论司法去地方化改革与人大的司法监督

杨 炼

（中共湖南省委党校 湖南 长沙 410006）

一

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》 明确提出，“确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”将司法去地方化作为司法体制改革的重要环节。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 进一步指出，“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。”进一步深化、推动了我国司法去地方化改革。

“所谓司法的地方化，主要是指在单一制的国家中，法院、检察等司法机关受地方国家机关控制操纵而破坏国家法制统一的现象。”[1]从司法权的性质看，司法权具有“国家属性”，是一种国家权力而不是地方权力。列宁指出，“关于法律制度一层，不能有加路格省或嘉桑省的法制，而只应是全俄罗斯统一的，甚至是全苏维埃联邦共和国统一的法制。”[2]德国学者凯尔森也指出，“在地方自治的情况下，……自治省通常并没有司法机关。法院被认为是国家的法院，而不是自治省的法院。这意味着司法已不再有相当于行政分权类型那样的分权了。只有立法和行政，而不是司法，才具有自治性质；只有立法和行政才在中央的和地方的法律共同体之间加以划分。”[3]即使在实行联邦制的美国，也十分重视司法权的国家权力属性，美国创立联邦司法当局以实施联邦法律，将全部司法权掌握在最高法院手里，为了便于审理案件，这个法院又设立一些下属法院。唯有联邦最高法院受权解决与法院管辖权有关的一切问题，并在各州大权中居于高位。[4]

我国司法地方化的形成有一个长期的发展过程，有比较复杂的历史和制度原因。1951 年的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》第10 条规定，“下级人民法院的审判工作受上级人民法院的领导和监督；其司法行政由上级司法部领导。各级人民法院（包括最高人民法院分院、分庭）为同级人民政府的组成部分，受同级人民政府委员会的领导和监督。省人民法院分院、分庭受其所在区专员的指导。”这一条款规定了下级人民法院受上级人民法院和同级人民政府双重领导和监督的体制。1954 年的《中华人民共和国法院组织法》根据1954 年宪法的规定，不再将人民法院作为同级人民政府的下属部门，明确各级法院由同级人大产生，并对其负责，这种体制一直沿袭至今。概言之，对地方政权建设理解的局限性，对司法职能认识的不足以及对人民代表大会制度的绝对化理解是司法地方化主要的观念和思想原因。①司法机关管辖区域与立法机关和行政机关的管辖区域重合，司法机关的人事任免权由地方行使则是导致司法地方化的主要体制原因。②“每当政府的代表人物对他们国家法律的制定和执行具有最大程度的影响时，最适合统治者的司法条件便形成了。每当社会上的非政府因素起决定作用时，最适合人民的司法条件便形成了。”[5]由于实践中的司法地方化，其弊端屡屡为社会公众所诟病，影响了司法公信力。“自建国以来，我国地方各级人民法院一直被限定在地方势力范围内，本应当统一和完整的社会主义法制被不断割据和侵蚀，地方对于司法的干预和影响已经远远超出人们的想像，名义上的‘国家法院’已经蜕化成为‘为当地经济保驾护航’的‘本地法院’”。[6]学术界对如何防止司法受地方不当干预、维护司法的独立性和公正性也进行了长期探索。③随着我国经济、政治体制改革的推进，社会主义市场经济的建立以及对人民代表大会制度理解的深化，对国家权力运行机制的重新认识，特别是党的十八届三中全会《决定》和十八届四中全会《决定》关于全面深化改革与全面推进依法治国的决定为去地方化的司法体制改革提供了重要的历史条件。与此同时，新的司法去地方化改革也形成了与人大司法监督既存规范体系间的紧张冲突关系。

