乡镇政府债务成因及解决之道

□王海梅

(无锡市行政学院江苏无锡214086)

乡镇政府债务成因及解决之道

□王海梅

(无锡市行政学院江苏无锡214086)

乡镇政府的适当举债对于地方经济的发展，基础设施的建设，民生项目的改进曾起到积极的作用，是社会经济发展过程中的“垫脚石”，但如果乡镇举债规模相对庞大，则不仅影响乡镇经济的健康发展，也会给未来经济发展带来严重的负面影响。李克强总理在今年两会上回答记者提问中指出：“对于债务问题，我们不能把今天的垫脚石变成明天的绊脚石。”通过对苏南某乡镇政府的债务情况分析，虽然形成乡镇债务的原因是多方面，但究其本质，还是因为乡镇政府财权与事权不对等、乡镇经济发展模式以行政推动为主、乡镇债务管理机制不完善这三个方面。只有在这三方面进行改进并完善，才有可能逐步解决我国乡镇政府的债务危机。

乡镇政府；债务；解决之道

本文DOI编码：10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2015.08.021

乡镇政府的适当举债对于地方经济的发展，基础设施的建设，民生项目的改进曾起到积极的作用，是社会经济发展过程中的“垫脚石”。但一些制度没有跟进，使得乡镇债务有可能成为“绊脚石”。2013年8月1日，国家审计署的审计结果显示，我国地方政府债务规模达到20万亿。2014年8月，国家审计署报告再次显示，全国有3 465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，全国乡镇政府负偿还责任、担保责任或救助责任的债务分别达3 070.12亿元、116.02亿元和461.15亿元。庞大的乡镇债务不仅影响乡镇经济的健康发展，也恶化了政府与农民的关系，威胁着社会的稳定。如果乡镇继续透支财力，盲目举债，造成债务规模失控，将给未来经济发展带来严重的负面影响。李克强总理在今年两会上回答记者提问中指出：“对于债务问题，我们不能把今天的垫脚石变成明天的绊脚石。”

1　乡镇债务基本情况及特点

苏南地区自古以来就是中国最富庶的地区，经济基础良好。如今，苏南地区各乡镇经济持续稳定增长，财政实力不断增强，各项社会事业取得了长足的发展，但乡镇债务问题也随之日益显现。无锡市A镇是一个拥有50km2面积，5.5万常住人口的江南古镇，是无锡市工业明星镇，江苏省综合实力百强镇。2013年工商开票近200亿，其中工业125亿，商业70亿。全口径财政收入6.6亿，公共财政预算收入2.9亿，镇级可用财力2.5亿。

在调研中，我们发现，这个乡镇的债务情况有具有代表性，有着如下特点：一是债务规模逐年上升。尤其是自2008年以来，该镇的债务规模上升速度加快。总负债规模逐年上升，尤其是直接债务上升加快，该镇2011年的直接债务是2个亿，2012年是3个亿，2013年的直接债务达到5个亿。2014年的直接债务达到5.3个亿。根据该镇的统计口径，直接债务是指以镇政府为债务人，向银行、企业或个人的借款。到2014年10月底，该镇的债务总额一共是9个亿。二是债务结构复杂。在该镇的债务中，有政府办企业负债，有行政债务，有工业园区开发建设负债。三是时间跨度大。该镇的债务最久的已有二十多年，形成时间久，时间跨度大。上个世纪90年代，该级乡镇政府曾出资兴办乡镇企业，但有些企业经营不善，所负债务无法偿还，而且历年来都无法消化，直至现在已有二十多年。目前这个部分的负债总额为0.5亿元左右，约占总债务的5%。四是资金成本高。受我国法律政策所限，乡镇融资极为困难，尤其到年终分配，饥不择食，只要肯借，不计成本，一般银行融资成本在9-10%左右，企业及个人10%，特殊情况下如短期调头寸，年终时超过12%，最高为14.3%

2　乡镇债务形成原因

乡镇债务形成的原因是多方面的。有客观原因造成，例如乡镇政府的可用财力小于刚性支出，造成乡镇政府收不抵支；也有主观原因造成，乡镇政府盲目上项目，实事工程、民生工程等等；还有被动造成，例如省市级道路工程中拆迁补偿标准远低于当地水平，而其差额由镇财政承担等等。但更深层次地，主要是以下三个方面原因。

2.1财权与事权不对等

财权是指政府筹集财政收入的权力。我国1994年的分税制制定了中央政府与地方政府之间财政收入的各自来源，界限划分非常清晰，也比较刚性。1994年后续有关税种划分的一系列举措，使得地方政府尤其是乡镇政府的财权逐渐上移。我国地方政府的财政收入占财政收入的比重从1993年的78%下降到2010年的48.9%。江阴市A乡镇2012年全口径财政收入6.6亿,根据相关政策,体制结算财力是1.6亿,也就是说乡镇政府可使用的只有24%,其余5个亿占到全口径财政收入的76%上移到中央、省、市、县财政。

事权是政府在本区域内的公共事务中应承担的职责，事权决定了政府的财政支出责任。从现实来看，中央财政的支出比例约占支出总量的15%，而地方实际占85%。我国行政管理体制是垂直管理，上级政府总是有意无意地把越来越多的事权分配给了下级政府，乡镇政府在政府体制中所处的位置最低，承担的事务也最多。近五年来,江阴市A乡镇在发展公益事业及基础设施方面共欠债4.6亿,约占总债务的50%。具体为：有一条省级高速公路，三条市级公路，一条省级航道拓宽，由于上级补偿不足，镇级负担拆迁及安置房建设约1.3亿；道路、桥梁建设及拆迁约1.7亿；中学、公园等公益事业建设投入约1.5亿。财权上移，事权下移，财权与事权的不对等是乡镇政府债务越来越庞大的重要原因。

