现阶段县域政府社会管理创新存在的问题及解决对策

吴子靖　顾超

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1672—4496（2015）01—086—05

[内容提要]社会管理创新是提高政府社会管理能力和公共服务水平的重要途径，是实现公共服务均等化和保障民生的重要前提。县域政府作为我国行政机构的基本构成之一，其社会管理创新活动的效果影响整个格局。因此，积极探索现阶段县域政府社会管理创新存在的问题及解决对策，对构建现代社会管理体系意义重大。

[关 键 词]政府；社会管理；创新；制度供给

一、现阶段县域政府社会管理创新存在的问题及原因分析

社会管理的内涵是通过规范社会行为，协调社会关系，解决社会问题，化解社会风险来维护社会秩序，激发社会活力。社会管理的外延包括，管理社会行为、管理社会关系、管理社会问题和管理社会风险。[1]社会管理创新是一种边界性的活动。现今我国处于社会转型的攻坚阶段，其特殊性质和特点在边界上制约着社会管理创新的幅度，当然社会管理创新活动的目的是在完善社会主义形态，巩固现在已经建立的社会主义基本制度。因此，社会管理创新活动必须是以此为前提的，既不损害社会形态和社会基本制度为边界的。这样就给社会管理创新活动划定了一定的边界，在原则上规范了其活动的范围，这种边界的制约性对社会管理创新活动起到了规范性的作用。因此，社会管理创新活动应该在其合理边界内，发挥多元主体的协作功能推进器活动的有效开展。

虽然我国县域政府在社会管理创新活动开展以来取得了很大的成果，但其中也存在着局限，大致有以下几方面突出问题：

（一）社会管理创新理念滞后

政府的管理理念是政府的管理哲学，它决定了政府管理的行为举措。理念上的滞后，往往会导致政府执政行为的偏差和执政结果的失效，社会管理创新也就无从谈起。因此政府要进行社会管理创新，必须将理念创新作为先导。

然而很多县域政府的社会管理创新理念仍然是传统的行政观念，政府单向控制的管理模式仍旧盛行。原因在于县域政府一直被经济指标所困扰，因此县域政府官员推崇GDP主义，一切向经济指标看齐。在这样的经济背景下，政府官员被GDP弄的焦头烂额，行政权力过分的干预民众的生活，与民争利的现象大量存在。这些都反映出传统的行政观念还根深蒂固，民本位的管理理念没有竖立起来，这必然会导致一系列问题：第一，对公平理念认识不足。谈到公平我们会自然想到公平与效率的关系，如果将二者单独分析，各自都具有极大的优点。但由于我国处于矛盾凸显的社会转型时期，必须将二者有一个价值上的排序，如果盲目地把效率放在第一的位置，而忽视公平的理念，这样与社会管理创新的初衷是背道而驰的，可预期的结果就是社会矛盾冲突此起彼伏，国家生活秩序混乱。过分重视效率而忽视公平的理念，会阻碍地方政府社会管理创新的发展。第二，缺乏服务意识。地方政府官员的思维意识和自身素质，直接制约着社会管理创新的成效。官员们普遍具有传统意义上的思维，习惯纵向的运用公共权力而不是横向的协调与合作。而这种思维意识与社会管理创新所倡导的服务意识不存在契合点，甚至是格格不入的，缺乏对公众的责任意识、服务意识，对社会的需求不敏感，回应不积极。

（二）社会管理创新主体动力不足

新的社会管理格局是国家就各种社会管理主体在社会建设和社会管理中的地位作用、相互关系及运行方式做出的制度安排，构建齐抓共管的社会管理格局是加强和创新社会管理的根本保证。

