以地方为基础的廉政管理:创新与意义

公 婷，杨丽天晴

(香港城市大学公共政策系，中国香港)

引 言

自改革开放以来，反腐倡廉一直是党和国家工作的重中之重。然而，腐败问题仍屡禁不止且十分猖獗，严重影响国家全面深化改革的部署与成果，危及社会公平正义。为此。中国政府已将党风廉政建设和反腐败斗争提到了与党和国家命运生死攸关的高度。

在中国共产党历史上曾有过频次甚多的自上而下的整风或反腐败运动，以组织整顿的方式清除腐败分子，对违法违纪的党政官员进行严厉处罚。在过去几十年中，中央政府出台了大量与廉政相关的法律法规，旨在提高干部队伍的纯洁性，防止腐败的滋生。与此同时，中央政府也大力加强反腐机构的权力与地位，从而使他们能够更有效地执行行政命令、强化反腐措施。急风暴雨式的反腐败运动是特定社会历史条件下的产物，有其存在的必然性与必要性。自上而下的反腐举措也是坚持有腐必反、有贪必肃，保持高压态势，遏制腐败蔓延的需要。然而，只有在大力治标的同时，综合施策，强化治本，才能有效确保治标之成果，提升国家法治建设之水平，奠定社会长治久安之基础。

本文通过观察和分析近年来地方政府出台的一些反腐创新举措，提出“以地方为基础的廉政管理”这一概念。“廉政管理”(integrity management)在经济合作与发展组织(OECD)所用的定义中指的是加强廉洁建设、防止腐败和其他有违廉政的行为所实施的管理措施和活动。①OECD:Integrity in Government:Towards Output and Outcome Measurement，Paris:OECD，2009．廉政管理的主要目的是预防腐败的发生，即未雨绸缪，防患于未然，而不仅是抑制已发生的腐败情况。廉政管理既可以是自上而下地按中央指令进行，也可以通过以地方为主自下而上的创新探索方式推进。前者需要在执行中央法规和命令时兼顾和协调不同地区的差异性，而后者则允许地方在廉政建设的机构、过程和方式上进行变通和调整。最近几年，地方廉政创新开始陆续出现，并且逐渐获得中央的认可和鼓励。［1-3］

本文以从广东省搜集的地方反腐创新案例作为分析样本，探讨以地方为基础的廉政管理的策略意义及其对反腐制度转型的推动作用。②正如媒体广泛报道的那样，习近平领导下的中国政府自十八大以来加强了反腐的力度。现在讨论最新的反腐运动的有效性和长远意义还为时尚早，但当下的反腐动力和过去的运动式反腐相比显然已经大不相同，因为目前的反腐是以建立长效机制为导向的，而不是过去那种一阵风似的运动式反腐。作为沿海地区，广东与海外市场有高度的经济融合，这也使得广东比起其他省份来说更需要直面腐败的风险。正因为如此，该省在反腐领域探索并积累了不少地方创新的实践经验。③广东省委主要领导曾提出，广东不仅要在市场化和经济发展中担当全国其他地区排头兵的角色，也要在反腐创新的领域里走在前面(来自广东省主要领导的访谈记录，2010年12月11日)。在2010到2013年之间，作者访谈了30余位曾参与地方反腐创新政策制定和执行的党政官员和基层公务员。本文的经验数据也来自于政府文件和媒体对广东40余个地方廉政项目的报道。本文拟通过案例分析勾勒地方廉政创新的基本模式与特征，通过若干个案探讨其发展状况及遇到的问题，并进一步讨论以地方为基础的廉政管理的意义。

一、地方廉政创新的模式

运动式反腐的局限性使得中央政府审视和重新调整反腐策略，强调制度建设对反腐败斗争的重要意义和推动作用。中纪委于2001年出台《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》，首先提出了强化制度化反腐措施的紧迫性，该决定在党的十六大上正式通过。反腐败策略的重新定位在接下来几年的官方反腐败术语变化中可见一斑。首先，“打击腐败”更多地被“预防腐败”所替代，以此来敦促各级政府采取积极的预防措施，从源头上杜绝腐败。其次，反腐败不再被称为“战役”，而被视为一项长期的、复杂的斗争，地方政府有责任参与其中。再次，中央政府更重视通过制度建设来预防腐败，并调动地方政府的积极性，发展出创新性的廉政项目和反腐措施。所有这些变化都意味着过去的运动式反腐败已转向鼓励以地方为基础的廉政管理。

