三维视角下的乡镇政权改革路径探析

郭建明

（中国延安干部学院 陕西 延安 716000）

现行的“压力型体制”[1]与党政关系改革缺乏制度化创新，是乡镇政权改革在实践上陷入困境的重要原因。理论界没有深刻认识乡镇政权的性质和职能，陷入“保留”与“撤销”的争论，是乡镇政权改革在理论上陷入困境的重要原因。因此，只有深刻认识乡镇政权的历史延续，深刻分析乡镇政权的独特性质，深刻把握乡镇政权的职能定位，才能为乡镇政权改革指明正确路径。

一、乡镇政权的历史延续——一种“国家政权建设”理论的分析视角

（一）晚清、民国时期乡村社会的国家政权建设

依据相关历史研究，中国传统社会的治理结构可以分成上下两个不同的组成部分，其中上层是中央政府，并设置了一个自上而下的官僚系统，而下层是地方自治单位，由族长、乡绅和地方名流掌管。[2](P21)这种“官民合作式的治理结构”的特点是，国家政权并未直接下沉到乡村社会，乡村社会的基本治权掌握在族长、乡绅和地方名流等地方权威手中。只要地方权威在政治共同体和制度形式上承认国家政权的合法性，国家一般不会干预地方权威的治权，也不会直接干涉乡村社会的治理秩序。地方权威通过科举考试，在一定程度上完成了形式上的国家授权，获得了国家认可的治理身份。同时，地方权威往往具有很强的公共责任感，甚至会动用自己的财力、物力，去兴办学务，管理社仓，维持社会治安，开创社会福利，力图建立一个组织化的乡村社会共同体，通过维护乡村社会的公共利益，来增强自身的合法性认同，这就在一定程度上完成了乡村社会的授权，获得了地方认可的治理身份。这样，地方权威就在“国家与乡村社会双向授权”的治理结构下，成功替代国家实现了其力所不及的对乡村社会的治理。

然而，近代以来，伴随着鸦片战争的爆发和西方列强的侵入，中国被强行拖入了世界现代化的历史进程中，开始了由古老农业社会向现代工业社会的痛苦转型。随之，国家政权建设也由此拉开了新的序幕。从国家政权建设[3]的定义可以看出，国家政权建设的根本任务在于对整个民族国家进行制度与文化整合，对全体民众进行动员与监控，其根本目标是为现代化建设汲取其所需的大量资源。这一时期国家权力向乡村社会下沉，国家政权建设的最主要途径是通过授予地方权威“官职身份”的方式把其纳入国家政权体系，以此动员和监控乡村社会，并对乡村社会汲取现代化所需的资源。然而这一建设途径却对地方权威的“ 身份转型”产生了重要影响。原先的“双向授权式”治理结构转变为“单向授权式”治理结构，地方权威拥有了官职身份，但不再需要像以前那样获得乡村社会民众的合法性认同。由于存在信息不对称性，国家不能对地方权威进行严密地监控，同时，又由于单向授权的治理结构，乡村民众也不能再像以前那样对地方权威进行监督和制衡。于是，地方权威就利用自己的官方身份，在完成国家汲取资源时趁机截留一部分财富；更有甚者，干脆打着国家的名义巧立名目，敲诈勒索乡民。这样，地方权威由国家在乡村社会的代理人和乡村共同体的公共利益维护者变成了国家与乡村社会之间的“ 赢利性经纪”，导致了国家政权的“ 内卷化”。[4](P66-68)

（二）人民公社时期乡村社会的国家政权建设

中华人民共和国成立后，共产党领导农民在乡村开展土地改革运动，并且建立了以贫下中农为核心的基层政权，旧式的地方权威如族长，乡绅等被消灭和改造，旧式的“赢利型经纪”随之破产，国家政权建设取得了巨大的成功。这主要体现在：一是作为国家代表的公社在农村建立了强有力的组织，随着乡村传统权威的消失，乡村再没有任何有组织的权力能够对公社构成挑战，国家的决策、指示可以很快地传达到乡村的每一个角落；二是公社对旧的“赢利型经纪”的铲除，使得国家可以有效地汲取乡村社会的资源；三是公社通过各种运动、宣传让主流意识形态在乡村广泛传播，在一定程度上进行了有效的文化整合。[5]

