依法治校背景下中小学内部治理现状调查

摘 要 为深入了解依法治校背景下中小学内部治理的现状与问题，笔者采用问卷调查与访谈的形式，深入天津市8所中小学进行调研。结果显示，学校章程权威性弱化，章程内容与制定程序缺乏规范性；内部决策机制失衡，教师与家长的参与权相对有限；纠纷解决途径单一，缺乏专业化团队与风险防控机制；法治教育与培训形式单一、内容枯燥、实效性欠佳。针对上述问题，提出学校在依法治校背景下完善治理结构，提高治理能力的对策与建议。

关键词 中小学 依法治校 内部治理 现状调查

全面推进依法治教，引领、保障教育事业改革发展是教育部2015年工作要点的重要内容。其中，依法治校作为依法治教的重要组成部分，在现代学校制度改革中占有越来越重要的地位。为切实了解当前中小学内部治理的现状，笔者于2014年6月，根据教育部《全面推进依法治校实施纲要》（以下简称《纲要》）的具体要求，结合中小学校的学校类型特点，将依法治校背景下学校治理的指标解构为四个大方面，即学校章程建设、学校内部治理结构、师生权利救济机制和法治教育与培训。在四大指标项下，根据不同的调研对象又分列若干子问题，最终形成调查问卷。调研对象选取了天津市4个区县的8所学校的中小学学生、教师和管理人员。同时，根据问卷反映的突出问题编制半结构化访谈提纲，选择不同群体代表分别进行访谈。在本次抽样调查中，发放管理人员问卷75份，收回63份，有效问卷63份，有效回收率为84%；发放教师问卷400份，收回391份，有效问卷391份，有效回收率为97.75%；发放学生问卷300份，收回298份，有效问卷296份，有效回收率为98.67%，使用spss11.5进行数据统计。

一、学校的章程建设

学校章程是指为保证学校自主管理和依法治校，根据教育法等法律法规的规定，按照一定程序，以文本形式对学校及其他相关主体的权利和义务等重大、基本的事项做出全面规定所形成的规范性文件。[1]学校章程是学校的纲领性文件，是学校治理的前提和依据。

通过调查发现，尽管90%以上的学校都有学校章程，但从内容构成上来看，大多学校章程的内容比较简单，基本是对学校办学宗旨、教学管理、校长职权与职责、教师与学生管理的简单陈述，缺乏可操作性的程序规定。章程内容存在“千校一面”的问题，学校特色不明显。在针对学校管理层的关于对学校章程内容看法的调查中，17.46%的领导也认为学校章程内容千篇一律，缺乏学校特色（见表1）。而在与教师的访谈中，这一比例更大。

从制定程序来看，学校制定章程多是领导层的简单商议，缺乏对教师、学生、家长等相关利益主体的意见征求。从实施效果来看，很多学校并未向全校师生公开章程，而仅仅是作为学校登记备案的法律文件。在针对教师的关于学校章程的实施效果调查中，承认有很大作用的教师比例不到一半（45.27%），章程的实效问题有待改善。

上述调查可以看出，中小学的章程建设还很不完善。学校对章程的重视程度不够，很多学校即使有章程也只是为了应付上级检查，成为形式上的“摆设”。章程内容的不规范和不完整使得章程对学校治理的实质作用减弱，最终导致章程在实践中很难真正得到实施，从而严重削弱了章程本身的意义。

二、学校内部治理结构

学校内部治理结构主要由学校治理者的决策机制、治理和执行者的激励约束机制、教职工代表大会的民主监督机制以及在此基础上形成的学校治理的自我调控机制构成。[2]依法健全学校内部治理结构、保障不同权力依法规范行使和有效监督是全面推进依法治校的关键。

1.学校的决策机制

调查显示，从决策机构的组成来看，主要是以校长为首的领导班子组成，校长是决策层的核心。尽管校务委员会、教职工代表大会也有参与部分决策的职能，但在实际决策过程中，二者的参与权相对有限。从决策程序来看，缺乏规范的议事规则和议事程序，存在决策随意化的情形。针对学校管理层的认为学校在依法决策方面存在问题的调查显示，有约35%的领导认为目前的决策制度在决策程序、决策评估制度的落实和责任追究制度方面存在一定问题。