近几年，地方政府的反腐创新迅猛增长，体现在出台各种新的廉政措施，建立新的廉洁文化项目，启动新的执法程序，以及地方反腐部门的重组等诸多方面。这些地方创新的举措表明了地方政府在廉政制度建设，尤其是官员廉洁绩效的规则制定和执行上扮演了更主动积极的角色。有些地方官员对他们的廉政创新感到骄傲，他们在与作者进行访谈时提到:“我们的创新完全是原创性的，既没有中央政府大量的投入，也没用引进其他地方现成的做法。”④来自与某市政府官员的访谈记录，2012年5月19日。根据作者在广东省的调研，可以把地方廉政创新分为如下五个类型:提升内部汇报机制以更好地管理政府官员的廉政绩效;加强监管措施，以发现和阻止官员的不当行为;提升施政过程的透明度以便民众监督;为政府官员保持高度廉洁提供激励机制;重组反腐机构，以实施高度整合的廉政管理。

第一种类型是通过建立新的法律法规和采用新的做法来提升政府内部自我检查的水平，旨在尽早发现并预防腐败。例如广州市政府要求公务员向人事部门申报个人固定资产的变更、家属和子女在海外的住房以及个人出国的记录。同样地，深圳市政府要求领导干部向组织报告个人和家庭财产状况。订立这些规定的基本考量是，政府官员的个人生活与其公职行为高度相关，是必须严格自律同时加以监管的。

第二种类型是加强廉政管理措施来监督官员的行为，严格追究他们违法行为的责任。以廉江市为例，廉江市在全省率先实行党风廉政巡查制度。市委书记亲自担任组长，纪委牵头，由组织、人事、审计、财政、人大办、政协办等部门抽调的人员成立巡查组，对政府部门进行廉政“体检”，主要检查人、财、物的管理情况。此外，在“谁主管、谁负责”的原则基础上，依照《廉江市党风廉政建设领导责任追究办法》，在一年多的时间内对15名党员干部实施了责任追究。［4］

第三种类型是提升政府行政流程和过程透明度的廉政举措。广东省不少地方政府主动修改了行政审批程序，推进信息公开化，以更容易发现腐败问题。深圳市是全国最早开始采用网络审批系统的地方政府之一。这一系统使得市民可以在网上递交申请和查询审批结果，与此同时也使得政府反腐监督机构能密切关注审批流程。云浮市对政务信息施行100%的公开并进行电子监察。2009年建立了“农村廉政直通车”服务平台，它向民众发布党风廉政建设工作动态，也具有网上投诉及咨询反馈等功能，市民们可以通过这个电子论坛提出意见。在两三年时间内，该平台发布党务、村务、财务等信息四万余条，受理审批五万多件。［5］另一个例子是南雄市实行的“阳光使者”监督机制。该市以“群众关心什么就公开什么”为原则，把所有能公开的事项都“晒”在群众的视野之中。并以自愿报名、民主推荐、抽签等形式产生“阳光使者”，作为监督者见证权力的运行，确保权力运行公开透明。［6］

第四种类型的措施是为廉洁奉公的政府官员提供激励和奖励机制。这些廉政活动强调“鼓励”，而非“惩罚”。也就是说，他们用积极的手段去激励官员恪守基本的道德准则，如诚实、廉洁和正直等。江门市的廉政公基金是这种廉政措施的典型，详情将会在后文中进行讨论。

第五种类型是致力于政府部门机构重组，以此来推进地方政府反腐监督机构在预防腐败和廉政管理中的作用。其中一个例子是佛山市顺德区的机构改革，它将原来的41个党政机构合并为16个，为的是巩固它们的职能，加强它们监督地方实施的反腐败政策的能力。［7］在另一个案例中，几个处于三省(广东、广西和海南)边界的城市创建了“北部湾廉洁政府论坛”，来促进预防腐败领域的跨区域合作和监督。其中北部湾沿线的5个市(湛江、北海、潜州、防城港和海口)同意互换信息，协调工作，齐心协力地进行北部湾区域内的廉政建设。［8］

