、整合利益诉求、满足民众需求。

第二，社会领域过度市场化。在市场机制对资源配置的作用从“基础性”发展为“决定性”的政策演变过程中，一个不容忽视的趋势就是社会领域的过度市场化，尤其是在基础教育、医疗卫生、住房保障等涉及基本民生的领域，以交换、营利为基本特征的市场机制日益渗透。这种倾向引发了诸多社会问题和民众不满情绪，损害了政府的权威和合法性，甚至误导了价值取向和道德追求。在国内首部社会管理蓝皮书《中国社会管理创新报告》中，社会领域市场化过度被列为当前中国社会管理面临的五大挑战之一［3］。事实上，与经济领域亟需减少政府干预、推行彻底市场化的改革方向不同，在社会领域政府应保持适当介入以保证民众基本需求的合理满足。但是，介入方式并非重回“政府办社会”老路——直接承担公共服务供给，而是以转移政府职能为目标引入社会组织，充分发挥社会组织在公益支持、道德倡导等方面的作用，一定程度上抵制社会领域的过度市场化倾向。

二、社会组织建设的实践逻辑:政社分离视野下的选择性支持

当前，国家相关制度安排和策略选择是影响社会组织发展最为关键的外部变量，这体现出转型时期的“强国家”特征。近年来由官方引领和主导的社会组织建设，在改善制度环境和增加资源供给方面有所推进，一定程度上呈现出有利于社会组织成长的积极转向。

(一)“国退民进”:政府让渡空间给予社会组织

一直以来，行政力量向社会组织内部渗透甚至直接主办社会组织是政社不分格局形成的根本原因。当前，划清政府与社会组织之间的界线、强化各自主体地位仍然是社会组织管理体制改革的关键，也是社会组织实现健康发展的基本前提。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将行政色彩普遍较为浓厚的经济类社团作为突破口，强调“限期完成行业协会商会彻底与行政机关真正脱钩”，凸显出社会组织去行政化改革的紧迫性。目前，民政部已经启动全国性行业协会商会的去行政化改革试点，截至2014年1月底已有100个左右的全国性行业协会、商会被确定为脱钩试点单位［4］。从趋势上看，政府真正退出各类社会组织、突出其民间属性与特征，是彻底改变“政府办社会”陈旧模式的必然选择;从本质上看，社会组织作为独立于党政体系和市场体系之外的组织形态，理应以社会力量运作为主，这也是政府一以贯之的改革方向和原则。但是，此前改革推进力度和效果并不能令人满意。例如，作为社会组织行政化的主要表现之一，公职人员尤其是党政领导干部在社会组织中任职或兼职的问题一直没有得到解决。尽管中央对这一问题曾多次出台一系列限制性规定，如1994年国务院办公厅《关于部门领导同志不兼任社会团体领导职务的通知》，1998年中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发的《关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》，1999年中组部《关于审批中央管理的干部兼任社会团体领导职务的有关问题的通知》，等等，但最终效果却不甚理想，公职人员任职或兼职社会组织的现象并未消除。

除了减少对社会组织内部的行政渗透和干预之外，政府在放宽准入、给予更多民间生成社会组织以合法身份方面，也体现出更加开放的姿态，最为直接的表现就是对双重管理体制的改革。以“业务主管单位”和“登记管理机关”分工负责为主要特征的双重管理体制是导致社会组织“合法化”困境的关键因素，大量社会组织因无法获得业务主管单位的挂靠和审批而沦为“草根组织”。最近几年针对双重管理体制的改革主要表现为对业务主管单位功能的弱化乃至取消，地方层面的典型改革举措包括:2005年，广东出台《行业协会条例》，将行业协会的业务主管单位改为业务指导单位并取消其前置审批权，实行行业协会直接向登记管理机关申请成立的政策;2008年，北京出台《社会组织建设实施纲要》，将工会、共青团、妇联等人民团体作为“枢纽型社会组织”以整合业务主管单位的职能，充分发挥“枢纽型社会组织“在社会组织发展、管理、服务中的重要作用;2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，对行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类社会组织实行直接向民政部门依法申请登记的政策。放宽准入使越来越多的社会组织取得合法身份并拓展运作空间，同时也有利于扩大政府监管视野和预防潜在风险。

