土地流转的“名”与“实”——政策演变与实践冲突

邵 挺

土地流转在当下是个热门词汇，政府部门、学界和企业界的讨论也很热闹。但各自的出发点不尽一致，政府部门更多着眼于促进土地适度规模经营、提高机械化水平，解决城镇化过程中“人地分离”造成的土地抛荒等问题。学界更关心土地流转过程中农民权益如何不被侵占，建立更具稳定性和长远保障能力的土地流转体系。“在商言商”，企业界也都看到了土地流转过程中的商机，从联想、万达等大型商业集团纷纷涉足农业，加上互联网金融的深度介入，就掀起了一波“农业热”。笔者第一篇先从政策演变的角度，对土地流转主体、流转对象、流转方式、流转期限和纠纷处置等基本概念和问题进行梳理，并提出未来在理论和实践上都需要回答的几个问题。接下来几篇是“破题”，谈一下适应工业化、城镇化和农业现代化发展新阶段的新型土地流转体系构建。

就笔者所知，最早允许土地流转的法律是1988年的宪法修正案，其中第10条第4款规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。在此之前，只有1984年中央1号文件规定“社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以经集体同意后进行转包”。事实上，在1984年前已经有大量私底下、自发性的转让行为，尽管占比不高（截至1984年底，转出农地的户数和耕地分别只占承包户数和总耕地的2.7%和0.7%），但由于当时的法律规定是“严禁流转”，许多纠纷只能通过乡规民约的“土宪法”来解决。为此，1986年最高法在《关于审理农村土地承包合同纠纷案若干问题的意见》中还专门规定“承包人在未经发包人同意私自转包、转让承包合同的，承包合同无效”，把承包者之间自发进行的转包、互换、转让等流转行为宣布为“非法”，不受法律保护。因此，从土地流转的合法性角度讲，1988年的宪法修正案是一个“分水岭”。

邵挺，经济学博士，国务院发展研究中心市场所副研究员

在土地私有制社会里，所有权和其它产权都是统一的，属于同一主体，土地流转非常简单，不管是转让还是租赁，“一纸契约”就可以完成。笔者曾在陕西省博物馆看到一份刻在3000多年前青铜器上的契约文书，详细介绍了那个时期的土地交易过程。我国土地流转问题的复杂性有两个问题，一是所有权和其它产权的分离，集体组织作为所有权代表，会经常以各种名义（人地关系变化、村里搞建设等）重新分配土地，土地流转缺乏稳定、有保障的产权基础。二是家庭承包经营权长期没有彻底分离。在中央提出“三权分置”思路以前，由于承包权和经营权是合二为一的，在法律和政策上都没有清楚说明“可以流转的是承包权还是经营权”，许多农民担心“土地流转期限过长会丢了承包权”，流入方也害怕“农民会以要回承包权为理由，随时收回流转土地”。在土地集体所有制和家庭联产承包经营制度都不能变的前提下，既要稳定承包权，给农民吃“定心丸”，又要搞活经营权，提高土地生产率。这就决定了能够进行流转的只能是经营权，承包权是始终不变的。

从流转原因看，可以举出很多微观上的原因，比如家庭成员增减、集体力量介入、经营规模扩大等，但从宏观动力看，就是中国快速的工业化、城镇化进程引起的农村人地关系发生剧烈变化，以及农业经营方式面临的历史性挑战，这才是土地流转速度加快的最根本原因。回想一下，从允许土地合法流转的1988－2008年，整整20年间承包耕地流转面积占比才提高到了8.8%，还不到10%。但2008－2014年上半年，这一比例就迅速提高到了28.8%，全国农村承包耕地流转面积达到了3.8亿亩，不到七年时间就整整上升了20个百分点。这跟2008年以来中国城镇化进程加速、农业发展方式加快转变等是相吻合的。

笔者注意到，从1988年开始一直到中央正式提出“三权分置”期间，地方实践始终走在理论和政策的前面，许多地方在土地流转对象、范围、方式、期限等方面都在积极探索，包括实行承包权和经营权分离，让经营权和相应的收益权独立出来，成为土地流转的权力载体。总体上讲，现阶段支撑我国土地流转的法律框架和政策体系日益完善，但现有法律体系跟层出不穷的地方实践相比，还存在着诸多冲突，其中原因很复杂。这里仅列举一些争议的焦点，解决办法在后面几讲再详细说。