二、有关地方廉政创新的争议

地方廉政创新是近年来反腐败过程中出现的新气象，从其发展的模式可以窥见地方政府为廉政建设所作出的努力。就目前情况看，许多廉政创新项目仍处于试点阶段，它们最终是否会以制度化的形式固定下来或者在全国范围内进行推广尚不明确。此外，人们对廉政创新的意义看法不尽相同，从而导致一些创新项目引发社会争议，甚至中途夭折。

个案一:官员财产公示

许多腐败案件都涉及到来源不明的财富和收入。根据中国法律，占有大量不明来源的财产被视作犯罪。①参见《刑法》第三百九十五条。考虑到政府官员可能利用公权力贪污、受贿、以权谋私，一些国家通过公开政务官员的个人财产来作为识别不明财产的手段，防止官员收受非法利益。中国政府也出台过一些相关规定。早在1995年，政府就颁布规定，要求县级以上的政府官员向组织申报个人收入。另一项2001年颁布的规定则将申报内容扩大到了官员的家庭财产，但是把要求申报的官员范围缩小到了省级领导干部。这两项规定标志着建立官员财产申报制度的开端，但它们的实施非常缓慢，很大程度上是因为地方层面缺乏积极回应和支持的态度，有些地方官员认为公开财产是对个人隐私的侵犯。［9］全国人大的一项调查显示，大约有75%的地方官员反对财产公示制度的实施。［10］2010年7月，中共中央和国务院办公室颁布《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，进一步确定主要领导干部的申报内容，要求他们报告各种收入，配偶的工作情况以及子女是否侨居在国外。如果符合条件的干部提供虚假或不完整信息，或者未能及时报告，将会受到轻则警告重则开除公职的处分。

广东省在政府官员财产收入申报方面是走在前列的。2010年省政府出台有关规定，要求所有省级主要领导人申报个人和家庭财产信息，也包括投资方面的信息。主要领导还需申报其配偶和子女的就业状况。《南方日报》注意到，广东模式的财产申报制度比起其他地区，例如新疆阿勒泰的财产公示试点更有可持续性，也更有意义。在其他地区，财产申报涉及基层或中层官员，有些领导甚至有财产申报豁免权，而广东的试点则要求主要领导率先申报个人信息和财产状况。

然而，广东省财产申报制度也引起了一些争议，它被批评为是对近期一些省内腐败丑闻的消极回应。例如，深圳前市长和省政协前主席都被发现通过腐败积聚了巨大数额的不明财产。［11］尽管广东和其他地方要求主要领导申报财产是廉政管理向前迈出的一大步，但公众几乎没有任何渠道获知官员的财产申报情况。另外，人们对作为廉政管理措施的财产申报是否有效也有疑惑，因为对已经申报的信息是否有真正的审查也不得而知。

个案二:公车改革

中国的公车私用已经变成了一个严重的问题，不仅是对公共财政的巨大浪费，而且严重损害政府公务员形象。用于购买和维护公车的财政支出触目惊心，造成国家资源的巨大浪费。根据一些学者的估计，政府每年在公车上的花费高达344亿，占全国总税收的12．08%，远超政府在国防或教育上的财政投入。［12］

为了解决这一特殊的权力滥用问题，广东率先开始改革公车管理制度。广东省政府呼吁各地政府通过创新手段来确保公车只用于公务。作为回应，一些地方政府采取了集中管理公车的方式，要求后勤部门密切查看所有使用公车的申请。还有一些地方政府减少了公车的数量，通过交通补贴鼓励政府官员乘坐公共交通工具。以惠州市为例，政府官员根据个人的工作职责获得每月500元到2 800元不等的交通补贴，如果超过了这个额度就要自掏腰包。有报道指出，这项公车削减的改革使得该市成功减少了在公车上的支出。［13］然而，在一些受访的政府官员眼中，此类故事却另有一番景象。“我们不觉得提供交通补贴真正解决了问题。事实上，有些官员拿到了补贴之后还在继续使用公车。另外，向政府官员发放交通补贴的合理性也受到了质疑，人们批评车改是给政府官员变相涨工资。”①来自与某市政府官员的访谈记录，2012年5月19日。另外，向政府官员发放交通补贴的合理性也受到了质疑，人们批评车改是给政府官员变相涨工资。［14］

