社会政策的双重协调方法及其在社会服务领域的运用

李 兵 张 杨 杨宝山 苑雅玲

（1.中共北京市委党校社会学部 北京 100044；2.国海证券股份有限公司资产管理部 北京 100044；3.北京市民政局政策研究室 北京 100020；4.中国人民大学社会与人口学院 北京 100871）

前言

社会政策一般把注意力放在医疗卫生、教育、社会保障（收入维持和就业的社会政策）、社会住房和个人社会服务五个关键领域（Dean，2006）。当政府制定和实施社会政策的时候，一般实行部门管理原则。这也是各国政府通行的做法。在中国，以上五个关键领域分别由卫生、教育、人力资源和社会保障、建设、民政等政府部门主管。社会政策实行部门负责制一方面有利于明确政策责任主体，保证社会政策目标的实现。另一方面，因为各种社会政策之间以及社会政策与其他政策之间存在着有机的联系，部门负责制不可避免地造成条块分割、山头主义、政出多门、相互扯皮、效率不高、碎片化等问题。因此，社会政策的协调议题一直是各国政府考虑解决的重要议题，也是政府治理的一项重要内容。尤其在当今的中国，随着对民生建设工作的深入发展，政府官员越来越认识到社会政策协调对促进社会事业发展的重要作用，不仅在实践中积极探索政策协调的好办法和好措施，同时也迫切希望从理论高度加强对社会政策协调的研究。为此，本文首先提出一个社会政策的双重协调方法的概念框架；其次，从社会科学理论的角度对社会政策的双重协调方法进行阐述；最后，对社会政策的双重协调方法在社会服务领域的运用进行分析。

一、双重协调方法的构架

1.定义和分类

在政策领域，许多政府、政府领导人和公务人员都在不断地努力寻找更好的治理方法。这些努力不仅有助于学者从事研究，而且有效的政府行为能够给公民个人和集体带来更多的好处（彼得斯，2013）。社会政策的部门管理分工和专业化，这必然伴生协调需求，因而协调是社会政策研究的永恒主题之一。由于时代背景和组织环境的不同，协调的目标、范围和方式相应会有所不同，这些不同赋予了“协调”这一古老概念以新的内涵，并形成新的话语体系（巴达赫，2011）。因此，本文提出针对中国社会政策治理的一个新概念，即社会政策的双重协调方法。

社会政策的双重协调方法作为政策过程中的联系环节（能否被称为政策领域的第三条道路值得研究），指主管某项社会政策或项目的中央部委，为了实现项该政策的目标，根据实际需要，与相关政府部门和社会机构就政策制定和实施进行协调的一种政策活动。其双重性表现在：

（1）就所要协调的政策而言所表现出的双重性：一是协调某项社会政策或项目与相关社会政策或项目之间的关系。二是协调某项社会政策或项目与相关经济政策之间的关系。目的是减少政策之间可能的冲突，达成对政策目标共识。这也是对社会发展的观点的具体落实，即寻求在社会政策领域内整合社会福利和经济发展。它协调经济政策和社会政策制定，并为联系经济发展和社会政策或项目，创造制度机制（Midgley&Sherraden，2009）。

（2）就所要协调的政府部门而言所表现出的双重性，也被称为“政府内部协调”：一是与中央同级部门之间的协调，也叫水平协调；二是与地方政府部门之间的协调，也叫垂直协调。协调工作主要解决的是条块管理存在的问题，目的是能够建立一种跨部门的协调机制，调动相关政府部门的能动力，保证政令畅通。

（3）就所要协调的各种机构而言所表现出的双重性，也被称为“内外协调”：一是政府部门内的协调；二是政府部门和非政府之间的协调。

（4）就相关政府部门在协调过程中的手段、能动性和弹性而言所表现出的双重性：一是义务性协调，它是一种硬性协调，即在有关政策法规的规定下所进行的协调工作，法律是政策协调的主要机制，这种协调工作具有被动性的特点；二是自愿性协调（自觉性协调），它是一种软性协调，主要依靠非正式机制，具有主动性的特点，也可以被称为“软治理”。可供看考的框架见表1。可以预见，双重协调方法从义务性（强制性）协调向综合采用义务性协调和自愿性协调（自觉性协调）的转变，将是实现政策良性治理的努力方向。

