农村剩余劳动力转移阻碍因素研究

王天伟

（陇东学院经济管理学院 甘肃 庆阳 745000）

一、农村剩余劳动力转移现状

（一）农村剩余劳动力的规模和数量。

由于测算方法和关注角度不同，农村剩余劳动力的规模和数量在数据上存在一定的差异。如胡鞍钢用耕地劳动比例法算出2.0538 亿（2000年），蔡昉基于统计数据直接推算出1.2 亿（2007年），马晓河等用农业所实际需要的劳动力算出1.14 亿（2007 年），程名望用中国农村固定观察点办公室数据推算出1.5 亿～1.7 亿（2007 年）等[1]。

根据国家统计局2014 年2 月发布的《中华人民共和国2013 年国民经济和社会发展统计公报》，2013 年末中国总人口为136072 万人，乡村人口62961 万人，占总人口的46.27%。全国农民工总量为26894 万人，比上年增长2.4%。其中，外出农民工16610 万人，增长1.7%；本地农民工10284万人，增长3.6%。据此，目前我国农村劳动力从农业向非农产业转移的人口总数近2.7 亿人，其中1.66 亿农村劳动力异地向非农产业转移。农村劳动力转移的规模和数量呈现出逐年增长的趋势。

（二）农村剩余劳动力转移面临的形势。

党的十六大提出基本实现工业化是21 世纪头二十年经济建设的主要任务，这表明在2020 年前后，我国农业劳动力人数要下降到30%以下。有学者根据联合国对农村人口转移的历史数据估测，中国的城市化率在2050 年将达到72，9%。为实现城镇化建设目标，在2050 年前，中国必须转移出大概4.73 亿农村人口，平均每年转移1126 万农村人口[2]。据统计，从1980—2009 年大概转移了8277 万农村剩余劳动力，从而使农业人口占全部人口的比重由1980 年的80.61%减少到2009 年的53.41%。但目前农业人口占比例基本实现现代化、实现城镇化建设目标的要求差距相当大。

此外，我国城镇化发展水平一直滞后于工业化发展，农村剩余劳动力的转移和城镇化严重的滞后于工业化进展，第二、三产业层次不高、比重偏低，城镇承载能力和非农产业对农村剩余劳动力的吸纳能力极其有限。受各种因素的影响和制约，农村剩余劳动力转移的渠道和途径不畅，数量庞大的农村剩余劳动力顺利地转移到非农产业和城镇，是我国经济社会发展和理论研究面临的严峻挑战和重大课题。

二、农村剩余劳动力转移阻碍因素分析

（一）城乡二元户籍、土地流转以及社会保障等制度因素

蔡昉认为，我国的劳动力转移是制度变革的结果，它受到制度与政策因素变化的影响，制度因素是阻滞农村剩余劳动力转移的主要因素。

从城镇看，我国现有户籍制度的存在和惯性运转，成为农村剩余劳动力转移基础性制度阻滞因素。“异地转移”是当前农村剩余劳动力就业的主要途径和渠道。尽管各地在不同程度上积极推进户籍制度改革，但并未从根本上改变，大中城市的户口准入门槛依然很高。在农村剩余劳动力就业的城市，就业政策、社会保障制度、公共产品供给等方面仍然执行着歧视性政策。虽然各地都不同程度地放宽农民进城务工的条件，但是以户籍制度为基础的地位、身份、就业住房、补贴、劳保、福利等社会保障方面仍存在着明显的不平等，农村劳动力在城镇就业的成本相对加大，同时他们在吃、住、就业、加薪、子女入托上学等方面也造成许多困难，致使农村劳动力在城镇不能长期稳定地就业。现有户籍制度限制了劳动力要素的自由流动，违背了城镇化发展的经济规律。