(二)“职能外包”:政府向社会组织购买服务

近年来，越来越多的地方政府通过“政府购买服务”的方式为社会组织提供资金支持并加强运行过程监督，尤其是在2009年以后，政府购买服务在上海、广东、北京、成都等地全面铺开并逐步迈入制度化建设阶段，初步形成政府购买服务的制度框架和政策体系。以广东为例，该省将政府购买服务作为社会体制改革突破口，先后出台《关于开展政府购买社会组织服务试点工作的意见》(2009)、《政府向社会组织购买社会服务暂行办法》(2012)、《省级政府向社会组织购买服务目录》(2012)和《具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录》(2012)，确立了政府向社会组织购买服务的基本制度框架。政府购买服务对于社会组织的推动作用是巨大的，以广州社工机构的发展为例，2008年全市仅有6家社工组织，而在2010年全面铺开以家庭综合服务中心为平台向社工组织购买服务之后，社工机构数量快速增长。截至2013年底，全市已有160多家社工服务组织，政府投入购买社工服务的财政资金累计达7．7亿元，这两项数据在全国各大城市当中均位列第一［5］。地方层面的实践经验推动了中央的相应决策与部署:2012年3月，民政部发布了《中央财政支持社会组织参与社会服务项目公告》，决定以中央财政专项资金约2亿元支持社会组织参与社会服务，并制定了具体的实施方案和资金使用管理办法，该项目至今已经实施了3年并逐渐形成惯例。政府购买服务的普及为当前社会组织成长的初级阶段提供了重要的资源获取渠道，是政策保障之外的激励举措。

当前，以政府购买服务为主要形式的财政支持是我国社会组织尤其是民间公共服务类机构成长的基本动力，但是相对于覆盖面广、数量庞大的社会组织，政府购买服务的力度仍然有待提高。事实上，在欧美一些发达国家公民社会组织的收入来源中，政府资助的比重通常会达到50%以上，个别国家如丹麦、荷兰等甚至达到70%［6］。可见，以财政支持推动社会组织发展已经成为国际通行惯例。在我国，实施政府购买服务过程中需要抑制和警惕的一种倾向是，以资金支持为名对社会组织实行干预甚至代管，成为事实上的上下级关系，从而导致社会组织失去了自身独立性。另外，除政府购买服务之外，社会捐赠也应成为各类社会组织重要的资金来源渠道。但是据《2011年度中国慈善捐助报告》所述，尽管各类正式组织接收了超过70%的捐赠额(含物资捐赠折价)，但社会捐赠在这些机构中的分布却极不均衡。绝大多数捐赠资源都流入了具有官方背景的组织机构中，如各大官办基金会、慈善会，或是各级民政部门、事业单位等等，真正意义上由民间生成的社会组织所获得捐赠资源比重相对偏低(见表1)。在这种情况下，社会捐赠资源亟需更加合理和科学的分配机制以促进社会力量的成长。

表1 2011年各部门接收社会捐赠的比重情况

(三)“公益优先”:着力引导社会组织参与公共服务供给

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》和国家“十二五”规划纲要都强调要发挥社会组织的三项功能，即提供服务、反映诉求和规范行为，然而从实践上来看，提供公共服务是最受重视的功能，也是各级政府优先考虑扶持的，甚至被视为社会组织发挥作用的唯一方式。以《2014年中央财政购买社会组织服务项目实施方案》为例，该项目的资助范围主要包括社会救助服务、社会福利服务、社区服务和专业社工服务等4种不同类别，突出了对社会组织提供公共服务功能的支持。国家通过政府购买服务等方式强化社会组织公共服务供给功能的发挥，实际上是一种“软管理”——以政社合作形式存在的“内容引导型”管理方式，体现出从中央到地方各级政府越来越注重对社会组织在业务内容上的引导，使之符合日益增长的社会公共服务需求，同时弥补政府治理的不足。在这一方向的指引和鼓励下，公益类社会组织发展尤为迅速，包括社工机构在内的各种服务型民办非企业单位大量出现，其业务集中于涉及民生的各个领域，如养老服务、青少年服务、医疗卫生服务、社会救助服务等等，尤其突出面向弱势群体的扶助，如流动人口、贫困人口、残疾人等等。这实际上推动了公共服务供给主体向多元化发展，也大大减轻了政府负担。