二

从我国人大司法监督的产生来看，“1949 年的《共同纲领》作为新中国的临时宪法作出的重大政治选择之一就是建立人民代表大会制度，以人民代表大会作为人民组织国家政权的形式。”[7]创立了人大对司法活动监督的制度设计，但这种监督仅仅只是宪法文本和法理上的。1954 年《中华人民共和国宪法》确立了新中国宪政的基本框架，正式确立了人大监督司法的宪政制度。④随着我国法治建设的发展，人大司法监督逐步走上制度化、规范化轨道。司法监督权成为宪法法律赋予人大的一项重要职权，现行宪法规定，“国家行政机关、审判机关和检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”2007 年实施的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》进一步规定，“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。”从人大司法监督的主要方式来看，主要有：听取和审议人民法院和人民检察院的专项工作报告、法律法规实施情况检查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定。在司法改革背景下，司法去地方化的改革与人大司法监督的紧张关系集中在人大人事任免权上，具体而言，可能表现为以下几个方面：一是可能缩小了省以下地方人大的人事任免权范围。司法人财物省级统管后，省以下地方人大将对同级司法机关的任命和罢免失去决定权。一般来说，本级人大对本地司法权的运行状况掌握更准确，对司法活动的监督更及时，司法人财物省级统管后，省以下人大需要将掌握的信息转达给省级人大，信息传递过程将可能失去时效性，影响工作效率；还可能使信息传递增加丢失几率，影响监督时效和实效。二是有可能影响省以下地方人大监督效果。地方人大听取和审议司法机关的工作报告；进行执法检查；对司法机关进行询问和质询；对特定问题组织调查委员会进行调查；受理人民群众的申诉和意见等监督方式和手段是相互联系的，最终对司法机关形成震慑力的落脚点还是在人大的人事任免权上。一旦失去了人事任免权，其他监督手段的监督效力也难免受到影响，最终影响地方人大司法监督的权威性。三是司法去地方化后“人财物省级统管”可能给省级人大监督带来压力。人事任免权的上提将大大增加省级人大的工作量，形成一个巨大的挑战。“在我国，最高法院法官的任命和监督由全国人大常委会负责，地方各级法院法官的任命和监督则由同级人大常委会负责。在党政关系的背景下，实质上党的组织部门控制着法院主要领导的任命大权，人大行使的权力只体现在程序上。”[8]在人大司法监督本已弱化的情形下，如何兼顾司法去地方化改革与加强人大司法监督，是司法实践中应当面对的重要课题。

三

我国的人民代表大会制度自五四宪法确立以来已经运行了六十年，理论上也把人大产生并监督“一府两院”作为人大制度的核心内容。但从人大对司法监督的现状来看，仍然是人大监督工作的薄弱环节⑤。司法去地方化改革不能简单地将司法完全独立于地方党委、政府、人大。司法权在适用过程中同样可能导致滥用，同样需要接受监督。以司法民主性来抗衡对司法的不当干预，以维护司法的公信力才是司法改革的主要方向。司法去地方化，更多的是排除地方对司法的不当干预。各级人大作为地方最高国家权力机关，要对司法不公、司法腐败等影响司法公正的问题进行监督，支持司法机关依法独立行使司法权，帮助司法机关排除地方党政领导随意干预正常司法程序的行为。特别是在司法体制改革的背景下，应严格依照宪法规定，增强人大司法监督的实效性，同时又与司法去地方化改革相协调，使重大改革于法有据，是人大司法监督面临的重要课题。“人大与司法机关的地位、职责虽然不同，但目标一致，都是为了保证宪法法律的全面正确实施，实现司法公正，从根本上保证国家意志和人民根本利益的实现。事实上，人大监督与司法权独立行使不存在根本性对立，排除非法干扰、保证司法权独立行使本身就是人大监督的内容之一，也是人大司法监督的职责所在。正确处理好人大司法监督与司法权独立行使的关系，关键在于为两者划定合理的边界，做到既保证人大充分行使监督权，又不干涉司法机关独立行使职权。”[9]

一是进一步完善人大司法监督手段。两院的工作报告制度和司法人事任免制度构成了人大司法监督体系中的基本方式。因此，加强司法监督、提升监督实效的重点应落在如何充分发挥工作报告和司法人事任免制度上。首先，要明确法检两院工作报告制度的责任机制。两院向同级人大报告工作、接受人大审议是司法机关向权力机关负责的主要形式。但实践中，这种监督方式的约束作用主要是政治舆论和道德上的，其对司法权制约有限。虽然投票表决的民主机制被用来检测司法机关的工作绩效，但表决的结果只说明了人大代表对司法工作的满意程度，至于司法机关应承担什么样的责任，由谁来承担这些责任都是不明确的。两院主要负责人承担着司法行政事务的职责，且这些司法行政事务与一个地区总体司法状况直接相关，应借鉴议会制国家做法，建立起两院负责人相关司法行政责任约束机制，比如建立与工作报告一定的投票率相适应的其他监督程序的启动机制。[10]其次，要落实人事任免权中的约束机制。法律监督、工作监督和人事监督是人大监督司法的三种形态，其中人事监督比较具体、刚性，也最为重要和关键，法律监督和工作监督最终都因有可能转化为人事监督而获得相应的权威性和有效性。[11]根据现行的法律规定，两院从院长、检察长到审判员、检察员的所有司法角色都必须由人大选举或任免。实践中，地方人大与同级司法机关的关系多停留在根据省级司法机关与同级党委的意见来选举或罢免同级司法机关的负责人，对司法人员的任免多限于履行法律手续，没有把对司法人员的任免与对他们的具体考察有机结合起来。这大大削弱了人大人事任免权的有效性，甚至架空了人大的人事任免权。⑥对各级党委来说，人大不仅是为党委意志的实现提供合法性，更是通过人大的民主机制在提供合法性的同时保障它所提出的人选符合法律的要求。因此，人大必须从履行法律手续的形式主义向实质性的人事任免权过渡。人大应强化人事任免中的刚性机制，结合各种具体监督方式，及时责成有关部门进行调查或成立调查委员会调查。对涉嫌犯罪的司法官员在罢免决定同时，应建议司法机关依法追究行为人的责任，特别对那些不负责任不能胜任司法工作的法官和检察官应及时予以免职。同时，人大还应充分履行其法定职权，发挥民主机制的作用，保障司法官员不被随意撤换免职或调离。