表1 贯彻落实框架

2.双重协调方法是社会政策治理的一种工具

对于政府及其成员而言，至关重要的是不断探索提升政府效能和服务品质的创新机制（彼得斯，2013）。双重协调方法是社会政策制定和贯彻落实的一种工作机制，也是社会政策治理的一种有效工具。要落实双重协调方法，需要建立一种制度机制，即协调工作的制度化建设。

（1）双重协调方法是一匹良马，谁是驾驭者，即谁来承担协调任务?要有一个协调机构。主要有这么几种设置：一是主管部门主动承担协调任务。二是成立一个议事协调机构来承担协调工作，如协调老龄工作的全国老龄工作委员会，协调残疾人工作的残疾人工作委员会，还有青少年工作委员会等。但是国务院承担协调工作。三是中央财金领导小组承担协调工作。无论哪种设置，均有利有弊，应当根据实际情况，灵活地采取一种设置，或综合采用以上几种设置。

（2）培育和提高政府机构的协调能力。双重协调方法的落实取决于政府行动者的协调能力。政府行动者的协调能力主要体现在这么几个方面：一是对政策环境挑战的明确反映（Ferrera&Sacchi，2004）。二是对政策的领会和把握能力，熟知政策制定和贯彻落实哪些方面需要协调。三是公关能力，即善于和同级相关政府部门、地方政府部门打交道，善于激发各种政府行动者并将他们的贡献聚集到一起。四是学习和落实能力，即善于在协调实践中学习，并将协调工作落实到实处。

（3）建立监督机制。监督机制包括设立监督机构和确定监督步骤。就设立监督机构而言，是在政府内设立监督机构，还是由人大来监督，或由其他机构来监督，这对良好的政策治理来说是一个巨大挑战。监督的具体步骤包括：一是要针对协调目标制定行动计划（Régent，2002）、时间表、行动路线图。二是将行动计划转化为行动指标。三是根据行动计划和行动指标检查双重协调方法的落实情况，并提出改进意见。

总之，只要存在社会政策的部门分工管理，政策协调就成为政府管理的永恒主题之一。双重协调方法作为社会政策治理的一种混合机制，需要各机构的联合而不是竞争，更多地依赖于自愿主义、辅助、融合、政策整合。更多地需要用政策联系、标准化知识、对话、说服、多次重复协调、信息传播、建立跨部门数据等方式来实现（Jacobsson，2001；Gu..mu..s，2006）。

3.“双重协调方法”的价值和原理

（1）面临的挑战

政策协调会遇到来自认识上和体制上的挑战，需要认真研究和克服。

第一，来自认识上的挑战。一方面，各级政府部门的领导和官员对社会政策的认识程度、理解程度和重视程度，对于双重协调方法的落实至关重要。

第二，体制上的挑战。由于政府系统的复杂性，每个部门有自己的边界，为了维护各自部门的利益、权利和地位，各部门可能会从“算计”的角度决定是否参与协调工作以及参与的程度。结果有可能会导致协调的困难。由于存在职责交叉，矛盾和扯皮也不可避免，也增加了协调的难度。

第三，责任缺失，导致决策障碍（Nies，2004），甚至无法协调。中国的社会政策还处于完善阶段，某些社会政策还处于无人管的状态，缺少政府主管部门也会造成协调的障碍。

