发达国家城市化发展特征及面临的重大问题——国外城市治理经验研究之二

张诗雨

随着城市的发展，城市在国家经济与社会发展中的作用越来越强，并已成为推动世界和人类发展的巨大力量。我国目前处于城市化发展的关键时期，研究和了解发达国家城市化发展的特征及其在发展中面临的重大问题，对于推进我国新型城镇化建设具有重要作用。

现代城市化发展的突出特点

第二次世界大战以后，各国生产力高速发展，部分发达国家进入现代城市化发展阶段。现代城市化又称为都市化。它通常是指伴随人口集中，农村地区不断转化为城市地区的过程。在这一过程中，城市数目增加，城市人口增多，城市规模扩大，城市人口占总人口的比例上升。城市化也是城市文明不断扩张和传播的过程。现代城市通过强有力的政权、雄厚的经济实力、便利的交通运输与邮电信息网络、强大而迅速的大众传播媒介和其他先进设施，对周边地区施加重大影响。可以说，20世纪中叶以后，是城市化在全球范围内的推广与基本实现阶段。这个阶段的突出特点是：

城市化速度不断加快。1950年－1960年，世界城市人口平均每年增长率达3.5%，高于1920年－1930年的2.2%，1930年－1940年2.4%及1940年－1950年的2.2%的水平。发展中国家1950年－1960年的城市人口年增长率更高达8%。

张诗雨，中国发展观察杂志社副社长，国研文化传媒股份有限公司董事、总经理，管理学博士、应用经济学博士后、副编审，香港大学SPACE学院访问学者。

城市人口稳步增长。城市人口在发达国家与发展中国家之间呈现明显差异。在这一阶段，发达国家城市人口总体达到80%以上，城市人口增长速度逐渐趋缓，城市化进入自我完善阶段。

出现更多的大城市。人口继续向大城市集中，大城市带开始出现。1955年，洛杉矶人口为516万，处于第十位；纽约人口为1322万，处第一位。2005年，全球最大的十座城市中处于第十位的首尔人口为1164万；处第一位的东京人口为2884万，分别比1955年提高一倍多。1955年，全球最大的十座城市中，只有上海和布宜诺斯艾利斯位于发展中国家，到2005年上升到八座。

市区人口向郊外转移。发达国家在城市规模继续有所扩大的同时，开始出现“郊区化”现象，即开始了人口从市区向郊外的转移。这种情况的继续导致原先各不相属的城市连为一体，形成许多大城市带。比较著名的包括美国的波士顿－纽约－华盛顿城市带、美国沿五大湖城市带、日本的东京九州城市带、德国的鲁尔城市带、英国以伦敦为中心的城市带等。

上述特点是发达国家城市化发展的见证和总结，今后许多发展中国家都会在不同时间经历。

现代城市化发展的基本特征

城市从产生、发展到今天，经历了早期城市、古代城市、近代城市及现代城市化的进程。在现代城市化发展进程中，“城市”的概念和涵义已发生天翻地覆的变化。世界发达国家现代城市发展表明，城市化发展将具有以下基本特征：

一是生产要素的集聚性。城市的集聚性首先表现为人口的密集性，城市聚集着大量非农业人口。其次，城市集中了大量的经济资源和社会财富。城市是一定地域内社会生产力最发达的地方，城市的建筑、物资、商品以及资金的密集程度远远超过了乡村。最后，城市是知识、技术和信息的生产基地，是教育、科学和文化最为发达的地方。

二是城市运行的高效性。城市是人类建立在劳动分工基础上的交换体系。由于生产要素的高度集聚，城市经济运行具有高效性。恩格斯指出：“城市愈大，搬到里面来就愈有利，因为这里有铁路，有运河，有公路，可以挑选的熟练工人愈来愈多……这里有顾客云集的市场和交易所，这里跟原料市场和成品销售市场有直接的联系。这就决定了大工厂城市惊人迅速地成长。”

三是城市功能的综合性。作为资源高度集约的经济体系，城市具有生产、分配、运输、交换、消费等经济功能。作为人口高度密集的居住社区，城市具有工作、生活、休憩、健身、娱乐等社会功能。作为只是高度密集的信息实体，城市具有教育、科技、文化等智力活动功能。最后，城市作为组织结构复杂的管理实体，其运行过程包括计划、组织、指挥、协调、控制等基本环节。