另有一些地方在公车管理上采用了其他的方法，例如给辖区内的公车安装GPS设备。在访谈中作者得知:“这个系统能让纪委追踪到公车的位置和它们行驶的路线。如果司机把公车停靠在某些敏感的区域附近，例如夜总会，电子系统就会立刻通知。如果确有公车私用的情况发生，控制系统就会确定使用者的责任。”②来自与某市纪委官员的访谈记录，2011年3月28日。然而，也有人质疑这项改革措施的可行性和有效性。诚如一些被访者所述，尽管GPS系统可能记录公车的行驶路线，但实际上反腐部门在查案办案时几乎不可能从数百万条记录中找出特定的一条记录。另一方面，安装GPS系统作为监视装置表明了政府不信任自己的雇员，也会严重影响士气。

个案三:廉政公积金

为了激励政府官员达到更高的廉政水平，广东江门市政府于2010年推出了一项特别的“廉政公积金”。该项目鼓励政府官员参加，如果加入了该计划，他们会根据要求每月从自己的工资账户内拿出一笔钱存入公积金帐户，政府也会相应地投入一定数额到此账户内。一般来说，政府官员的级别越高，他的公积金数额就越大。这些数额每个月从他们的工资中自动扣除，如果他们保持廉洁，也就是说在一定时间内他们没有参与任何涉及腐败的活动，这段时间之后他们就能从公积金中提取一笔数额。具体来说，是以5年为一个动态时限，凡遵守党风廉政纪律规定的公务员，到期可提取累积全额的70%。如果他们继续保持廉洁，退休之后或者换其他工作之后可取完所有的资金。一旦被发现有腐败或者其他不当行为，该官员就只能领取公积金的一部分，甚至丧失全部资金，这取决于问题的性质和严重程度。举个例子，如果一个官员由于不当行为而受到党或政府的警告处分，他就只能领取公积金的50%，而不是失去全部公积金，因为警告处分被视作一般的纪律处罚。［15］这一计划颇受欢迎，一推出就有数千名官员加入。然而，这一创新举措受到了当地民众和媒体的猛烈批评。人们质疑为什么政府要为已经有相对较高收入的政府官员提供额外补贴。有些人甚至指出，由于对政府官员来说廉洁是基本的要求，没有必要为了他们杜绝腐败而奖励额外的收入。江门廉政公基金受到的最集中的批评就是，把公共财政变相输送到政府官员个人的口袋里。［16］

公众的批评带来了施政的压力。在该计划推出两个月后，江门市终止了此项公积金。尽管当时参与制订和实施这项计划的不少人对这样的结果感到疑惑和失望，认为上级政府对他们的工作支持不够。这项短命的政策试水表明了领导的支持和群众的理解这两个条件对当下中国的任何改革来说都是至关重要的。

三、地方政府反腐主动性的意义

地方政府创新近年来发展迅速，尤其在经济发展和管理领域，这在很大程度上是因为中国正经历市场转型和行政分权。权力下放要求地方政府扮演更积极主动的角色。改革过程中在政策领域具备创新能力是重要的，这样可以应对大规模的经济转型带来的挑战，以避免出现制度性的崩溃。［17］在公共部门的管理、社会服务及协作治理等方面的创新项目已经吸引了不少学者去研究。［18］作为关键的行政领域之一，干部管理领域的政策制订和推行通常是按照自上而下的方式来进行的，即便如此，如我们上面讨论所示，它也遇到了创新大潮带来的变迁。

有人认为，地方创新是政绩工程，也就是某些地方政府为展示他们的政治成果所作的门面工程。［19］这种情况在某种程度上也许存在，但不能以偏概全，把事实过度简单化。本文认为，以地方为基础的廉政管理的出现是深化反腐败治理的需要。

廉政管理创新很大程度上是由中国较为严重的腐败问题推动的。尽管改革开放以来的几十年间反腐败的努力一直在进行，但这是一项异常艰巨而复杂的任务。急风暴雨式的运动式反腐收效甚微，反映了自上而下驱动反腐的方式的内在缺陷。在政策链过长的情况下，政策执行过程中极可能发生问题。比如，会出现所谓的“代理失灵”(agency loss)，即代理人不按照委托人的意愿行事。代理失灵在不同的政策领域呈现不同的形式，［20］但它一般会给政策实施带来两个主要的风险。第一个是反向选择，通常是由于代理人隐瞒了关于他自身及其绩效的信息，以至于给了委托人错误的代理情况。第二个风险是道德风险，指的是代理人参与了腐败行为的“逃避”或“滑脱”，采取了有悖于委托人原本期望的行为。［21］这些风险之所以会发生，是因为上级政府既不能完全获知地方代理人在做什么，也不能全然获取地方代理人所掌握的信息。［22］与此同时，中央政府也没有更加有效的方式来阻止地方代理人误用或滥用它所授予的权力。