从农村看，现行土地轮流转制度和社会保障制度严重阻碍着农村剩余劳动力的转移和流动。现行的以家庭联产承包制为基础的、统分结合的双层经营体制，是以农民居住在农村且具有农村户口为前提而取得集体土地的承包经营权的。由于缺乏完善的土地流转制度、统一的土地流转市场以及外部资本的有效介入，集体土地的承包使用权很难在大的范围内进行流转，土地承包使用权的资本化收益也不能完全体现出来。农村剩余劳动力向城镇的转移，可能使农民丧失已有的集体福利和对土地等集体则产所衍生的一切权利，导致已经转移或是计划转移的剩余劳动力无法彻底放弃集体土地承包使用权益。即使已经转移的劳动力，在制度上仍然和承包土地之间存在着法理层面的必然联系，农村剩余劳动力的转移问题也就没有从根本上解决。与此同时，现有的制度设置，使得农民承包的土地在某种程度上还承担着一定社会保障功能，在全国尚未形成统一完整和城乡平等的社会保障制度的情况下，农村劳动力的养老保险、失业保险、医疗保险等只能通过用工企业的商业化运作来实现，且与城市居民之间存在着较大的差距，与农民原来参加的新型农村医疗合作保险等的衔接存在很大问题，加之农村劳动力在城镇不能长期稳定地实现就业，不同地域间的保险跨地区转移目前在制度层面没有有效的保障机制。因此，在农村建立和完善土地流转制度和社会保障制度是农村剩余劳动力摆脱土地束缚、实现自由流动的制度基础。

（二）城镇对农村剩余劳动力的吸纳承载能力有限

区域经济与城镇化进程之间存在着相互促进的良性互动关系，城镇化建设进程的加快，一般会在地理空间上聚集，使社会资本、人口、原材料等生产要素集中，从而吸引农村剩余劳动力向城镇迁移。目前，我国正处于加快推进城镇化建设的重要时期，城镇对农村剩余劳动力的吸纳能力有限，城镇的公共产品以及社会服务对农村剩余劳动力的承载能力不强。

据人力资源与社会保障部公布的数据显示，中国城镇登记失业率从2007 年开始已经连续三年增长，由2007 年的4%、2008 年的4.2%上升到2009 年的4.3%；到2010 年末，全国实有城镇登记失业人员908 万，城镇登记失业率为4.1%。在十一届全国人大四次会议上，政府工作报告明确“2011 年要将城镇登记失业率控制在4.6%以内”。并且，2010 年中国劳动力总量达到了8.3 亿人，城镇新增劳动力供给为5000 万人，而从需求情况看，劳动力就业岗位只能新增4000 万个，劳动力供求缺口达到1000 万左右，可见城镇劳动力供大于求的矛盾相当严峻。然而，城镇一直以来是吸收农村剩余劳动力的重要场所，城镇企业的发展为农村剩余劳动力的转移就业提供了大量机会。从2002 年开始，城镇单位使用农村劳动力数增加较快，平均每年增加150 万人以上，2002 年增长速度超过10%，2004 年达到15%以上。但从2005 年开始中国城镇单位使用农村劳动力数量增长速度开始有所下降，从15.5%下降到2006 年的12.2%、2007 年的9.5%。在中国城市就业形势严峻，就业竞争异常激烈的背景下，大量农民涌入城市由此产生了“民工潮”、“城市病”等诸多问题。同时，中国城市经济结构调整本身已衍生了严重的失业问题，城镇吸纳剩余劳动力的容量有限，还不具备短期内大规模接受农村剩余劳动力的条件。

与此同时，我国城镇建设在不同程度上存在基础设施建设严重滞后，生活设施不配套不完善，基本的文化设施处于初建阶段，城镇功能分区规划分散、建设混乱，垃圾和污水处理能力不强等公共产品和社会服务无法满足非农产业和城镇化发展的需要，亟需解决交通畅通、水电暖供应、市政管网通畅等问题，提升城镇公共服务能力，提高综合承载能力。

（三）劳动力心理预期不明确及融入城市生活成本过高

按照古典经济学的基本观点，农村剩余劳动力作为市场主体是符合经济理性人的假设，追求自身利益的最大化。他们在作出经济行为抉择时，要对各种可供选择的行为方式的成本收益进行分析、比较、预测。秦晖认为，对于中国的农民，随着市场经济的发展，他们的理性将会摆脱集体表象的压抑而健全起来。