二是构建司法去地方化与人大监督的衔接机制。首先，在两院组织法修改之前可以参照议会模式下的司法委员会管理制度，先保留同级人大选举、任免同级法院、检察院干部的职权，但改变同级党委考察提名同级法院、检察院干部的做法，建立省级法官、检察官遴选委员会，统一负责全省的地方法院、检察院工作人员的遴选工作。⑦需要由同级人民代表大会选举或者任命的，由委员会在资格审查的基础上，提出候选人，提请拟任单位的同级人大选举或者人大常委会任命。需要罢免的，由委员会向有关地方的人大或者人大常委会说明理由，提请罢免。未来在不修改《宪法》并遵守宪法的前提下，推动省以下地方法院、检察院人事权省级统筹，还需要继续修改两院组织法⑧。在跨行政区划法院的情形下，可以借鉴和参考直辖市的中级人民法院以及海事法院、铁路法院、知识产权法院等专门人民法院人大司法监督的经验，明确由上级人大常委会进行司法监督。⑨在财物管理方面，可以把省以下各级地方法院收缴的诉讼费和检察院收缴的罚没款统一上交省财政，中央财政的转移支付款也统一划拨给省级财政，由省级财政统筹解决地方法院、检察院的经费问题。其次是要加强上下级人大间的沟通交流机制，实行地方法院、检察院的人财物由省级统一管理以后，地方党委政府虽然失去了对地方法院、检察院的控制权，但是由于地方法院、检察院行使职权的范围仍然在地方，审判权、检察权行使的好坏，地方党委政府包括当地的人民群众感受最深刻、具体。地方党委政府可以通过地方人大就法院、检察院工作中存在的问题，向省人大、省两院反映，要求有管理权的部门对有关法院、检察院及其工作人员进行问责。再次是强化人大司法监督工作程序建设。司法去地方化改革给人大司法监督带来了新的挑战，要充分利用法律制度修订改革的有利契机，进一步规范和完善人大司法监督工作程序，制定人大司法监督的具体办法，明确人大司法监督的范围、内容、程序、形式等，同时要积极探索专题询问、司法机关规范性文件以及司法机关内部监督制度向人大报告备案制度、对检察机关法律监督意见满意度测评等人大司法监督的新形式，加强执法检查和审议听取专项工作报告等监督方式，加强和创新对司法工作人员的监督⑩，人大代表和常委会组成人员作用的发挥和人大司法监督机构及人员建设对于人大司法监督意义重要，要进一步增强人大法工委或内司工委队伍建设，强化人大对司法的监督，确保司法公平正义。

注释：

①由于对法治在治国理政中价值和作用的认识不足，建国初期执政者认为地方政权应包括法院在内的所有国家机关，司法机关的作用更多地是辅助党委和行政机关完成政治任务，对法院在维护法制统一、社会公正方面的作用认识不够充分。法院的职能被视为是保护国家权益和人民权益，保护新民主主义的政治、经济、文化制度和社会秩序的安定。司法权力作为国家权力的一部分，由人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使，地方各级人大产生法院也是合乎宪法和政权性质的。

②我国地方各级法院建置完全与地方立法机关和行政机关相对应，这种完全重合的模式使司法机关与其它机关，尤其是行政机关之间形成隶属关系，客观上导致前者依附于后者，为司法地方化提供了条件和可能。地方各级法院院长由地方各级人大选举和罢免，副院长、审判委员会委员、正副庭长和审判员由本级人大常委会任免。实践中，我国法官管理体制实行党管干部的原则，法官的任命首先要经过地方党委组织部门考察同意，才能提交地方人大任免。法官在任免的实际运作中，地方党政领导起着直接决定作用。参见王利明：《司法改革研究》，法律出版社2000 年版，第23 页。

③通过以“ 司法去地方化”为题名在中国知网的检索，有近60 篇文章，1998 年就有学者对司法权力地方化的利弊进行了研究，参见蒋惠岭：《司法权力地方化之利弊与改革》，载《人民司法》1998 年第2 期。

