扶贫类非公募基金会的活动模式和发展特点探析

曹　芳

(中央民族大学 民族学与社会学学院，北京　100081)

扶贫类非公募基金会的活动模式和发展特点探析

曹芳

(中央民族大学 民族学与社会学学院，北京100081)

[摘要]扶贫类非公募基金会是我国扶贫帮困领域中一支不可或缺的社会力量。从扶贫类非公募基金会的活动模式看可以归纳出：独立开展活动模式、与政府合作模式、与基金会合作模式与志愿者合作模式，以及与企业合作模式等主要活动模式。扶贫类非公募基金会在运行过程中不断呈现出资助项目多元化、同经济发展正相关、管理理念的先进性及捐赠视角的独特性等特征。此类社会组织尚处于起步阶段，组织和管理模式中还存在立法尚未体系化、监督与评估运作不灵、专业人员紧缺、活动领域难扩围等不足，需要构建相关法律、完善监督管理、引进培养专业人才、创新扶贫项目，以进一步改进与完善。

[关键词]扶贫类非公募基金会；活动模式；发展特点；问题；对策

[DOI]10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2015.04.007

随着中国基金会的迅猛发展，扶贫类非公募基金会①本文所指扶贫类非公募基金会是法律认可的向贫困领域提供资助的非公募基金会。发展势头也较为迅速。截至2014年底，全国各类扶贫非公募基金会共有229家②数据来源：基金会中心网 http:∥data.foundationcenter.org.cn/foundation.html.访问时间2014年12月6日。，这些基金会在扶贫帮困过程中发挥着不可替代的作用，并且逐渐探索出适合组织自身发展的活动模式。

一、扶贫类非公募基金会的活动模式

(一)基金会独立开展活动

基金会在独立开展活动过程中，自身充当项目管理者的角色。此模式具有资助方式直接、公益效果显著等特点,有利于发挥非公募基金会的主动性和积极性。在项目开展前，基金会将会对项目的可行性进行充分调研；在项目开展中，基金会的工作人员直接与项目的参与者进行平等交流，而非通过诸多中间环节接触受助者。这种以参与者为中心平等互动的工作方式，使扶贫类非公募基金会能够与参与者迅速建立起相互信赖的关系，有利于基金会独立开展活动，并且鼓励项目参与者自己做出符合受助者真正诉求的规划。

(二)基金会与政府合作

近年来，扶贫类非公募基金会与政府合作逐渐成为此类基金会开展项目活动的主要模式。在基金会资金实力尚不雄厚，组织结构尚不健全的发展初期，仅依靠基金会自身的工作人员和组织体系难以完成基金会的公益项目，利用政府行政体系的组织资源是基金会快速全面推行公益项目的最有效手段。与政府有关部门的合作多属于项目方面的运作，合作的内容主要包括资金、信息、人员等方面。除了与政府合作之外，扶贫类非公募基金会还与政府的外延机构进行广泛的合作。例如，事业单位、行政机关下设的办事机构等。相比与政府合作，基金会与政府外延机构合作的主要特点是项目更具有专业性。基金会与政府的合作极大地提升了社会公共服务的水平,以实现扶贫济困的真正目标。同时，基金会与政府的深入合作，在社会文化、社会舆论的导向和形成中具有极大的影响力，基金会也可依此来逐步提高基金会的声誉, 树立良好的社会形象。

(三)基金会与基金会合作

基金会与基金会合作是非公募基金会开展项目活动的又一重要模式。这一模式的合作可以弥补单个基金会人力、物力、财力的不足，使不同类型的基金会找到互动发展的有效服务载体，而且在机制上突破了行业、区域和活动领域的界限，形成了互动的局面。近年来，以“合作求公益”的资助模式越来越受到非公募基金会的青睐。各种相互合作的基金会致力于改善公益资源的不均衡状况，通过系统化地提供公益产品和服务，尽可能运用有限的资源提高扶贫的效果。