相较于提供服务的功能，社会组织在反映诉求和规范行为方面的功能则相对弱化，在政策落实方面也并无突出体现，忽略或主动回避社会组织反映诉求的功能成为目前大多数地方政府所采取的应对策略。事实上，以集体化形式反馈群众各类诉求，规范利益表达行为，恰恰是社会组织更为重要的功能。改革开放后单位制逐步瓦解，社会成员没有被整合进新的利益组织中，也缺乏反映利益诉求的平台，当利益受损时大多数人事实上处在“个体化诉求”状态，即“只能依据个人的能力而无法通过合法、有效的群体形式来展开利益诉求，维护个人正当权益”［7］。在这种条件下，社会组织理应成为利益诉求组织化表达的重要载体，将分散化的个体诉求集中起来，降低政府治理成本。但是出于维护社会秩序和社会稳定的考量，当前各级政府并不倡导甚至压制社会组织的利益代言和表达，社会组织这方面功能的发挥因而受到较大限制。

积极探索社会组织各类功能的均衡实现，强化其整合诉求、规范表达、维护权利等作用，是当前和未来相当长一段时期内社会组织建设的难点所在。

综上所述，现阶段社会组织建设遵循的是培育支持各类社会组织作为媒介并自上而下单向输出公共物品的实践逻辑:政府在为社会组织让渡发展空间的前提下，注重业务内容的引导，将社会组织运作主要限定在公共服务供给领域，以满足日益增长的社会需求，同时推进政府职能转移。总体上看，社会组织在提供服务、反映诉求和规范行为三项功能的发挥上不够均衡，尤其是未能成为有效收集民意和反馈民众利益诉求的载体，因而政府仍然处于应对分散化个体利益诉求的压力之中，难以走出治理成本过高的困境。图2展示了当前社会组织建设的内在逻辑。

图2 当前社会组织建设的内在逻辑

三、社会组织建设的未来方向:公民参与基础上的依法自治

在政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制这一目标指引下，社会组织建设应从引导社会组织承接政府职能转移、满足公共服务需求的单向逻辑，转变为强化社会组织公众参与以实现政社关系有序互动的双向思维，使社会组织在提供服务的基础上积极探索民意整合和决策咨询的功能，进而提高政府治理的民主化和科学化水平，这应该成为下一阶段社会组织建设的重点。具体逻辑如图3所示。

图3 社会组织建设的未来方向

(一)提升社会组织“社会性”:积极吸纳公众参与

“社会性”是社会组织区别于其他各类组织形态的本质特征，这种“社会性”集中体现在三个方面:资源的社会性——社会组织得以存续和发展的资源来自社会，包括各种公益性或共益性资源;产出的社会性——社会组织提供的产品具有较强的利他或公益导向;问责的社会性——社会组织在运作过程中受到来自社会及公共部门的监督［8］。除此之外，公众参与的广泛性也应是“社会性”的题中应有之义，广大社会成员以注册会员、志愿者、捐赠者、反馈者等角色融入社会组织运作过程当中，有助于激发社会组织活力，使其成为培育公民精神的制度化公共空间以及民意收集与整合的重要载体。目前，无论是在民政部门注册的社团、民办非企业单位和基金会，还是各类草根组织，在调动公众积极性方面都相对欠缺，提高公众参与度因而成为社会组织建设首当其冲的目标。