不过仔细分析这一段历史，发现事实并非完全如此。一方面，公社的集体化运动并没有得到农民的完全认可，以后出现的分田单干和家庭联产承包责任制的迅速推行即是例证。另一方面，“一大二公”的经营方式和平均主义的分配方法，严重挫伤了农民的生产积极性，公社在经济上陷入低效率，国家对乡村社会资源的汲取能力随之减弱。此外，公社的合法性依然来源于上级授权，而非乡村民众的认可，因而公社干部以上级要求为准绳而不以乡村农民公共利益为依据，依然是“对上负责，对下不负责”，达不到要求则以虚报之，出现了“制度性说谎”的现象，干部与农民之间互存芥蒂，互不信任，信息在两者之间的有效流通被阻塞。干部实际掌握定税权，尽管上缴国家的税收部分一直是确定的，但是以完成“公共”任务为名提留的“公共积累”部分却不顾对社会利益的损害逐年增多，并且多数被不受限制的浪费性使用甚至被贪污。[6](P8-10)由此可见，人民公社体制并没有消除“赢利型经纪”的存在，也没有完成国家政权建设的任务。

（三）改革开放以来乡村社会的国家政权建设

随着家庭联产承包责任制的推行，社会主义市场经济体制的确立和完善，“ 乡镇政权—党支部、村委会—村民小组”的新式乡村治理结构取代了“人民公社—生产大队—生产小队”的老式乡村治理结构。新时期的国家政权建设既面临着前所未有的历史机遇，又面临着诸多挑战。这种挑战主要表现在县乡之间的政权体制和乡镇政权行为两个方面。

在现行的压力型体制下，真正对乡镇政权起到决定作用的制度是“暗箱操作”的任命制。在这种制度下，乡镇干部出于仕途和升迁的考虑，真正的关注点在于与上级核心人物的“ 私人关系”，因为只要“私人关系”良好，在现行的压力型体制下，乡镇干部就可以从任务分配、政策执行和政绩评价三个方面来化解来自上面的压力。[7]这种因个人利益和仕途升迁而发展起来的“私人关系”当然不能严格规范乡镇政权与上级政权的工作关系，致使“对上负责”流于形式。

乡镇政权行为的异化主要表现在两个方面：一方面，由于兴办乡镇集体企业，产生与民争利的垄断性经营行为，与乡镇政府本应提供公共服务和公共产品的角色产生了无法解决的结构性冲突。[8]另一方面，乡镇政府的行为总是试图淡化国家治理规则的刚性，并对其做出变通，按照自己的“土规则”治理乡村社会。乡镇政权的这种“变通行为”，使得国家宪法和法律赋予公民的各种权利难以得到真正实现，村民真正享有的权利变成由乡镇政权及与其“利益均沾”的村干部来授予，国家政权事实上被排斥在乡村社会之外。

从这两方面看，乡镇政权在很大程度上既远离了乡村民众的利益，也背离了国家的利益，一定程度上成为一个以自我权力扩张为后盾，动员辖区内资源，为机关工作人员尤其是权力核心成员谋取经济利益和政治利益的相对独立的行动集团。[7]可见，现行压力型体制下的乡镇政权仍然没有摆脱传统的治理方式，一样可能蜕变为“赢利型经纪”， 并有可能导致新一轮的国家政权“ 内卷化”。因此，改革开放以来的国家政权建设依然没有完成。