“双重协调方法”的实施能够应对这些挑战，对于提高社会政策的制定水平和实施效果具有积极的价值：

第一，双重协调方法能够为创造者提供一系列现成的实践观和行动观（巴达赫，2011）。

第二，双重协调方法能够培育和强化政府部门的公共精神。

第三，双重协调方法是行为取向和过程取向的。

第四，双重协调方法能够把社会政策过程的各种环节有机地联系起来。

第五，双重协调方法能够使政府部门清醒地认识到协调对于提高政府效能、促进社会会事业发展的重要性。

（2）双重协调方法遵循的原理

第一，依赖原理，即所有介入社会政策的各种机构认识到他们之间的相互依赖。

第二，共担原理，即社会政策的设想、行动、资源和风险被相关机构共同承担。

第三，成本原理，即协调过程需要花费资金和物质等资源成本，因此，协调工作要遵循成本—效益原则，协调工作能使社会政策系统变得更好管理和能够提供更好的服务。总之，协调的成功依赖于针对社会政策系统发展的计划制定和资源的足够投资（李兵，2014；Leutz，1999）。

第四，时间原理（或过程原理）。有些协调工作具有持久性，有些协调工作则是短期可实现的。因此，协调工作具有时间上的不同步性。因此，切记协调工作是很费时的，要耐心。

二、契合双重协调方法与政治经济学观点的命题

1.系统理论与双重协调方法

（1）社会政策可以被看作为一个有机的系统，同样各种具体的社会政策也可以被看作为一个整合的系统。具体社会政策由相互关联的实体的活动组成，如政府部门、目标人群、公共的和私有机构等所从事的活动。从系统理论的观点来看，某项社会政策是一个开放的系统，既受到内部因素的影响，也受到外部因素的影响（Carter，2013）。它不断地确定和完善与外部环境之间的协调关系。

命题1a.某项社会政策的制定和实施越是需要相关社会政策的配合，那么，越有可能落实社会政策内的双重协调方法。

命题1b.某项社会政策的制定和实施越是需要经济、技术、信息等资源的保障，那么，越有可能落实与经济政策之间的双重协调方法。

（2）从系统理论的观点出发，政府也可以被看作为一个系统。当某项社会政策的主管部门为了保证政策制定好、实施好，就必须进行协调活动。

命题lc.某项社会政策的制定和实施涉及相关政府部门的职责越多，那么，中央政府之间越有可能落实双重协调方法。

命题1d.中央和地方政府的职责分工越明确，那么，中央政府和地方政府之间越有可能就资金、项目等议题落实双重协调方法。

命题1e.某项社会政策的政府供给能力越是不足，那么，越有可能动员社会力量参与政策的制定和实施，落实与非政府之间的双重协调方法。

2.新功能主义与双重协调方法

（1）新功能主义有三个假定（Io annou&Niemann，2003）。功能主义的第一个假定认为，民主政治的普遍性，伴随着多样的和多层次的行动者，除了国家政府上层从事政策制定，地方政府、社会伙伴、社会组织和其他利益相关者对社会政策的制定和贯彻落实也起着积极的作用。第二个假定认为，行动者有能力学习，在参与政策过程中有利于促进相互学习。第三个假定认为，整合是一个过程。这三个假定得到双重协调方法某种程度上的应正。

（2）三个假定构成新功能主义的核心概念——溢出（spillover）理论的基础。溢出包括功能性溢出和政治性溢出两个方面。一方面，功能性溢出产生功能压力，使国家社会政策的制定和实施呈现出一种动态调整机制。另一方面，政治性溢出产生整合压力，使政府精英们和非政府精英们都意识到单一中央政府层次无法解决所有的社会政策问题。

命题2a.当一个国家的政治民主化程度越高，对政策协调理解的程度越深，那么，越有可能采用“软治理”，调动各方面的积极性参与政策的制定和实施，落实双重协调方法的自觉程度越高。

命题2b.当一个国家社会政策的制定和实施呈现出动态调整机制越明显，那么，越有可能落实双重协调方法。

命题2c.当一个国家对政策的整合压力越大，那么，落实双重协调方法所持续的时间越长，并且是可持续的。

3.新制度主义与双重协调方法

（1）规范制度主义与双重协调方法。彼得斯（2011）认为，第一，规范制度主义非常强调制度的规范，把规范理解为制度如何发挥作用，如何决定或者至少是塑造某种行为的一种方式。第二，在解释行为的时候，组织的规范和价值被赋予了核心地位。第三，政治行动者更多地反映了他们所属的组织的价值。