扩大公众参与、提升社会组织公共性的意义在于，有利于加强公众之间的横向联系和相互沟通，推动“后单位制”时期“原子化”社会的“再组织化”，进而提高社会凝聚力。与等级制的官僚机构和逐利为本的市场主体相比，超越社会分化而横向组合起来的社会组织更有可能在亲属关系之外培育广泛的社会团结，强化社会交往及互惠契约机制，最终有助于良好社会秩序的形成和社会稳定的实现。同时，公共性的提升也使社会组织具有更加深厚的群众基础，在政治动员影响力日趋式微的情况下，社会组织可以成为政府治理的有力助手，从而达到政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动的目的。

(二)培育社会组织表达权:注重反馈民意诉求

尽管社会组织类型多样且覆盖领域广泛，但是从历史演进和现实发展看，主要沿着慈善公益互益与权利表达维护两条主线在运作［9］。如果说慈善公益互益是社会组织参与协同治理的重要方式，那么权利表达与维护则是社会组织推进政社有序互动的必然要求。改革开放早期大量兴起的社会团体曾一度被视为“社会中间层”［10］，即政府与社会之间、家庭与单位之外的新型组织方式，以承担“总体性社会”［11］解体后国家与社会之间的中介与沟通职能。但是随着时间的推移，包括社会团体在内的各类社会组织在民意诉求反馈、沟通政社关系方面并无明显进展。因此，培育和强化社会组织的表达权势在必行，对于政府倾听民意、推进社会治理科学化和民主化具有重要意义。在这方面，2012年以来广州市政府推动成立的由各界市民组成的各类“公众监督咨询委员会”(简称“公咨委”)做出了积极的探索。公咨委的组建是为了在对涉及市民切身利益的重大民生事项进行政府决策之前征询民意，通过协商和沟通来谋求公共利益和个体维权之间的平衡，以抛弃非此即彼的极端思维［12］。以最早成立的同德围公咨委为例，该委员会的成立旨在广泛听取民意以实现“问需于民、问计于民、问政于民、问效于民”，更好地对人口密集，交通、医疗、教育等相关配套设施严重缺乏的同德围地区进行综合整治。该委员会成员共37人，除8名是来自人大、政协、企业、媒体的代表之外，其余29人全部是同德围普通居民，有效保障了公众声音的多元性。截至2013年底，广州市已成立了5个公咨委，涉及城市建设、废弃物处理等不同领域，一定程度上显示出该模式的可推广性与可复制性。尽管公咨委目前在身份上尚未完全明晰，但从本质上看它已经成为一个表达民意的社团化载体。

(三)尊重社会组织主体地位:强化独立性与自主性

按照“国家—市场—社会”三大部门的经典划分方式，社会组织是处于社会领域中的“第三部门”，与国家系统中的政府和市场系统中的企业有着本质区别，这从理论上厘清了独立身份和主体地位之于社会组织成长的重要意义。事实上，无论是民意集中与整合，还是诉求表达与反馈，其基本前提都要求社会组织具有不依附于党政部门的独立行为主体地位。在转型时期，我国各类社会组织不同程度地存在丧失独立性的风险，主要原因就在于受到的行政干预过多。社会组织自身独立地位的实现，既需要政策环境的持续改善，同时也有赖于社会组织自身法人治理结构的形成与完善。在社会组织建设过程中，确立法人治理结构是实现强化主体性的重要举措。符合条件并具有一定影响力的社会组织应该以建立并完善法人治理为目标，在法律的框架下，建立健全以章程为核心的法人治理结构，使社会组织实现自我管理、自我服务、自我教育、自我发展，成为独立的法人主体。唯有如此，才有可能在身份、地位等方面逐步与政府及相关部门实现对等，形成协同治理的合作伙伴关系。目前，尽管在各级民政部门登记注册的三类社会组织都是名义上的“法人”，但其中很多并未形成真正意义上的法人治理结构。更为重要的是，按照我国《民法通则》的规定，目前共有机关、事业单位、企业和社会团体四类法人，这就使得民办非企业单位和基金会这两类社会组织不具备严格意义上的法人地位，其法人身份亟需法理层面的确认。