在县域政府社会管理创新实践中，大部分县域政府较强的发挥了“党委领导、政府主导”的作用，却没有充分发挥“社会协同”和“公众参与”的作用，致使社会组织协同社会管理的能力不强、部分群众参与社会管理的积极性不高的局面。县域政府对于社会组织的管理实行的是双重负责管理体制，即登记管理机关和业务主管部门同时对社会组织进行管理和监督。领导多头的管理体制使社会组织不知何去何从，常常出现任务“打架”的现象，在双重压力下的社会组织，往往显得执行力不足。此外，我国的《社会团体登记管理条例》自1998年制定并实施以来，一直没有相应的更新。其中对社会组织在注册资金，人员数量，活动范围等方面具有严格的约束和控制，这在一定程度上提高了社会组织进入的门槛，解释了县域社会组织数量不足的原因。

（三）社会管理创新制度滞后

制度是影响人们行为的准则，对人们的社会行为进行规范。道格拉斯·诺斯说：“制度是社会中的游戏规则，也就是说，制度是决定人们之间相互关系的一系列约束。主要包括非正式约束（习惯、道德的约束、传统、禁忌和行为准则）和正式的法规（法令、宪法、产权）。”[2]科学的社会管理创新制度对于政府社会管理创新活动起到制度性的保障作用，具有重要的意义。但是，县域政府在社会管理创新制度设计方面却存在一些问题：

首先，对社会管理创新制度设计的重要性认识不足。到目前为止，很多县域政府制定了《加强和创新社会管理工作实施方案》，确定了各种具有各具特色的社会管理创新方向。但对社会管理创新的相关制度设计还没有引起足够重视，仅仅停留在方案的设计执行阶段。制度设计远远落后于方式、方法的创新。问题管理或者危机管理事件频发，笔者认为：出现一系列的社会治理问题，关键在于社会管理创新制度的滞后，制度的变革不能做到与政府社会管理环境的协调一致。社会裂痕的出现，往往需要巨大的代价来进行弥补，对于社会的健康发展伤害巨大。

其次，缺乏有效的社会管理创新制度激励。许多县域政府还没有为新出台的《加强和创新社会管理工作实施方案》，设定合理有效的社会管理创新制度激励。对社会管理创新评估指标体系，仍旧围绕所谓的“政绩”开展。这些陈旧的评价指标，可谓与社会管理创新制度设计不存在合理的契合点。因为制度的变迁是一个漫长的过程，不可能一蹴而就。而官员对于政绩的诉求，往往以任期为期限。这就存在“二律背反”的尴尬情景，花费大量的时间精力去探索没有预期的社会管理创新制度设计，还不如近期所谓的“政绩”来得实惠。县域政府在社会管理创新激励机制方面欠缺考虑，同时这也是阻碍其社会管理创新活动向前推进的制约因素。endprint

二、解决政府社会管理创新问题的对策

（一）树立现代行政管理观念

1.树立公平正义理念。社会公平与公正，在县域政府社会管理创新实践中具有特别的含义。社会公平包括社会的经济利益、政治利益和其他利益在全体社会成员之间合理而平等的分配，它意味着社会资源和社会机会配置的公平性和平等性。要想达到社会公平的理想效果，首先要做的就是建立健全收入分配和利益协调机制，因为利益之间的冲突是所有社会问题产生的根源。合理、公平、公正的利益机制和分配格局是社会稳定的基石。只有在社会管理创新中始终坚持公平正义的理念，才能在市场失灵时政府及时的补位，保证社会成员利益相对均衡，从而形成相对均衡的利益格局。

2.树立社会本位的理念。社会本位理念的重要内容就是保障民生。任何地区追求经济的发展，最终只是为了满足社会公众的生活水平与质量的全面提高这一目的的工具，它的终极目标是追求人的全面发展。正如亚当·斯密所言，如果一个社会的经济发展成果不能真正分流到大众手中，那么它在道义上将是不得人心的。[3]因此作为县域政府不仅要把经济搞上去，但不能盲目追求GDP，在追求经济高速发展的同时更要关注民生，要明确社会管理创新的价值基础。只有真心实意的体恤民情，关注民意，用尽一切办法改善民生。只有这样，社会运行机制才能更有效率，从而其降低运行成本。