哪些集体土地可以流转？流转范围有多大？这是首先需要回答的问题。农户的承包地当然可以流转。但宅基地等集体建设用地能不能流转呢？现行《土地管理法》仍以福利性分配作为获取宅基地的唯一手段，其依据是人民公社时期确立的“成员权”，就是只有集体经济组织的成员才可以免费获取宅基地，“一户一宅、无偿分配、长期使用”。但从1993年中央提倡“增人不增地、减人不减地”的政策以来，尽管集体经济组织按照人口增减调整土地的现象仍然很多，但在这些政策执行较好的区域，宅基地指标多年来已经停止发放了，新生人口不能分到宅基地，只能购买其它人的宅基地。这就“逼”出一个宅基地流转市场来，否则，按照人人有份的平均主义做法，宅基地流转只能私下进行。

问题来了，同一集体组织内部的宅基地流转可以被允许（也经历了从非法到合法的漫长过程），但能不能允许其它集体组织来购买呢？甚至允许城里人来购买呢？从现有法律规定看，除非特殊情况下，都是不允许的。但就笔者的实地调研结果看，浙江、江苏、安徽等地区多年前就实施了宅基地跨村流转的做法，当然由于这些做法跟土地管理法律冲突，这些地区都没有出台明确的地方法规，比如安徽省直到2013年才在文件中正式提出“建立农民通过流转方式使用其他农村集体经济组织宅基地”。朱明芬和邓容2013年基于全国六省（市）农户1010份问卷调查的结果表明，农民房屋购买对象中，本村村民占48.3%，非本村村民（包括外村村民、城里人、法人企业）占51.7%，其中43.1%卖给了城里人、6.9%卖给了法人企业。可见，宅基地的真实流转规模和范围，都远远超出法律允许的内容，最根本的原因还是城镇化进程，由于城乡关系变化引起农村“人地关系”和城市“人房关系”的快速变动，使原本只有福利性的宅基地和农民住房具有了更强的商品属性。

跟宅基地流转面临的问题一样，土地承包权在本村里流转可以，但即便流转给外村也需要“经本集体村民会议三分之二以上成员或二分之一以上村民代表同意”（《土地承包法》第55条），更不用说流转给城里人了。回想在计划经济时代，法律规定严禁农村人口进入城市，否则归为“盲流”，但鼓励城市人口（像知青）进入农村。但现在是允许农村人口进入城市从事非农产业，也允许了城市人口去承包农村土地从事农业活动，但就是不允许城市人口去农村购买宅基地、农村住宅或者“小产权房”。2014年全国国土资源工作会议上，国土部长还表示，“决不允许城里人到农村买地建房的所谓‘逆城镇化’行为”，先不说‘逆城镇化’这个定义正确与否，但事实上就是硬把农村住房市场逼到了“墙脚跟”，形成一个完全固化、封闭的、缺少商品价值的市场。

最后再说一句，十八届三中全会已经提出“允许集体经营性建设用地入市”，入市当然就包括进入流转市场，文件里为了强调宅基地不能入市，特意把集体建设用地分为经营性和非经营性的，但事实上经济发达地区的农村宅基地早就具有了经营性，或者租给外地人居住、或者租给企业作办公室，还有改造成车间的，根本无法区分经营性和非经营性的集体建设用地。在探索集体土地入市方面，广东省走得最早，2005年就出台了《集体建设用地使用权流转管理办法（草案）》，规定集体建设用地使用权可通过招标、拍卖、挂牌和上网竞价等进行流转。

第二，社会各界对土地流转争议最大的，就是土地都流转到了谁的手里？流转后的土地都用在哪些地方？从各类官方统计结果看，流入方仍以农户为主，但向合作社、龙头企业等新型农业经营主体流转的比例逐步上升。2011年，流转到公司的承包地2170万亩，占流转总面积的9%，比重还不到10%，但增长趋势明显。截至2012年底，经营面积在100亩以上的专业大户、家庭农场就超过270万家。2012年和2013年流入到公司的承包地面积同比分别增长34%和40%。

这跟中央和地方两级政府鼓励培育新型农业经营主体有关。比如，2013年安徽省就提出“力争到2015年新型农业经营主体经营面积占承包耕地50%以上”的目标。但最重要的原因还是农村土地制度的改革，尤其是十八届三中全会赋予了农村土地抵押、担保等新权能，把“沉睡的资本”重新唤醒。加上国家政策也鼓励适度规模经营、加大了农业贴补力度，这些都增强了工商企业从事农业的吸引力。