(四)基金会与企业合作

扶贫类非公募基金会与企业合作的模式有利于基金会和企业实现双赢。对于非营利组织的非公募基金会而言，由于其自身财力有限，很难保障扶贫项目的长期投入。基金会与企业联手，在确保扶贫款项的引进、人力资源的供应等方面，具有得天独厚的优势。这样一来，不仅扩大了抚贫帮困的覆盖面，也保障了公益活动的长期性。对企业而言，基金会获取的信息较多、感召力较强，可以为企业提供大量的资助信息，解决有社会责任感的企业与待帮扶人群信息不对称的难题。此外，企业可以借助基金会的平台，宣传企业文化和企业从事公益事业的善举。企业通过资助非公募基金会开展扶贫项目实现自身的社会责任，实现企业“反哺”社会的功能。

(五)基金会与志愿者合作

志愿者在社会公益进程中担当的角色有别于政府和企业，志愿者既非图名亦非图利，而是出于奉献之心甘愿参与其中。随着我国公益事业的发展，志愿者成为公益事业共同体的一分子具有不可替代的作用。当志愿者作为团队参与公益事业时，通过从事扶贫济困工作，为困难地区、群众提供实实在在的服务和帮助。当志愿者作为个体参与公益事业时，由于此类基金会的志愿者具有不同的职业，有公务员、企业职工、在校大学生等，每位志愿者均可作为信息源，为扶贫类非公募基金会提供准确、有效的贫困信息，使基金会更及时了解待扶地区和人群，使有限的资源发挥最大功用。

二、扶贫类非公募基金会的活动特征

(一)资助项目的多元化

扶贫类非公募基金会在项目进行中，与其他公益事业从业者同样关注物质资源的输入，如资金、技术、基础设施等，同时更为注意人力资本的开发和挖掘，如对贫困人群的技能培训、心理疏导等。这些活动在一定程度上改善了受助地区和人群的生活现状。在这一过程中，基金会也在不断创新扶贫项目，例如扶贫类非公募基金会为改变贫困的文化环境而致力于对贫困地区图书馆和书库的建设。

(二)同经济发展呈正相关

经济的发展是一个地区各项事业发展的基础。经济与基金会是相辅相成的关系：一方面，强有力的经济实力会使社会力量把空余出来的资金投入到社会慈善上，发展社会公益事业，建立形式多样的基金会，并对基金会进行管理与运营，促进其快速发展；另一方面，基金会的发展会营造一个良好的社会环境促进经济发展。公益组织开展的活动是以服务和回馈社会为宗旨，社会力量通过向这些组织进行捐赠，借助它们来实现自身的慈善目的。同时，基金会在提供社会服务的过程中也会对捐资者进行一定的宣传，这样就提高了其公信力和权威性，树立了良好形象，对捐资者本身来说可谓是无形资产。这种“看不见的资产”促使社会支持他们所从事的工作，减少对其发展的阻碍。这样则有利于各个组织开展工作，最终以效率的提高，服务质量的优化反过来促进经济的进一步发展。

(三)管理理念的先进性

我国贫困地区经济发展缓慢、信息不畅、观念落后，从而桎梏了管理者的管理理念、管理水平、管理方式，使其与发达地区相比有着一定的差距。目前，扶贫类非公募基金会在贫困地区所从事的绝大部分项目致力于转变贫困人群的思想意识和提高贫困人群的生存技能。活跃于中国西部落后地区的扶贫类非公募基金会通过与政府相关部门的合作，将先进的扶贫理论和管理理念引入这些地区，使他们有更加实用、高效的管理方式和方法，这有力地带动了当地政府摒弃传统管理理念，吸收先进管理理念，使其找到符合当地实际的个性化发展的管理模式。

(四)捐赠视角的独特性

我国扶贫类非公募性基金会对民族自治地区的重视是其又一鲜明的特征，即扶贫类非公募性基金会的活跃地区集中于民族自治地区，帮扶对象以少数民族为主体。其具体活动包括为少数民族贫困地区提供基础教育、医疗卫生、基础设施建设、保护少数民族自治地区非物质文化以及改善民族自治地区的基本生产和生活条件等。我国扶贫类非公募基金会中，以民族自治地区、少数民族为专门帮扶对象的基金会虽然数量上为数不多，但其所体现的民族特色却很突出，此类基金会对民族自治地区的资助和少数民族的文化传承都有极大的推进作用。