综合以上分析，可以发现，自从晚清时期国家权力下沉到乡村社会以来，尽管一直不断下沉，但是国家政权的建设任务一直未能完成。究其根源在于中国的现代化是一种后发外生型的现代化，一直以来在建构现代国家的同时，没有进行现代社会的培育，使二者出现失衡，致使基层政权授权来源“单一化”，引发“赢利型经纪”产生，导致国家政权建设陷入“内卷化”。全面深化改革新时期的国家政权建设，只有改变县乡政权之间的“压力型体制”，使其向“民主合作型”[1]体制转变，建立起国家与乡村社会双向授权的乡镇治理结构，才能完成近代以来一直未能完成的国家政权建设任务。

二、乡镇政权的独特性质——一种“ 第三领域”理论的分析视角

（一）“第三领域”概念

黄宗智在分析中国乡村社会政治时，提出“第三领域”概念。他认为：“第三领域”是“国家”与“社会”共同作用并且双方都参与其间的一个特殊领域。在这个领域中，“单纯从社会组织或国家权能出发，都无法领会其内涵。”我们可以讨论国家或社会或者两者一起对第三领域的影响，但却不会造成这一区域会消融到国家里或社会里或同时消融到国家里和社会里的错觉。我们把第三领域看作具有超出国家与社会之影响的自身特性和自身逻辑的存在。[9](P429-430)黄宗智指出：“如果就清代与民国而言，用社会自主与国家权力的理想对立来描绘中国是一种误导，那么对于国家权力比以前任何时候都更具渗透性和覆盖性的当代中国，这就更会引人误入歧途了。从社会整合与国家政权建构两过程来衡量，共产党革命与国家政权建设剧烈加速与推展，使得两方面关系更加不平衡。虽然整个社会组织的范围急剧缩小，但正式国家机构的规模却成倍增大，其结果是……传统第三领域大幅度国家化。更有甚者，除了正式国家机构的控制范围在扩大外，党与国家还把第三领域的剩余部分大片地制度化，以尽量扩大其影响力。”尽管如此，这种“ 第三领域”仍然“ 不完全属于正式政府，也不完全属于民间社会，依其结构，它同时包括了两方面的影响因素。”如果说集体时期发生的主要是第三领域的国家化，那么在改革时期则是大幅度的社会化与“ 去国家化”。[9](P436-437)

（二）乡镇政权的“第三领域”性质

运用“第三领域”概念，可以将当代中国农村的政治社会划分成三个组成部分：乡镇以上属于国家部分，乡镇以下伴随着村民自治的逐步完善和发展，可以看作民间社会部分，而乡镇主要处在两者之间的“第三领域”。乡镇以上的国家部分由正式的制度制约，受国家权力直接支配，乡镇以下的民间社会部分主要受传统、习俗规范、血缘和地缘等自然权力的支配，而处于“第三领域”的乡镇政权则受到国家权力和自然权力的共同作用，并由正式的制度和非正式的乡规民约所制约。因此，乡镇政权的设置既不能照搬上级政权的模式，更没有必要建设成一级组织功能完备的官僚化组织。乡镇政权作为国家正式权力组织的神经末梢，它必须建立在国家政权在乡村社会建设的历史传统和中国乡村社会的实际状况之上，应该建成一种国家政权与乡村社会有机互动的“官民合作型”组织机构。

三、乡镇政权的职能定位——一种“治理”[①理论的分析视角

（一）农村市场化的发展

中国经济的市场化进程起始于1978 年的改革开放。伴随着整个经济改革的推进，中国农村的市场化改革已经走过了30 多年的曲折道路，农村市场化进程大致可以分为三个阶段：

初始阶段（1978 年—1984 年）：就中国经济总体而言，这一阶段的市场化基本上是在原有的计划经济体制总体格局未变的态势下展开的。计划机制仍占主导地位，市场机制刚刚开始发育，虽在某些方面引入了市场机制，但基本上是在“体制外”展开的。就农村经济而言，这一阶段农村改革率先启动，国家逐步放开了农村集市贸易，放开了农村个体经营，农村及乡镇的消费品市场得到了较快发展，并带动了小城镇生产资料市场的萌芽和产生，农村市场化得到了初步发展。