美国经济学家托达罗（TODARO M P，1969）在上世纪60 年代末70 年代初创立了预期收入差异论。预期收入差异论认为，决定劳动力流动的不是实际收入水平而是以实际收入乘以就业概率的预期收入水平。只有当预期收入大于劳动力在农村中的平均收入水平时才意味着劳动力的迁移是有利可图的。只有当一个劳动力估计他在城市部门预期的收益高于他在农村的收入时，劳动力迁移才会发生。

基于托达罗预期收入差异论，农民剩余劳动力是否向城镇的转移，主要取决于劳动力对自己转移到城镇后的预期收入是否大于其在农村中的平均收入水平。农村劳动力在做出是否向城市迁移时的决定时，不仅考虑预期收益，还将对进城务工的成本收益进行分析，在其他条件不变的情况下，迁移成本和生活费用越低，剩余劳动力向城镇迁移的阻碍就越小。当农村劳动力转移到城镇后，相比之前在农村的生活成本大大增加，包括可用货币计量的经济成本和不能用货币计量的非经济成本。经济成本主要是农民进入城市后“获取就业机会”、“提高生活质量”、“把握投资机遇”等城市化所带来的共同利益而付出的成本。非经济成本包括：离开家人、家乡产生的思乡情绪的心理成本，受到当地居民不良看法与对待，社会歧视等，各种务农时所享有权利的丧失，如选举权，子女受教育权利与机会等。[3]相对于在农村时务农成本而言，增加了非经济成本，亦即深度融入城市的生活成本。加之城镇劳动力供大于求的矛盾相当严峻的实际状况，农民面临的高昂的非经济成本是影响劳动力迁移的主要障碍性因素。

（四）农村剩余劳动力素质能力缺陷因素

根据国家统计局农村社会经济调查总队的调查，2007 年在我国转移的农村劳动力中，仅有20%左右具备高中以上文化程度。具体结构分布是：文盲劳动力占1.5%，小学程度占16.5%，初中程度占61.7%，高中程度占13.6%，中专及以上程度占6.7%。在农村劳动力中，受过专业技能培训的仅占15%。在农业从业人员中，具有专业技术资格的人仅占0.68%。低学历的农村劳动力占较大比重，严重缺乏专业技能，不具备现代工业产业需要的知识及技能，劳动力向城镇非农产业、尤其是高技术行业的直接转移面临诸多困难，直接影响了农村劳动力转移的规模和层次，劳动力市场呈现结构性失业。

基于农村剩余劳动力素质和职业技能的现状，他们只能从事技术含量很低甚至是纯粹的体力劳动，如建筑、运输、保洁、搬运等行业的粗重工种的体力劳动。从经济社会发展长远看，随着经济发展水平的提高和高新技术产业的兴起，社会劳动分工逐步由简单的体能劳动为主向复杂的智能劳动为主方向发展，低素质、低技能、体能型的农村剩余劳动力将难以进入较高层次的产业，只能在低层次的产业中恶性竞争，使流入到城市的农村劳动力的就业领域越来越狭窄，严重阻碍了农村剩余劳动力的转移。

三、促进农村剩余劳动力转移政策建议

（一）突破制度障碍瓶颈，推进农村剩余劳动力向城镇转移

当前，各地方都在积极尝试推动制度变迁，采取不同的途径、措施和办法试图扫除农民工在医疗卫生、就业保障、子女教育、社会融入等方面的户籍管理制度障碍。基于国情和城镇承载吸纳能力的实际状况，2014 年7 月出台的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确规定城乡统一登记为居民户口，按照人口规模来划分并确定各类城市的落户政策，并提出到2020 年实现1 亿农民工和其他常住人口落户城镇。这是我国户籍制度改革的重大举措，也是突破瓶颈制约的破冰之举。但是，只要城乡二元户籍制度不在根本上予以消除，就无法从根本上为农村剩余劳动力的自由转移、人力资源优化配置提供制度保障。因此，在经济发展社会发展具备基本条件的前提下，城乡二元户籍制度必须从根本上进行改革，在制度层面取消农村剩余劳动力向城市迁移的限制，给予农民工与城市居民同等待遇。