2.学校的民主管理机制

对于中小学来说，教职工代表大会是学校民主参与和监督管理的主要途径，所调查学校均设有教职工代表大会，负责审议学校的重大事项。从教代会的民主管理效果来看，很多学校的教职工代表大会只是走过场和走形式。针对教职工的认为教职工代表大会能否充分发挥其参与权的调查显示，有12%的教师认为教代会只是走形式，并不能发挥其参与权作用，33.5%的教师认为一部分事项能够发挥参与权，有约过半的教师认为教代会能够完全发挥参与权的作用。可见，教代会目前在中小学校还没有完全、充分发挥其作用，教师的参与权还有待进一步实现。

3.社会参与机制

由于中小学学生多是未满18周岁的未成年人，因此学生参与学校民主管理主要通过家长委员会或者家长参与学校管理来实现，这样也体现了学校办学的社会参与性。但通过调查发现，由于家长委员会与学校的关系比较松散，再加上家长本身时间和精力的有限性，实际上家长的参与度并不高。针对学校教职员工进行的关于家长委员会在学校管理中的作用调查显示，65.47%的教职工认为有作用，大部分学校管理事项家长可以参与，28.39%的教职工表示可以就个别事项提建议，还有6.14%的教职工认为基本没有作用，家长完全听从学校安排。

从上述调查可以看出，目前中小学决策机构主体还不够多元化，决策程序不够规范，决策缺乏民主性和科学性。执行机构的设置欠缺合理性，存在职能不清、互相推诿、不作为的情况，从而影响执行的效果。教代会没有充分发挥教师的参与权，家长委员会的参与度相对较低，校务委员会在审议决定方面权力过弱，这些状况决定了目前中小学内部治理结构的相对失衡。

三、学校纠纷解决机制

由于教育活动的复杂性和师生权利意识的日渐增长，中小学的教育纠纷逐渐增多，并日趋多元化和复杂化。调查发现，中小学的纠纷主要是学生与学校的纠纷和教师与学校的纠纷。从纠纷解决途径来看，各校基本上建立了校内申诉、信访、调解等不同纠纷解决机制，但各个选项的选择比例均低于85%。因此，当前中小学校内纠纷解决机制的构建工作有待进一步加强。

从学校纠纷解决机制的公开度来看，针对学生的对学校纠纷处理规定了解度的调查显示，只有30%的学生表示很了解，而其他很大一部分学生都处于一般或不太了解的状态（见表2）。当然这与中小学生的年龄有关，但同时也与学校对该类制度的建设完善和公开程度有关。

此外，通过与学校不同主体访谈，我们发现，尽管学校设立了相应的解决途径，但不一定能及时、顺畅、有效地解决纠纷。很多学校由于缺乏专业的法律知识和处理纠纷的专门规定，特别是没有事前的风险防控机制，容易导致纠纷发生后不能及时保全证据、保护现场、及时救助等等，这些都可能加大学校与家长之间的矛盾，提高解决纠纷的成本，影响纠纷处理的效果。

四、学校的法治教育与培训

1.学校管理层的法治培训

调查发现，目前90%以上的学校都会通过领导层会议、支部活动、中心组学习、学术论坛等不同形式来对管理层进行法律培训。但培训的频次和效果并不统一，数据显示，有57.14%的中小学能够每隔1～2个月组织管理人员进行一次法律培训，但仍有近半的学校一年不到两次学习。从考察和推动对管理层法治培训的效果来看，76%的学校都会对学校领导班子的法律知识水平开展测试和评价。但很多学校采用的形式是给管理层布置任务将考试内容和答案抄写一遍，考评形式并未真正推动培训效果。

2.学校教职员工的法治培训

教职员工的法治培训不仅关系到教师本身的法治素养和能力，还关系到其对学生的法治教育。调查显示，90%的学校都将法治培训内容纳入了教师岗位培训中。关于学校组织教师法律培训频次的调查显示，教职员工法律培训的频次间隔较大。不定期培训和一学期一次培训的情况较为普遍，比例分别为34.53%和27.62%，仅有不到20%的学校能够在1～2个月内进行一次教职员工法律培训。由于教师人数较多，每位教师还承担相应的教学任务，所以学校针对教师的集中法治培训相对更为有限。从培训形式来看，大多学校采取的是单一讲座或听报告的培训形式，较少有案例分析、实地参观等形式。