自上而下的反腐运动也遇到了这些问题。第一个也是最重要的问题是中央和地方之间“信息不对称”，①学者们认为，信息不对称是代理失灵的一个重要原因。［23-24］中央常常对地方层面发生了什么不甚了解。对于一个如此庞大和复杂的国家来说，中央政府几乎不可能搜集和处理多如牛毛的腐败方面的信息。“中央可能面临巨大的信息超载，尤其是当地方层面有更多细致的、不同的问题时，中央的处理和整合信息的能力将面临挑战。”［25］因此，对于中央政府来说，对遍布全国的腐败问题进行有效的反腐败监督和控制往往是“鞭长莫及”。第二，反腐斗争中日益突出的信息不对称问题不仅仅是因为信息过载，更有个如何去理解信息的问题。难以区分信息的真伪造成对腐败在全国蔓延的范围和严重程度难以估量。实际上存在许多“隐性腐败案例”，也就是未被报道和发现的腐败案件。有学者估计只有约五分之一的腐败官员被揭露出来。［26］进一步而言，由于对腐败的范围和严重性缺乏准确的把握，中央政府难以评估其自上而下的反腐政策和项目的有效性，无法判断它的成功程度。［27］这种现象也被形象地概括为“上级监督太远，下级监督太难，纪委监督太晚。”第三，自上而下的廉政管理中会出现地方官员的“有选择性的政策执行”，一些腐败官员甚至互相勾结，通过各种手段转移政策注意力和妨碍政策的执行。安徽省纪委在2010年的一份调查报告显示，在1 080个受访者中，大部分人(67．3%)认为中央的法律法规在地方层面被执行的时候只是“走过场”。［28］

由此可见，地方在预防腐败方面的主动性和责任感是廉政建设不可或缺的。加强以地方为基础的廉政管理从实践角度来说也有益处。中国自上而下的反腐方式有时被诟病为“独角戏”，指的是中纪委从政策制定到执行都唱主角。［29］中央对地方反腐实施有力监管是必需的，但是中央机构几乎不可能仅靠自己来处理所有的事情。地方政府的积极参与能提升反腐败的有效性。首先，这样做有利于地方廉政项目和措施更好地结合地方实际情况和需要，以免出现依照上级政策一刀切的情况。其次，通过建立起强化地方性的直接问责关系，地方廉政建设也有助于更好地搭建起政策制订和政策实施之间的桥梁。再次，地方廉政管理的优势在于通过地方创新，发现一些新的和有效的做法，从而推广到更大的范围乃至全国。在某种意义上，地方政府为基础的廉政管理与新公共管理运动提倡的模式相适应，倾向于以目标为导向的政策机制，给予执行者较充分的自由，“用他们能找到的最有效的方式追求组织目标”［30］。而领导则负责明确组织目标，更多地“掌舵”而非“划桨”，这样“每个人都朝着同一个方向划桨，船就行得更快了”。［31］

四、结 论

从运动式反腐向以地方为基础的廉政管理的转变，已经并将继续引发大量廉政创新项目和计划。其中有些是独创性的，而另一些只是传统做法的改头换面。不论这些“创新”如何缘起，多样性的廉政举措出台是件好事。本文中所述的案例也展现了地方政府在廉政管理中承担越来越积极的作用。值得注意的是，以地方为基础的廉政管理并不会取代自上而下的反腐路径，也不可能消除代理失灵。它的特点在于使地方政府在预防腐败中扮演更主动的角色，更有利于因地制宜地发展出行之有效的廉政措施，也更便于社会监督，而中央仍可以通过党的纪律检查系统及其各级政府的反腐监督机构来实施监管。例如，把反腐有效性纳入地方政府绩效考核的范围内;派驻巡视组到各地进行定期巡查，考察地方反腐的效果，等等。但是，以地方为基础的廉政管理并不能为腐败问题提供终极解决方案。如何让公众直接参与廉政监管工作?地方反腐创新如何获得社会认可和支持?这些都是进一步深化反腐倡廉亟待解答的问题。

(本文获香港城市大学资助)

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