上世纪70 年代末我国推行了以家庭联产承包制为基础的、统分结合的双层经营体制改革，这次制度变迁所激发和释放的经济推动动力，已经不能支撑农村经济社会的持续发展。目前，以土地流转为核心内容的新一轮制度变迁已经全面推开。从制度层面来看，顶层设计实现了土地所有权、承包权和经营权的分离，保证了农村剩余劳动力作为土地承包权所有人所享有的经济权益和对土地等集体财产所衍生的一切权利，消除了农村剩余劳动力转移的制度障碍。针对目前土地流转存在的问题，必须在政府的主导下，建立和完善统一的土地流转市场，通过农业产业化经营来吸引外部资本的有效介入，实现土地承包权和经营权的分离，使农村剩余劳动力真正享有土地承包权的资本化收益。同时，要建立和完善城乡统一、全国协调的社会保障制度，彻底将承包土地承担的农民社会保障功能转移出来，实现全国范围内标准统一的养老保险、失业保险、医疗保险等制度，解决与新型农村医疗合作保险衔接、不同地域间的保险跨地区转移等问题。

（二）加快推进城镇化建设进程，提高城镇和非农产业对农村剩余劳动力的承载吸纳能力

农村剩余劳动力向城镇转移，积极推进城镇化，从本质上是为了实现产业和人口等要素的内生性聚合，分发挥城镇的产业和人口聚集效应，以实现聚集经济效应、规模经济效应和优位经济效应。城镇聚集效应和辐射功能不强，基础设施、交通网络等是其制约因素之一，也是影响城镇对农村剩余劳动力承载吸纳制约因素。因此，在科学规划的基础上，在大力加强和提升城镇公共产品供给和社会服务水平、提高城镇的公共服务能力和综合承载能力的同时，适应“城乡一体化”城镇化推进模式，通过市场机制的驱动效应，引导生产要素在农村就近聚集，实现聚集经济效应和规模经济效应，缩小城乡差距，实现城市与农村公共产品服务均等化和农村生活方式城市化。在高的经济和社会预期收益的利益驱动下，引导他们做出合乎理性的迁移决策，实现农村剩余劳动力就近在农村实现产业转移。

县域经济的发展与城镇化进程存在着正相关的线性关系。因此，积极推进县域经济发展，加快农村非农产业开发，构建城乡一体化发展格局，为剩余劳动力就近实现产业转移创造就业岗位，解决因大量农村剩余劳动力涌入城市由此产生了“民工潮”、“城市病”等诸多问题减轻因城镇经济结构调整衍生的失业压力。同时，要培育有利于农村剩余劳动力转移的城乡就业协调的机制和环境，解决信息不对称的问题，建立城乡沟通的劳动力市场信息系统，从根本上避免农村劳动力转移的盲目性，节约农村剩余劳动力转移成本。

（三）通过加大教育和培训力度，提高农村剩余劳动力融入城市社会的素质和能力

农村剩余劳动力的转移，既是经济层面劳动力生产要素通过自由流动实现优化配置，也是社会层面实现城乡居民生活方式一体化、城市与农村公共产品服务均等化的有效渠道，更是城市文明、城市意识在内的城市生活方式的扩散和传播。

改革教育制度是保证农村剩余劳动力顺利转移的长期策略。要加快推进城乡教育均等化，实现优质教育资源共享，提高农村劳动力接受新知识、新信息，掌握新技能的能力和水平；加强成人教育和职业技术教育，采取灵活多样的培训形式，适应劳动力市场需求和发展农村经济实际需要，在职业技术学院设置实用的专业和课程，开展短期职业技术培训，提升农村剩余劳动力的市场适应力和就业竞争力。

在农村剩余劳动力具备相应非农技术岗位能力的同时，培养能够适应现代企业生产和经营管理模式的能力和素质，提高自主创业、自谋职业、竞争就业的意识和能力，提高和养成自我发展能力和融入城市生活的文化根基，以工作方式的变革引领生活方式和人际交往方式的变革，改变闲散的农村生产生活方式和以血缘、地缘为纽带的人际交往方式，在群体心理和行为上融入城市社会。

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