命题3a.政府越是将双重协调方法制度化，并作为政府机构的规范和价值，那么，政策行动者越有可能发挥主观能动性，落实双重协调方法。

（2）历史制度主义。彼得斯（2011）认为，第一，制度创设或者政策最初发起时所选择的政策，将持续和极大决定性地影响未来的政策。第二，观念在政策塑造中扮演的关键性角色（Hall，1989)。好的制度就是那些能够把观念基础转化为行动的制度（彼得斯，2011)。第三，一个规则总会引发另一个规则，作为对第一个规则的不完善之处的修补。制度的规则和结构也是如此，用以尽力解决他们自身所造成的问题（Crozier，1962；March&Simon，1957）。第四，政策学习比制度学习更能考察政策的重新塑造，并可能随之对相关的制度进行重新构造。

命题3b.政府越是将双重协调方法制度化，那么，政策行动者越有可能发挥主观能动性，越有可能保持双重协调方法的持久落实。

命题3c.政府对政策协调的重要性认识越深，越是能够就协调达成共识，那么，政策行动者越有可能发挥主观能动性，落实双重协调方法。

（3）经验制度主义与双重协调方法。经验制度主义认为政府结构影响着政策演进的方式和选择（彼得斯，2011）。综合历史制度主义第三点和经验制度主义观点，可以得出以下命题。

命题3d.政府的社会政策部门管理越是制度化，那么，政策行动者越有可能从事政策学习，制定和落实双重协调方法，提高政策效率，实现政策目标。

（4）社会学制度主义与双重协调方法。社会学制度主义描述的是政府与非政府组织之间的互动关系。

命题3e.政府与非政府之间的互动关系越是结构化，那么，政府与非政府之间越有可能建立对话机制，通过交流行动提高非政府机构参与政府决策的社会合法性，促进政策整合，落实双重协调方法。

4.建构主义与双重协调方法

建构主义理论可以归纳为这么几点：（1）人被看做是有资格能力和沟通能力的行动者，他们积极主动地创造或建构着社会世界（沃特斯，2000）。（2）建构主义区别于制度主义，因为他们强调偏好形成的主观性质，偏好形成的主观性质来源于行动者的复杂的互动模式。因此，交流和对话机制对建构主义至关重要（Tsarouhas，2009）。（3）制度被认为是最重要的，因为他们不仅决定行动者偏好，而且对偏好的形成有显著的贡献（Tsarouhas，2009）。（4）制度不仅仅是构造理性行动这预期的一套规则和预期，制度是由行动者、他们的信仰、他们的偏好、他们的兴趣（利益）构成的（Checkel，1998）。

命题4a.政策行动者之间的对话和交流对于建立协调机制和落实双重协调方法起着重要的沟通作用。政策行动者之间的对话和交流机制越是顺畅，越是有利于落实双重协调方法。

命题4b.政策行动者在对话和交流过程中落实双重协调方法，有利于政策学习，提高政策制定的水平和政策实施的效果。

命题4c.政策行动者越是平等地对话和交流，越是有利于落实双重协调方法，越是有利于政策参与。

5.社会交换理论与双重协调方法

约翰逊（1988）认为，（1）用代价和报酬分析社会关系是交换理论的一个主要特征。（2）交换只有当双方从交换中获得利益时才会发生，而且每个人通过相互协商好的交换追求各自的利益时，才能为社会提供最好的福利。（3）较大型的社会结构是从基本的交换过程中产生的。

命题5a.当政策行动者在政策协商过程中越是能够实现双赢或多赢，那么，政策行动者约有可能落实双重协调方法。

命题5b.当政策行动者在政策协商过程中越是能够实现双赢或多赢，那么，政策行动者约有可能使双重协调方法制度化。

此外，社会学中的互动理论和冲突理论等等理论，对于解释落实双重协调方法都有一定的解释力，有待于进一步挖掘。

6.经济理论与双重协调方法

经济学中也有不少理论能够解释双重协调方法，本文只选择交易成本经济学理论和代理理论进行分析。

（1）交易成本经济学理论。交易成本是新制度经济学的核心概念，交易成本经济学理论认为（维基网，2014）：第一，市场交易和经济交易都发生在一定的政治背景下，这种政治背景的形成和公共物品的供给，都是有成本的。从一般意义上来说，政治交易成本就是通过集体行动来供给公共物品的成本。它类似于一个企业内的经理交易成本。第二，交易成本是用来描述达成和履行合同协议的阻碍的术语。这一成本被认为与讨价还价、签订契约和监督契约履行等等活动有关，这些活动是在交易者之间协调活动的时候产生的行为。