(四)厘清社会组织公益属性:严格界定非营利资格

根据社会组织管理的三大行政法规即《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》，三种类型的社会组织都是“非营利法人”，其从事的业务自然都具有“非营利”属性。然而，2002年由全国人大常委会通过的《中华人民共和国民办教育促进法》规定，“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。”该规定为民办学校营利提供了法律依据，而民办学校一般都被纳入民办非企业单位的范畴中。由此，行政法规和国家正式法律在社会组织是否为“非营利”法人的问题上产生了矛盾之处。这种制度层面的不一致表明，对于何种社会组织具有非营利属性以及非营利组织的具体内涵，我们还没有形成统一和权威的认识。由于非营利属性代表了社会组织自身的价值追求和社会信誉，某种意义上可被视为社会组织的发展“根基”，同时，非营利资格的认定又直接关系到税收减免等优惠政策的适用范围。因此，非营利组织权威标准的确立以及相关的监督、管理制度的跟进是社会组织长远发展的重要保障，必须予以重视。在现实中，很多社会组织尤其是官办慈善机构的公益身份往往名不副实，常常以公益之名行营利之实。例如，2011年河南宋庆龄基金会被曝出向企业发放贷款、投资房地产等违规行为，引起舆论轩然大波［13］。与此同时，一些真正的非营利组织却因为相关制度不健全而难以享受税收减免的优惠政策。例如，2003年正式注册的广东省扬爱特殊孩子家长俱乐部，多次申请免税资格均被驳回。2008～2011年间，该机构已缴纳了30多万的税金;作为由户籍在广州市或孩子在广州市治疗的癌症患儿家长自发组成的非营利民间互助组织，广州金丝带特殊儿童家长互助中心也面临同样的问题［14］。此类民间生成、资源缺乏的公益组织，在获得社会捐赠不多的情况下却经常面临免税资格认定的困境，破解的关键在于确立非营利组织的权威标准及其配套政策。

四、结 语

在社会成员去组织化、社会领域过度市场化的背景下，加强社会组织建设成为国家重要的战略选择，但是，这种战略选择更多地是为应对社会变革和政府转型带来的各种挑战而做出的被动反应，遵循的内在逻辑是以政社分开为原则对社会组织的发展进行选择性支持:从中央和到地方各级政府通过降低准入门槛、政府购买服务、公益方向引导等方式大力推动公共服务类社会组织的产生和成长，以有效承接政府职能转移。这一逻辑某种意义上体现出“有限政府、活力社会”的改革取向，但是在这种政策导向下社会组织只是替代政府完成公共物品供给职能的“生产者”，而非推进政社互通、连接政府与民众的“社会中间层”，无法有效缓解和改善日益严重的社会治理压力和困境。因此，就社会组织的发展前景而言，应该更为注重社会组织的公共性建设与表达权的培育，强化其非营利属性并且严格监管运行过程。只有社会组织突破了公共物品供给者这种单一性角色，在提升公众参与度、寻求利益诉求表达和提供政府决策参考等方面有所加强，才能更好地承担协同治理主体的功能。

与当前国家鼓励和支持社会组织提供公共服务、承接政府转移职能的政策思路相比，下一阶段的社会组织建设更具挑战性。首先，在社会成员利益分化、价值多元的转型时期，整合民意并使其“再组织化”并非易事，社会组织能否有效承担这一职能仍有疑问;其次，在现行体制下，社会组织只是在理论上具备利益诉求表达和反馈功能，官方对此模糊的态度使得“反映诉求”只是一种理想化的未来预期。培育社会组织成为体制外的利益表达渠道，使其从理想变成现实，需要从整体上设计相应的机制。作为社会组织建设主导力量的国家及其代理机构应该采取更为开放的姿态，从更长远的思维逐步推进社会组织反映诉求、规范行为功能的发挥，在面对公共服务类以外的社会组织时，避免陷入“国家—社会”二元关系的零和状态。与此同时，既有制度设计中本应成为国家与社会之间连接纽带的体制内组织机构如人民团体、各级人大政协等等，也应真正做实“社会中间层”的本质属性，突出密切联系群众的宗旨，而非仅仅作为高度行政化的机构而存在，这是当前国家致力于社会组织建设时不能忽视的一种“存量改革”。

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