三、扶贫类非公募基金会发展存在的问题及对策

(一)扶贫类非公募基金会发展存在的问题

1.扶贫领域立法尚未体系化。党的十八届四中全会提出了依法治国的治国纲领，在这一历史机遇下，非公募基金会的生存运行，首先要获得国家法律的认可和规范。但反观我国当前基金会法律现状，我国对于基金会规范的法律仅有《基金会管理条例》，并且《基金会管理条例》仅为行政法规，立法层次不高。这一立法现状，导致非公募基金会的活动领域出现了没有具体规范的条款和细则可以依据。由于法律本身的滞后性，我国对扶贫开发在法律上没有明确的权利界限，对其地位、性质、作用和任务没有明确的法律规定，这导致扶贫开发在管理运作时出现归责不明等问题。因此，亟待在法律层面上厘清扶贫工作的地位及权力职责的边际。

2.监督与评估机制运作不灵。我国社会主义市场经济体制的建设，不仅要求政府转变职能，而且还需要培育和建立起庞大的非营利组织体系，从而承载起社会的中介职能，满足社会的公益需求。建立起一套有效的非营利评估机制，通过制度化的评估促进非营利组织的责任、效率与社会公信度的提高，是促进我国非营利组织发展的重要保障。然而，我国的公益机构管理中的一个严重的薄弱环节就是缺乏有效的评估体系。评估体系的欠缺浪费了大量的人力、物力和财力，而且造成基金会形象欠佳、效益下滑、制约自身等现象。总体来说，我国扶贫类非公募基金会评估的规范化程度不足，其主要的问题表现在：基金会的产出难以量化；评估指标体系权重设置不合理；基金会绩效评估的考核以数量化的经济指标为主，过多地强调了经济总量的增长要求；评估过程具有封闭性、神秘性，缺乏媒体监督；缺乏统一规划和指导，绩效评估分散在目标责任制、社会服务承诺制等多种管理机制中。

3.专业的人员较为紧缺。人力资源是一个组织运作的核心，组织如果缺乏优秀的专业人员，则会陷入发展的窘境。扶贫类非公募基金会的工作人员多为兼职人员，有行政单位的、事业单位的和企业的工作人员等，这些人员没有专门的基金会工作时间与经验，他们大多利用空闲时间经营组织，使组织的持续性受到阻碍。现阶段大多数组织管理费用较低，专职人员工资收入少，所以组织无法吸引和留住优秀的人才。

4.项目活动领域难以扩围。扶贫类非公募基金会起步较晚，组织发展缓慢，目前主要停留在传统公益项目上，虽然也有探索创新，但效果并不明显。传统的扶贫公益项目在项目设计、开展公益资助方面，主要集中在教育、医疗等领域，往往是针对具体问题，采取物质或其他资助方式，使受助者摆脱困境，得以维持基本生活。在这一过程中，创新型的项目活动相对较少。同时，扶贫类非公募基金会在发展的过程中品牌战略意识较低，大多数组织没形成自己的品牌项目，这样会在一定程度上制约自身发展。

(二)扶贫类非公募基金会发展的对策

1.构建相关法律体系。扶贫类非公募基金会法律体系的构建，笔者认为，先应整理和完善现已颁布的有关扶贫的法律、法规，使之更加具体、更具可操作性，更能适应基金会的发展。在此基础上，明确扶贫主体、权利义务以及运行程序，并以政府和非政府组织为中心制定完善相关法律。以明确社会扶贫资金筹集方面的责任，比如在组织扶贫救助，向贫困者提供公共设施服务，对扶贫中出现的各种问题组织解决的法律责任等，从而保证了非公募基金会自身健康地发展。