3.学生的法治教育

调查显示，目前大多学校教学中都有法治教育的内容，但很少作为单独的必修课程进行教学。多数学校的法治教育主要依附于德育课程，通过品德课、思想政治课等课程学习法律知识。法治教育内容相对并不完善，贴近学生生活和实用的内容较少。教育形式单一，大多是简单的照本宣科，文本说教式教学，缺乏生动、形象、多样化的教学方式。另外，课时比重较少，有的学校干脆将法治教育课作为选修课，让学生自学（见表3）。

从以上调查可以看出，目前中小学法治教育与培训的内容和形式都存在一定问题。通过访谈我们发现，一方面学校法治教育师资有限。目前我国中小学很少有法学专业的专任教师，基本都是由德育教师或者班主任进行法治教育，尽管学校对教师也有定期的法律培训，但由于培训时间短、实效性差，培训效果并没有达到预期目的。另一方面，缺乏法治教育资源的平台和共享机制。虽然有的学校也意识到具有实践性、生动性、形象化的教育形式更符合教育的实际需要，如法院旁听、参观监狱等，但这种形式的教育也需要公安、司法机关的资源提供和支持，目前很多学校和社会资源提供方并没有形成良好的资源共享机制，缺乏双方互动的联动平台，导致这样的活动实施起来有一定难度。

五、学校治理法治化的对策与建议

1.学校章程应当成为学校治理的基本依据

章程是学校依法治校的前提和基础，中小学制定章程应注意以下几个方面。首先，学校章程应当遵守《教育法》、《义务教育法》、《教师法》等法律、法规的规定，没有法律明确规定的也要遵守法治精神。其次，学校章程的内容应当全面、完整，主要记载学校治理的基本内容。具体包括：学校的性质、办学宗旨、校风学风等；学校管理体制，学校各部门的设置及职责，校长、党支部、教代会、工会的作用与职责，上级教育主管部门、学生、家长和社会的监督等；教师和学生的权利、义务、管理制度；教育教学活动的规范；后勤服务的规范；对章程的修改、解释、施行日期等。[3]再次，学校制定章程应遵守法定程序。学校应成立章程起草小组，开展广泛调研，征求学校师生及学校领导和各部门意见，起草章程并及时修改完善，提交教职工代表大会审议，审议通过后报学校主管部门核准。最后，学校的章程应当突出学校特色。通过总结提炼学校的办学理念、人才培养特色、校风校训、内部治理特点等形成自己的特色写入章程之中，这也是对学校制度改革创新的保护和推广。

2.形成决策权、执行权与监督权相互制衡的内部治理结构

现代学校制度的治理意味着治理主体的多元化，即由政府、学校、社会、家长、学生等多元治理主体共同参与到学校治理过程中，承认教职工、家长、学生群体的社会属性和主体地位，从被动管理走向自主治理，从外在的学校纪律强制走向内在的规则协商。[4]首先，学校应依法明确、合理界定学校内部不同事务的决策权。在现代学校治理理念下，“校长不是一个‘事无巨细、事必躬亲’的事务主义者，而是用领导之‘脑’和领导之‘心’来分权给更能作出正确决策的一线实践者———教师”。[5]通过健全校长负责制，建立有教师、学生及家长代表参加的校务委员会，完善民主决策程序。同时，健全决策机构的职权和议事规则，推进学校决策的科学化、民主化和法治化。其次，学校治理过程要保证决策执行的规范、廉洁、高效。应当科学、合理地设置学校机构，明确执行机构的具体职责和义务，避免互相推诿和不作为。在重大决策执行过程中，学校要跟踪决策的实施情况，通过多种途径了解教职员工及有关方面对决策实施的意见和建议，全面评估决策执行效果。再次，要充分发挥教职工代表大会作为教职工参与学校民主管理和监督主渠道的作用。学校专业技术职务评聘办法、收入分配方案等与教职工切身利益相关的制度、事务，要经教职工代表大会审议通过；涉及学校发展的重大事项要提交教职工代表大会讨论。最后，应当逐步建立健全家长委员会制度。“家委会的成立是学校治理开放性和民主性的体现，它改变了传统的封闭办学状态，通过建立健全社会、家长参与学校管理、评价的机制，引导社区组织、学生家长积极、有效地参与学校管理与监督，实现学校与社会的良性互动。”[6]家长委员会承担支持教育教学工作、参与和监督学校管理、促进学校与家庭沟通、合作等职责，其成员应当由全体家长民主选举产生。要积极探索完善家长委员会的组织形式和运行规则，不断扩大家长对学校办学活动和管理行为的知情权、参与权和监督权。