四是城市系统的开放性。在市场对资源配置发挥基础性作用的机制下，城市需要对外开放以保持活力。城市的开放性是双向的过程，它既包括城市向外界的功能辐射，也包括城市对外界的功能吸引。城市发展需要外界源源不断地输入物质、能量、资金、技术和劳动力，也需要通过资金、技术、人才、商品、信息和管理的输出，获得丰厚的利润和价值回报，进一步增强自身的财富积累和发展后劲。

五是城市文化的异质性。与乡村社会相比，城市人口的种族或民族构成、风俗习惯、语言文化，以及宗教信仰和政治意识等，都具有很强的异质性。在北京、上海等大城市，人们可以看到各种不同的饮食习惯，听到各种语言和方言，接触到不同的价值观念和风俗习惯。城市是多元文化共存、交融和相互影响的场所。由于多元文化并存，与乡村相比较，市民在社会交往中，表现出更多的理性、宽容、时尚、消费和个人主义倾向。

城市化发展阶段面临的重大问题

城市是人类社会发展和文明进步的产物。但是，城市的发展同样给人类带来了从未有过的问题和压力，挑战和考验。简而言之，就是“城市化”带来的“城市病”。城市病是几乎所有国家曾经或正在面临的问题。随着城市的迅速发展，世界的城市化水平显著提高，城市社会的相互联系性大大增强。在经济全球化的发展浪潮下，各国城市正在成为世界城市体系的重要组成部分，而不仅仅是被地理疆界所分隔的支离破碎的区域城市体系。一些国际大城市已经成为全球性生产力中心、科学技术中心、教育文化中心、世界贸易中心。同时，城市也成为价值和文化冲突、环境和社会问题表现最为集中的地方。发达国家在城市化发展进程中面临的重大问题主要表现在以下几个方面：

一是人口膨胀。特大型城市通常对人口具有强大的集聚作用，而人口的快速集聚也成为各大城市发展的重要动因之一。在人口快速集聚的过程中，一旦城市建设和管理跟不上迅速增长的需求，导致各类城市基础设施的供给滞后于城市人口的增长，就会引发一系列的矛盾，出现环境污染、就业困难、治安恶化等城市病。19世纪末前后，英国城市人口急剧膨胀，造成住房短缺，贫民窟比比皆是；公共卫生设施奇缺，空气及水源污染严重，环境恶劣；就业竞争激烈，工人处境艰难；犯罪率居高不下等等。又如拉美地区，在20世纪中叶进入工业化发展阶段后，城市人口迅速集聚，城市化水平甚至超过发达国家，出现城市化速度大大超过工业化发展速度的“过度城市化”（或称为“超前城市化”）。

二是交通拥堵。交通问题一直是大城市的首要问题之一。迅速推进的城市化以及大城市人口的急剧膨胀使得城市交通需求与交通供给的矛盾日益突出，主要表现为交通拥挤以及由此带来的污染、安全等一系列问题。20世纪中叶在伦敦，由于市中心区域集中了政府机关、法院以及大量的企业、金融机构和娱乐场所，并有超过100万个就业岗位，每天在高峰时段有超过100万人口和40000辆机动车进出中心城区，造成该区域严重的交通拥挤，区域内平均车速只有14.3公里/小时，成为全英国最为拥挤的区域。在巴黎，20世纪60年代，由于采取了“适应小汽车发展”的政策，结果私人小汽车与日俱增，导致市区交通严重阻塞，1973年环城快速路开通后不久就出现了持续性的拥挤。交通拥堵不仅会导致经济社会诸项功能的衰退，而且还将引发城市生存环境的持续恶化，成为阻碍发展的“城市顽疾”。

三是环境污染。近百年来，以全球变暖为主要特征，全球的气候与环境发生了重大的变化：水资源短缺、生态系统退化、土壤侵蚀加剧、生物多样化锐减、臭氧层耗损、大气化学成分改变等。根据政府间气候变化委员会的预测，未来全球将以更快的速度持续变暖，未来100年还将升温1.4℃—5.8℃，对全球环境带来更严重的影响，比如农作物将减产、病虫害发生频率和危害速度将明显增加、水资源短缺将恶化等。环境污染使得城市从传统公共健康问题（如水源性疾病、营养不良、医疗服务缺乏等）转向现代的健康危机，包括工业和交通造成的空气污染、噪音、震动、精神压力导致的疾病等。环境污染对城市经济的影响是很大的，世界银行曾对此做过估算，认为由于污染造成的健康成本和生产力的损失大约相当于国内生产总值的1%到5%。