2.2经济发展模式以行政推动为主

一般认为，我国经济持续快速发展的重要原因之一是各级政府对于经济发展的积极推动，我国乡镇政府不仅主导着乡镇经济的发展，并且有着独立的经济与社会利益。同时现有的乡镇干部任命及政绩考核制度也主要是以GDP的增长为主。乡镇政府深陷于经济发展主体的角色不能自拔，欲罢不能。

无锡A乡镇的经济发展模式也是典型的“苏南模式”，从过去大办乡镇企业来促进经济发展，到目前的招商引资、项目推进，政府主导经济增长的方式一直难以扭转。这样的模式是导致乡镇债务高速增长的一个重要原因。一方面使得乡镇政府职能越来越庞大，机构和人员越来越多，财政负担随之加重。A乡镇由镇财政全额承担或部分承担发放工资的人数有1800多人，人员经费为1.2亿。镇级财政年可用财力（不含土地出让）与政府机关运转所需的人员支出、商品劳务支出、社保、民政等到基本支出差额为每年0.4亿，约占总债务的5%。另一方面，乡镇政府热衷追求GDP和政绩工程中，为在其任期内实现“政绩”，投资项目，这些项目中有不少是形象工程、政绩工程，很少对项目的经济效益、投资的融资成本加以仔细分析。这些项目的投资收益一般比较差，从而给乡镇财政带来沉重的负担。

2.3债务管理机制不完善

一是缺乏举债约束机制。在有些乡镇，是否要举债、举债多少往往根据乡镇主要领导的个人拍板，而无科学公开的认证，集体讨论这个过程，有约束的举债必然是混乱的。

二是缺乏债务资金的管理机制。目前，我国乡镇债务的统计体系尚未建立，现实中乡镇各平台各部门不仅多头举债，同时又是多头管理，债务总体情况模糊不透明。这些管理机制的缺乏既给债务风险监测带来难度，又极易造成债务规模的失控。

三是缺乏债务的问责机制。从某种程度上说，乡镇领导不需要对举债的后果负责。他不用考虑这些债务什么时候还，从哪里的收入渠道来归还等问题。由于缺乏债务的问责机制，必然导致政府举债行为的随意性，乡镇债务的规模不断扩大。

3　化解乡镇债务危机的对策

3.1合理配置乡镇政府的财权与事权

人民政府是为人民服务的政府，做让人民满意的事是政府的主要工作，事权是政府工作的核心，财权是事权的物质基础，因此，财权必须以事权为依据。

明确乡镇政府职能。根据我们五级政府事权的整体分工情况，明确界定乡镇政府职能,乡镇政府负责本区域范围的事务，但是一些支出金额大，关乎国家整体长远走向的公益性事业如农村义务教育、农村医疗卫生服务、农村治安管理等应上级政府统筹安排，这些公益性事业应从乡镇职能中剥离出来。同时要使乡镇政府彻底从生产性、竞争性领域退出，从而把绝大部分的精力集中于区域内的经济社会发展的环境建设。

规范乡镇政府职能。各级政府的事权配置经过科学的考量，一旦确定，就不能随意更改。乡镇政府的事权和财权要法定化，凡属省市政府承担的，省市政府不能转嫁给县、乡，委托县乡政府承办的事务，县级政府不能转嫁给乡镇。市县级上级政府或主管部门不得随意分配和指派乡镇政府要完成超出乡镇政府职能范围的任务。

3.2转变政府职能，改变政绩考核机制

转变政府职能。深化改革，简政放权于市场，建立服务型政府和有限型政府。

乡镇政府原来的控制管理要转变为提供服务，管理目标由经济领域更多地转向公共服务领域。

约束政府投资行为。有些乡镇政府为了追求本级政府的甚至个人利益，扩大预算支出的规模，在缺乏科学论证、民主决策的情况下，盲目上马一些重复建设。因此，要逐步让投资决策过程透明起来，让对公共投资的绩效考核严格起来，让财经纪律严肃起来，让社会监督行动起来。

完善政绩考核评价体系。不唯GDP,指标体系应全面反映该体系的经济社会发展的全貌，并设置合适的权重，指标应包括：社会和谐进步、文化建设、生态文明建设、党的建设、加大资源消耗、环境保护、消化产能过剩、安全生产、科技创新、人民健康状况等等。

3.3完善债务管理机制

乡镇债务应公开透明。建议对乡镇政府债务应做个全面的统计，每一笔的债务主体，担保人，连带人，资金用途全部登记造册，摸清债务底数，由乡镇财政所归口全面统计清理，让乡镇债务透明化。

债务预警体系应健全。一些国家对政府债务管理有着比较成熟的经验，虽然不能照搬照抄，但可以很好地借鉴，从而建立适合中国特点的地方债务风险预警指标体系。并根据预警指标，对不同风险状态的乡镇债务采取不同的措施。

乡镇干部债务责任应追究。对乡镇干部应考核其政府债务资金绩效情况，对乡镇主要领导干部应进行任期经济责任审计。

1004-7026（2015）08-0031-02中国图书分类号：F812.8

A

王海梅（1974-），无锡市行政学院，女，经济学硕士研究生，副教授。