3.树立服务的理念。提供公共服务是政府社会管理的一项重要职能，正如登哈特夫妇所言，政府的基本职能不是“掌舵”也不是“划桨”，而是回应公民诉求，为公民提公共服务。[4]通过提供公共服务的过程，来调节社会管理中所存在的各种问题，对社会资源的合理整合，使其产生规模化效应，为公众提供高质量的公共产品，满足社会公众的需求。只有将管理寓于服务，才谈得上在服务的基础上实施管理。只有本着加强服务，构建起一个服务型的政府，才能推进和实现现代意义上的社会管理。

（二）建立多元共治的社会管理创新体制

一元的社会管理创新体制与多元的社会发展趋势之间存在信息不对称的问题，随之而来的就是政府治理失灵，社会自理能力不足，窒息社会管理创新活动。当前，形成多元社会管理创新主体共同参与社会管理创新活动中，形成政府主导，社会协同，公民参与的多元共治的社会管理创新体制，这对于提高社会的自我管理能力，维护社会的长治久安具有重要的意义。

1.政府主导社会管理创新。政府具有社会管理的职能，理应处于社会管理创新的核心地位。而一味的将社会治理的任务转向社会，可谓政府的失职，政府应及时补位充当主导作用。首先，在加强和创新社会管理的过程中，政府要充当“掌舵手”的角色，将创新与民生紧密结合。让社会管理创新在民本的思想下向前推进，营造一种善治的局面。其次在建立多元社会管理创新体制中政府也需要发挥主导作用。政府需要正确处理与社会组织间的关系，对社会组织的角色定位给以明晰的阐释，职能边界进行合理的界定。当前急需解决的是破除对县域社会组织双重领导体制，将社会组织与职能相关部门进行剥离，增强其自主性。最后要合理规范登记管理制度，指标评价体系，降低社会组织进入门槛。逐步的推进社会组织规范化、法制化建设，使社会组织理性、规范、积极地参与社会管理创新活动。

2.社会协同社会管理创新。所谓的社会协同就是要将各类社会组织纳入社会管理创新的管理格局中去，充分发挥社会治理的能力，形成多元共治的局面。社会协同社会管理创新的基本要求是社会组织的进入，县域政府应完善社会管理创新的格局，大力发挥社会组织的协同力量，需要完成以下几方面的工作。

第一，为社会组织松绑。县域政府始终把社会组织当成是社会潜在的不稳定因素，通常采取不信任的态度和有意识地防范。据笔者调查走访，县域政府对于社会组织的管理方式主要以限制和控制为主。这样也就不难想象县域社会组织再进入社会管理创新的第一阶段就存在门槛问题。突出的表现为注册条件苛刻，监管过于频繁，社会组织位于政府设定的各种加锁之中。无法独立自主的参与社会管理创新活动。为此笔者建议县域政府，应该适当转变思维，营造宽松的社会管理创新制度环境，降低社会组织进入门槛，合理有效的对其进行监管，防止过度监督的行政行为。在人事、资金、管理方面提供一些必要的支持，提高社会组织参与社会管理创新的积极性。

第二，为社会组织搭建服务平台。为社会组织搭建服务平台，能够畅通社会组织提供公共服务的渠道。以专业化分工为前提，构建横向的功能服务平台，充分发挥各类社会组织的专业技能。政府在这一过程中，可以充当“守夜人”的角色，负责协调工作，对社会组织提供的公共服务进行评估，并配合一定的激励手段。在必要的时候，也可以采取购买公共服务的措施，建立起市场机制，刺激社会组织提供更优质的服务，政府买单作为对其回报。