命题6a.一个国家的政策行动者各方的政策交易成本越低，那么，越有可能落实双重协调方法。

（2）代理理论。代理理论能够阐述了政府与非政府之间的委托—代理关系。委托代理理论的中心议题是研究在利益相冲突和信息不对称的环境下，委托人如何设计最优契约来激励代理人。

命题6b.一个国家的政府和非政府之间的伙伴关系越是制度化，双方越有可能更多获益，那么，政策行动者越有可能健全协商机制，落实双重协调方法。

三、双重协调方法和社会服务

1.创设社会服务的政府管理部门

大部制是趋势。中共“十七大”报告指出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。从目前的情况来看，社会政策的五个关键领域，医疗卫生、教育、社会保障（收入维持和就业的社会政策）和社会住房这四个领域的政府职责和政府管理部门已经明确，唯独个人社会服务政府职责和政府管理部门没有明确。管理社会服务的职责分散在民政、教育、公安、司法、残联等多个部门。虽然民政部已经提出了要构建社会服务体系。但社会服务依然只在民政部门内被谈及。因此，本文认为：

（1）有必要乘大部制改革的东风，整合社会服务的政府管理职责。建议由民政部门统一管理社会服务。

（2）大部制改革目的是理顺政府职责，确定政府职责边界。但即便创设了社会服务，由于社会政策的部门管理分工和专业化，社会服务政策仍然需要与相关部门进行协调，

总之，无论大部制如何完善，政府部门的职责交叉就是依旧存在，矛盾和扯皮也不可避免。因此，社会政策的跨部门协调和大部制改革一样重要，甚至更重要。涉及到社会服务领域，更是如此。

2.双重协调方法在社会服务领域的运用

（1）社会服务领域的每项活动都可能涉及多个政府和非政府部门及其政策，本文不可能全部列出，只能提出主要的协调部门和协调内容。

第一，同级政府之间社会政策内的协调。主要的协调内容见表2。

表2 同级政府之间社会政策内的协调

第二，同级政府之间政策间协调，主要的协调内容见表3。

表3 同级政府之间政策间协调

第三，政府间垂直协调。中央政府和地方政府主要就财政拨款、设施建设、服务项目、中央对地方的监管等进行协调。

第四，政府和非政府之间的协调。主要就服务招标、服务外包、政府购买服务等，以及针对土地使用、银行贷款、税收优惠等政策进行协调。

（2）总的来看，与卫生、劳动就业和社会保障、教育、社会住房等社会政策相比，社会服务需要协调的部门和内容可能更多，因此，双重协调方法是社会服务政策制定和落实的一个有效手段，需要政策行动者在实践中进一步探索和总结。在社会服务领域实施双重协调方法需要确定好以下几个方面的保障任务：

第一，确定行动的指导方针、具体行动时间表和所要达成的短期和长期目标（European Council，2000）。第二，确定定性的和定量的指标和测量基准（Lajh&～tremfel，2011）。第三，确定在实践中不断学习、探索、总结和提高政策水平的行动方案。第四，确定定期和不定期的评估、监督和检查制度。

结束语

本文的研究是探索性的，仍有几个议题需要进一步关注：第一，双重协调方法作为一种模型，需要进一步丰富和完善。第二，双重协调方法作为社会政策治理的一种混合机制，需要在实践中进一步总结。第三，双重协调方法在社会服务领域的运用需要进一步探索。第四，双重协调方法在社会政策其他领域的运用需要进一步拓展。

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