但恰恰是“工商企业下乡”这一条，社会各界争议最大。一类观点认为“工商企业下乡是不怀好意”，是“项庄舞剑，意在沛公”，就是“先圈农地再搞非农建设”，不会从事真正的农业活动，大量土地集中流转到企业手里，只会加剧“非农化”、“非粮化”倾向，影响耕地和粮食安全。这类观点被决策层采纳后，现有的土地流转政策体系就基本按上述观点来设计，几乎每一次涉及土地流转的文件都强调“不鼓励、不提倡工商企业长时间大面积地租赁土地”。另一类观点则认为，我国目前土地经营规模过小，截止到2013年底我国农户户均土地经营规模约0.6公顷（人均耕地约0.1公顷），远远达不到农业规模化经营的门槛。只有城市资本下乡，通过大规模融合零碎化的土地、扩大土地经营规模和农业机械化利用，才能发挥土地的规模经济效益。仔细分析，这两类观点都赞同要提高土地经营规模和坚持“用途管制”，分歧是在于究竟是靠城市资本进来扩大规模，还是靠农民逐步减少、留下来的农民拥有更多土地再形成规模经营。更深层次的分歧还在于对现代农业经营方式的理解不同，前一类观点认为农业是特殊行业，监督成本很高，只能靠家庭为单位进行生产。后一类观点则举国外大农业的例子，主张要通过大规模土地整合、现代化机械投入来提升农业生产率。

最后一个关于土地流转问题的讨论焦点是，以后会不会出现其它的流转方式？流转期限怎么定？从法律文件看， 1994年农业部在《关于稳定和完善土地承包关系的意见》中指出“经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的，依法转包、转让、互换、入股”，2003年《农村土地承包法》进一步明确了“土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转”。十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》在土地承包经营权的流转方式上，加了一个“股份合作”，就变成“转包、出租、互换、转让、股份合作”。《物权法》第133条规定得最详细，“土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转”，这样为未来出现新的流转方式留下了空间。

土地流转方式的多样性是在实践中逐渐完善的。1988年以来，转包始终是土地流转的最主要形式，2011年底全国以互换形式流转的土地面积是1460万亩，在各种流转形式中增速很快。这种农户之间自发进行的流转方式，在各个时期都是解决我国土地零碎化、提高农业规模效益、扩大农田经营规模的有效途径。但出租、股份合作等流转方式的比重上升较快。现在各方对“转包、出租、互换、转让”这四类流转方式争论不多，但对“股份合作”却有很大争议。比如，一个农户以土地入股，但其它人以资金、劳动力等入股，组建一个农业公司，在该农户的土地上从事经营活动，但考虑到目前村集体通过行政命令强行调整土地的现象还很多，一旦村里重新调整了土地，该农户不再拥有这块地的承包经营权了，原先的股份合作制就面临“解体”的风险。这非常不利于农业公司的长期经营和股东之间的长期合作。为解决这类问题，许多发达地区探索了“确权确股不确地”、“固化股权”等做法，目的就是稳定股份合作关系，不因具体地块的调整造成股份合作制的不稳定。

流转期限也是流转各方普遍关心的一件事，许多农户担心“流转期限过长，自己的家会不会就收不回来了”。现在流转合同普遍以二轮承包期为限，但二轮承包在2027年就要到期了，全国大多数承包地都还只有10年左右的期限。尽管中央政府明确提出“承包关系长久不变”，但不管是流出方还是流入方，还希望在期限上要有个具体说法，在2027年到期后再延长30年还是50年甚至更长时间？关键要保证承包期限足够长，加上“承包权不变”，这两条加起来就可以让农民更放心地把承包地流转出来。

总结一下，笔者只是列举了土地流转过程中面临的几个突出问题，只有在理论和实践上都作出了很好的回答，我国土地流转才能有序健康推进。当然，在土地流转过程中还有其它重要问题需要研究。比如，土地经营权流转后，原先作为集体成员的承包权，能不能继续获得补偿？举例说，已经流转出去的土地，要是被征了，征地补偿款怎么分配，原先的承包者还能分到吗？另外，不少农村都有“集体所有股”，每年向所有村民分红。有些地方还成立“土地股份合作社”，村民都有股份。今后能不能允许这些股份转让？如果允许的话，事实上就把集体产权逐步变成了私人所有，集体所有制和最初成员权就消亡了。就笔者所知，到目前为止，在这些问题上社会各方都还没有达成基本共识，只能通过进一步的探索和试点来总结经验、增加共识了。（上）