④《五四宪法》规定，司法机关由人民代表大会选举产生，向人民代表大会负责并报告工作。人大监督司法机关及司法活动的方式，主要有听取司法机关的工作汇报、任免司法机关的主要负责人、 对于特定问题组织调查委员会调查等。“五四宪法”确认了人民代表大会及其常委会是唯一有权监督司法机关工作的法定机关，明确了地方国家权力机关对地方司法机关拥有监督权的制度安排，并废除了它们之间的领导和被领导关系。参见何景春，张子健：《论我国人大监督司法制度的发展历程及其理论渊源》，载《党史文苑》2009年第9 期。

⑤据2013 年的统计，全国省级人大常委会开展的监督项目共有635 项， 其中对司法机关的监督只有54 项， 只占了8.2%，还有3 个省份未安排任何司法监督议题。参见黄晔：《新起点 新课题——关于省级人大常委会监督司法工作情况的调研及思考》，载《人民之声》2014 年第7 期。

⑥汤维建教授撰文指出，他本人在北京市人大常委会和海淀区人大常委会两级权力机关担任多年的常委会委员，被任命的法、检人员难以计数，迄今尚未见到一例对拟任命人员进行提问、质询等现象，即使无记名电子表决，也几乎都是全票通过，致使任命程序完全成为多余的形式。参见汤维建：《人大监督司法之困境及其消解》，载《苏州大学学报》（法学版）2014 年第1 期。

⑦中央确定的上海、广东、吉林、湖北、海南、青海、贵州等7个试点省市的司法体制改革已经获得通过，建立了法官、检察官遴选委员会制度。

⑧2013 年10 月30 日公布的十二届全国人大常委会立法规划中，两院组织法已经被确定为一类立法项目。

⑨重庆在对人大监督司法工作进行了创造性拓展，《重庆市实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉实施办法》第89 条规定，“ 市人大常委会对各中级人民法院的审判工作、市人民检察院所属分院的检察工作开展监督时，可以邀请相关区县（自治县）人大常委会参加并发表意见；也可以委托区县（自治县）人大常委会在本辖区内就监督事项开展调查研究，并向市人大常委会反馈收集的意见和建议。”明确市人大常委会对中级人民法院、市人民检察院分院的检察监督，解决直辖市“两级人大、三级司法”体制架构导致的对中级人民法院和检察分院的监督存在“空挡”问题，为省级人财物统管后的司法监督工作提供了借鉴。参见黄晔：《新起点 新课题——关于省级人大常委会监督司法工作情况的调研及思考》，载《人民之声》2014年第7 期。

⑩例如上海、湖南、浙江等省级人大在对司法人员的任免监督上有新的举措。上海市人大常委会强化对法职人员的任前监督，建立了人事代表工委就拟任法官、检察官事先征求内司委意见制度，内司委在审阅相关材料的基础上会同人事代表工委专门到“ 两院”听取介绍，并结合日常监督情况反馈意见。湖南省人大建立“司法人员执法监督信息平台”，将司法人员执法、违法违纪、差错案件、渎职行为、内部执法考评等情况录入平台，实行动态实时监督，并把监督情况作为任免依据。浙江省人大对法职人员定期进行监督，发现有违法行为的，根据不同情况及相应权限，规定了相应处理方式。参见黄晔：《新起点 新课题——关于省级人大常委会监督司法工作情况的调研及思考》，载《人民之声》2014 年第7 期。

［1］谢佑平，黎宏伟.司法机关的去地方化和去行政化［N］.上海法治报，2014-4-30.

［2］张建伟.超越地方主义和去行政化——司法体制改革的两大目标和实现途径［J］.法学杂志，2014（3）.

［3］蒋惠岭.司法权力地方化之利弊与改革［J］.人民司法，1998（2）.

［4］参见托克维尔.董良果译.论美国的民主（上卷）［M］.商务印书馆，1991：154—184.

［5］［美]卡尔·A·魏特夫.徐式谷等译.东方专制主义——对于极权力量的比较研究［M］.中国社会科学出版社，1989：129—131.

［6］谭世贵.司法独立问题研究［M］.法律出版社，2004：50.

［7］肖金明.人民代表大会制度与中国司法构造［J］.云南师范大学学报，2012（6）.

［8］谭世贵，梁三利.构建自治型司法管理体制的思考——我国地方化司法管理的问题与出路［J］.北方法学，2009（3）.

［9］刘春增，何新社.对人大司法监督工作的思考与建议［J］.共产党人，2014（10）.

［10］参见程竹汝.完善人大对司法机关的监督关系［J］.上海行政学院学报，2011（第12 卷）（2）.

［11］参见汤维建.人大司法监督应把握好五个关系［N］.检察日报，2013-12-16.