四是资源短缺。2002年在南非召开的可持续发展世界高峰会议上，一致通过将水资源列为未来十年人类面临的最严重挑战之一。联合国环境署同年在《全球环境展望》上指出，“目前全球一半的河流水量大幅度减少或被严重污染，世界上80多个国家或占全球40%的人口严重缺水。如果这一趋势得不到遏制，今后30年内，全球55%以上的人口将面临水荒”。在缺水型国家或地区中，大城市的水资源紧缺问题最为严重。据联合国有关机构预测，到2010年，不论是发展中国家还是发达国家的大中型城市，包括北京、上海、休斯敦、雅加达、洛杉矶、华沙、开罗、拉各斯、达卡、圣保罗、墨西哥城、新加坡等都将面临严重的水荒。此外，土地资源紧缺问题也是国际大都市在城市化进程中所必然出现的问题。由于土地存在供给的绝对刚性，在大量的人口和产业向中心城区集聚过程中，像东京、纽约、伦敦等大都市都出现了较为严重的土地紧张问题，土地对现代化大都市可持续发展的制约作用更加突出。如何开辟新的发展空间、拓展地域范围已成为各大都市实现可持续发展的必然要求。

五是城市贫困。贫民窟问题是世界各个国家在加快城市化发展进程中所面临的特有现象。贫困人口多数集中于城市，而城市贫民又大部分住在贫民窟。发展中国家也不例外，如印度孟买、巴西圣保罗等。贫民窟带来的社会问题主要有：一方面，贫民窟居民大部分人处于贫困线，享受不到作为公民所应享有的经济社会发展成果，居住、出行、卫生、教育条件极差，不仅影响当代人，也影响下一代人的发展。另一方面，生活水平的巨大差异造成国民感情隔阂，加之贫民窟游离于社区和正常社会管理之外，一些贫民窟为黑社会所控制，成为城市犯罪的窝点。1900年纽约市近400万人里就有150万居住在4.3万个贫民窟里，直到21世纪纽约还有哈莱姆贫民区的存在。目前，孟买1600万人口中有60%居住在仅占城市土地面积十分之一的贫民区和路边的简陋建筑中，贫民窟已经成为这个世界著名港口城市以及印度经济中心城市的最大特色。但随着城市的经济快速发展，贫民窟现象将会逐部得到缩小，贫困人口的比例将会逐年下降。

城市是人类文明的象征，又是社会经济发展的产物。社会经济发展使城市的内涵和外延不断扩大，由最初单一方面的交换中心发展为商业、制造业、服务业、政治、经济、文化、交通等多方面的中心。与此同时，不断增长的社会发展问题和环境压力也日益集中体现在人口高度密集的大城市中，对城市管理者——城市政府提出了更高的要求。因此，加强城市治理的基础性研究，探求适合城市发展的治理体系，具有重要而紧迫的意义。

城市治理：一个永不落幕的话题

20世纪30年代开始的“凯恩斯革命”发展到20世纪70年代，产生了严重的危机，发达国家普遍面临着经济滞胀、财政危机、信任危机以及政府过度膨胀、效率低下等问题，各种社会问题的集中爆发事实上宣告了凯恩斯主义的失败。在这种社会背景下，一方面，新自由主义思潮兴起；另一方面，20世纪80年代中期以来，新公共管理运动提出要建立“企业型政府”、“以市场为本的公共行政”。至20世纪90年代，在经济全球化与信息化浪潮的背景下，国际形势和西方国家内部都发生了深刻的变化，迫使城市政府在新形势下进行变革，寻求更加有效的城市管理的理念和方式，城市治理研究作为公共管理领域的一个分支获得了较快发展。关键是我们对城市的研究与理解还有进一步深化的必要，如对城市的开放性功能、城市的适应性功能、城市的累积循环因果功能、城市对社会的加速度功能、城市作为地域生产力的集约性功能、城市对区域经济的带动功能、城市对于现代化的形塑功能、城市创造新的生活方式的功能、城市对于个体人文资本的重塑功能、城市的地理重组功能和城市作为人类的生活方式的创新地的功能等都需要充分研究，并加以利用。但更重要的是，对西方城市化过程中出现的政治、经济、社会和文化问题我们不仅要认识到、体会到，关键是如何防止这类问题的发生。当前，我国城市化进程不断加速，城市面临的问题越来越突出，汲取世界发达国家在城市化发展进程中所取得的经验，不断在自身发展中对部分问题给予及时修正，进而起到扬长避短，防微杜渐的作用，对于科学地推进和实施我国新型城镇化战略将具有现实意义。