3.健全校内纠纷解决机制，保障师生合法权益

对于学校治理体系而言，拥有相应的校园纠纷解决机制及应对纠纷处理的能力是其自治的必要条件。首先，学校要设立教师申诉或者调解委员会，就教师因职责权利、职务评聘、年度考核、待遇及奖惩等，与学校及有关职能部门之间发生的纠纷，或者对学校管理制度、规范性文件提出的意见，及时进行调处，做出申诉结论或者调解意见。教师申诉或者调解委员会应当有广泛的代表性和权威性，成员应当经教职工代表大会认可。其次，完善学生申诉机制。学校应当建立相对独立的学生申诉处理机构，其人员组成、受理及处理规则，应当符合正当程序原则的要求，并允许学生聘请代理人参加申诉。再次，学校处理教师、学生申诉，应当遵守正当程序，“建立并遵循公平公正的处理程序，利益相关者参与决策过程，尊重其陈述、申辩权利，基于事实做出恰当结论。”[7]学校治理应由传统的“行政本位”转向“师生本位”，打破以往处分师生时学校具有的绝对“话语权”，将师生从单纯的服从者、被管理者的身份转为“主体”者。

4.建立法治教育与培训的新常态

我国已经把法治教育纳入国民教育体系，学校作为法治教育的主体需要建立法治教育和培训的新常态。首先，根据教育部2015年工作要点，教育部将研究制订《青少年法治教育大纲》，组织编写宪法教育读本，统筹大中小学法治教育。学校应当严格按照教育部大纲要求进行法治教育，尽量采取学生乐于接受且教育效果较好的多样化形式，如通过开展法律知识竞赛、模拟法庭、排演小品、法院旁听等活动生动、形象地实现教育目的。建议将学生法治教育纳入学校教学质量考评体系，保证法治教育的实际效果。其次，学校要进行针对教师和管理人员的法治培训。建议将法治培训纳入学校领导干部、教师的岗位培训之中，结合国家立法形势和工作需要，可以采取邀请法律专家或学者专题讲座、座谈交流、参观培训基地等多种形式进行法律知识学习。重视运用考试、测评的方式考察培训的实际效果，但要避免走形式与走过场。再次，建议学校广泛调动各种资源，建设法治文化，营造法治学习的氛围。例如，充分发挥法制副校长的作用，选用优秀的公安、司法人员结合实践为学生和教师开展法治教育课程和培训；充分利用学校网站、内部刊物、宣传栏等公开平台，开辟法治宣传教育网页、专栏，不断拓宽师生学法用法的渠道和空间；学校积极与行政机关、司法机关联合搭建法治教育平台，使相关资源共享，联动受益。

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参考文献

[1] 米俊魁.关于学校章程内涵、价值与制定的探讨[J].内蒙古师范大学学报：教育科学版，2007（11）.

[2] 庄西真.论学校的治理[J].当代教育科学，2009（14）.

[3] 张建军.制订学校章程应注意的几个问题[J].河北教育，2008（3）.

[4] 李五一.提升中小学校长领导能力，推进学校治理现代化[J].中小学校长，2014（11）.

[5] 张天雪，曾天山.公民社会理念下的学校治理与校长权力[J].教育研究，2006（5）.

[6] 满建宇.论现代学校治理体系中的家委会建设[J].中国教育学，2014（9）.

[7] 李祥.试论中小学校内纠纷解决机制的依法构建[J].现代中小学教育，2014（5）.

[作者：方芳（1980-），女，内蒙古呼和浩特人，天津市教育科学研究院教育法制研究所副研究员。]

【责任编辑 郭振玲】