2.完善监督管理体系。“国家公权力是唯一具有的法律权威，如果国家公权力对基金会的监督能够有效的实施，既能够保证基金会的运作趋于规范，提高基金会的公信力，充分吸引国内外善款，而且还能起到宣传政策、引导舆论、促进社会公益事业发展的功效。”实现政府对非公募基金会的规范化监督管理是社会主义市场经济的要求，是我国深化行政管理体制改革，转变政府职能，构建服务型政府，行使监督之责的主要任务。政府作为监督主体之一，独有的强制力是有效监督的基本保证。政府需要依法建立起一套科学化、规范化、顺畅高效的监督管理体系，形成监管合力，提高监管效率，促进基金会的规范建设和符合社会发展总体目标的健康发展，保证非公募基金会的内部监督及其他监督的落实。我国非公募基金会监督体制的构建，除政府之外，还要依靠基金会自身的完善发展和广泛的社会监督。这种多元化监督主体要求政府、基金会自身和社会力量都能在监督中产生实质性的影响，对非政府组织形成强有力的约束。

3.专业人才的引进与培养。鼓励人才到非公募基金会工作，推进基金会人员的职业化。为此，需建设非公募基金会的社会保障体系，制定相应的、统一的保障标准；为非公募基金会的工作人员提供社会保险、医疗保险、退休养老、住房公积金、失业保险等方面的社会保障，以改善从业人员的工作和生活条件，使其无后顾之忧。除此之外，政府有关部门应当加强人员培训方面的工作力度，提高从业人员素质，挖掘现有教育资源，依托各类社会教育机构培养人才。加强培训教育要立足于非公募基金会的自身发展，更新从业人员知识结构，提高其职业道德和专业服务水平。

4.鼓励新型扶贫项目创新。公益项目是组织有效运行的重要因素之一，我国扶贫类非公募基金会的公益项目以传统为主，创新性不足，影响着组织资金的筹集、运用，从长远来看不利于组织的发展。要改变这种状态，基金会要树立标杆学习理念，向国内外其他的成功组织学习经验；要从当地的实际情况出发，努力探寻新的项目。特别是与当今环保、科技、医疗等社会热点问题相连的公益项目。通过这些活动提高组织的知名度，使品牌项目深入人心，以品牌的力量促进基金会的长远发展。此外，还要加强基金会品牌管理，严格规定基金会的标识、名称的使用范围。在积极鼓励社会各界参与扶贫事业发展的同时，建立相应的道德准则，确保合作机构的政策和行为与基金会事业的使命不相矛盾。

扶贫类非公募基金会通过不同的模式开展扶贫济困活动，这些扶贫模式的探索与创新，有利于整合全社会扶贫资源，提高扶贫效率。但组织在发展的过程中也面临着不足，需要政府、社会和基金会三者相互合作，共同促进非公募基金会的发展。

[参考文献]

[1] 曲纵祥.非公募基金会政治参与功能探析.北京社会科学，2013(2):71-76.

[2] 徐宇珊.从封闭到开放:中国基金会的“散财之道”.中国非营利评论,2010(1):24-44.

[3] 陈旭清.公益模式创新与挑战：非公募基金会社会参与.北京：中国社会出版社，2009:198.

[4] 王名,贾西津.基金会产权结构与治理.经济界，2003(1):32-39.

[收稿日期]2015-01-06

[作者简介]曹芳(1986-)，女,内蒙古阿拉善左旗人，中央民族大学2012级民族学博士生。研究方向：民族学、边疆政治学、民族地区NGO。

[中图分类号]C913.7

[文献标识码]A

[文章编号]1008-6285(2015)04-0027-04

A Primary Research about Activity Modes and Development
Characteristics of Non-profit Fund Raising Foundation for Poverty

Cao Fang

(SchoolofEthnologyandSociology,MinzuUniversityofChina，Beijing100081，China)

[Abstract]The non-profit fund raising foundation for poverty is an integral part in the field of poverty alleviation. This paper starts with activity patterns of the non-profit fund raising foundation for poverty and summarizes some activity modes, such as independent activity mode, foundation-and-government cooperation mode, the foundation-and-foundation cooperation mode, foundation-and-volunteer cooperation mode, foundation-and-enterprise cooperation mode. Then the paper explores the characteristics of the non-profit fund raising foundation poverty alleviation in the operation. Because the non-profit fund raising foundation for poverty alleviation is still in the primary stage, there are some problems needed to be handled constantly.

[Key words]the poverty non-profit fund-raising foundation;activity modes; development characteristics; problems and solutions