3.民众参与社会管理创新。构建公民社会要求公民行使自身权利，以理性、合法、有序的方式参与社会管理创新活动。

第一，提升公民意识。公民作为社会的最小单位，是构成社会的基础细胞。而公民意识作为一种政治素养，是公民参与社会管理创新活动的前提基础。强烈的公民参与意识能够保证政治生活的质量。但事与愿违，据笔者观察发现，县域的公众的公众意识淡薄。对基本的政治常识缺乏了解，而且长期处于单行控制的管理模式下，公民意识被置换。因此首先要提高公众的公民意识，意识到自己作为国家的主人，表达自身的合理诉求，剔除掉“官重民轻”的传统观念，积极引导公众参与社会管理创新实践。

第二，畅通民众参与渠道。民众参与社会管理创新的方式一般主要有两种方式。第一，公民以个人的身份参与社会管理创新。随着网络技术的发展，公民参与社会管理创新的手段日益多样化。例如，公众信箱、网络听证、互联网论坛、网络意见征集。但这种以个人身份的参与方式的有效性还有待商榷，因为个人与组织的博弈根本不存在胜算的可能性，况且从法律的角度考虑并没有为公民参与提供制度保障。第二，公民参与社会组织进而参与社会管理创新活动。这种参与方式具有一定的时效性，至少在理论上组织与组织的博弈存在一定的可行性。笔者认为这也应该是公民参与社会管理创新的主要方式，也是未来工作的着重点。endprint

（三）合理规范社会管理创新制度

合理完善的制度规范，能够为政府的社会管理创新活动提供有效的制度保障。

1.完善制度制定程序。社会管理创新最终目的是实现善治，这要求社会管理创新的相关制度设计者要把“民本”作为制度伦理，维护最广大人民的根本利益。因此制度设计者在制定社会管理创新制度时，要始终抱以“公共精神”，主动切断与利益集团的链条，把维护社会公平与正义作为初衷。笔者建议县域政府在制定社会管理创新制度时，要注意以下几点。第一，把社会公平与正义作为价值追求。以公共的“善”来克服利己主义，提高官员的道德素质。第二，建立责任追究机制。以法律监督的方式规避制度设计者与利益集团的“捆绑”。规范利益集团的利益表达方式，防止行政权力的异化。

2.减少制度执行摩擦。地方政府社会管理创新的过程当中出现了一种“怪圈”现象：制定的社会管理创新制度很全面，所涉及的范围也很广泛，但执行效果不佳，与预期目标产生一定的偏差。笔者认为可能存在的原因在于制度设计上存在制度失效的问题，重复的制度设计是没有效果的，而制度的重叠又引起制度短缺的问题，最终会导致问题的叠加，社会运行成本必然加大。因此在制度设计时要减少制度的重复设计，对已经失效的社会管理创新制度进行定期的清除，增强其新陈代谢的功能。

3.避免制度运行失灵。社会管理环境的不断变化，要求社会管理创新制度与其适应。况且社会管理创新制度要在运行中发挥其作用，更加要求制度设计者要将其与行政环境进行动态的监测。在制度运行过程中要建立反馈机制，当制度运行出现偏差时进行修补。当过时的制度设计不足以提供制度供给时，把握恰当的时机将其终结。社会管理创新制度的有效运行，可以说是整个社会管理创新活动最难得一个环节，也是检验成果的阶段。因此其运行效果良好关系到整个社会管理创新活动的成败，所以县域政府必须加以重视。在必要时，可以将一些运行状况良好，供给力度大的社会管理创新制度上升为法律。以法律的强制性、约束性进而来规范社会管理创新活动。科学规范的制度设计再加上对制度运行的监测系统在一定程度上可以规避社会管理创新制度运行失灵。

参考文献

[1]丁元竹.社会管理发展的历史与国际视角[J].国家行政学院.2011（6）：1

[2]道格拉斯·诺斯.制度：制度变迁与经济绩效[M].上海：上海三联书店，1994：10

[3]亚当·斯密.国富论[M].北京：华夏出版社，2012：134

[4]珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特.新公共服务[M].北京：中国人民大学出版社，2004：4

责任编辑/李永生endprint