展开阶段（1984 年—1992 年）：这一阶段的市场化以“有计划的商品经济”为基本特征。1984 年《中共中央关于经济体制改革的决定》提出“ 有计划的商品经济”后，确认生产资料也是商品，国家调整了生产资料购销政策，生产资料开始进入市场，生产资料价格开始实行“双轨制”，生产资料市场逐步建立和发展起来。尤其是党的十三大提出“社会主义市场体系”概念和“国家调节市场，市场引导企业”模式后，生产要素市场开始启动，资本、土地、劳动力、技术、信息等要素市场相继起步和迅速发展。同时，作为市场主体的企业的市场化也获得进展。这一阶段市场化已经进入“体制内”，市场体制的框架开始显现，市场的力量和计划的力量开始抗衡，突出表现在“双轨制”并存的体制模式上。在这一背景下，中国农村市场化得到进一步深化。劳动力、土地、资本等各种要素市场相继形成，并得到了迅速发展，乡镇企业开始崛起。

深化阶段（1992 年以来）：这一阶段，我国总体经济的市场化转入“快车道”，以社会主义市场经济体制的建立和健全为基本特征。要素市场发展明显加快，股票交易所正式设立，明确提出发展资本市场和劳动力市场，劳动力全面性流动，企业市场化由“放权让利”进入到深层的“制度创新”，股份制改革和股份合作制改革大面积推广，资产重组、资本运营、结构调整浪潮涌现，民营经济纷纷登上了历史舞台并发展壮大。政府适应市场的程度增强，宏观调控方式由直接调控向间接调控转化，同时政府逐步退出微观经济活动领域，行政审批范围大大缩小。加入WTO 以后，对外开放程度扩大，中国经济全面融入世界。[10]伴随着中国经济总体市场化的深化，市场机制在农村经济中占据了绝对优势，农村市场化程度得到进一步深化，城乡一体化进程明显加快。

（二）农村社会组织的发展

市场经济在农村的渗透，促使了中国农村由传统社会向现代社会的转型。这主要表现在农村社会阶层和社会性质的变化上。

一是农村民营企业家阶层形成。在经济较发达地区，民营企业家逐步成为对社会政治经济生活产生重要影响的阶层。民营企业家在乡镇快速发展，伴随着经济实力的增强，他们的政治诉求也日益强烈。如果他们在体制内得不到认同，就必然会依赖自己的经济实力争取体制外的认同。因此，处于基层的乡镇政权，对乡镇民营企业家阶层的政治和经济诉求必须认真对待，一方面要对其进行引导和调控，另一方面要调整自身制度，进行适度放权。

二是农村个体工商户阶层发展。改革开放以来，农村个体工商户的数量非常多。随着农村经济的发展，这一阶层的人数还会逐步增多，他们的经济实力也会与日俱增。现行的城乡二元体制阻碍了他们的发展，他们寻求经济上更大的自由，寻求城乡市场更宽松的准入，希望乡镇政府提供更好的公共服务，对现行的行政审批制度和产权规范制度也不满意。

三是乡镇外来务工人员阶层扩大。在经济发达地区的乡镇，乡镇企业正在聚集着大量的外来务工人员及其家庭。随着城镇化的发展，乡镇正在成为新的移民地。但是，这些外来务工人员几乎不享有工作地乡镇的一切政治权利，甚至连子女接受正常教育的权利也不具有，外来人员的这种待遇引起社会力量的变化，导致乡镇治理面临一些危机。

四是乡镇农民阶层组织化。随着农村市场化的发展和村民自治制度的进一步健全和完善，尤其是农村税费改革、取消农业税以来，农民的组织化程度得到进一步提高，自主治理的能力越来越强，这在客观上要求乡镇政权治理方式的转变。

随着农村市场化程度的加深和农村社会阶层的变化，农村社会的发展呈现出异质性、权利性和组织性的特点。所谓异质性，是指农村社会中不同阶层的政治影响力不同，如农村民营企业家阶层比农民阶层更具政治影响力。所谓权利性，是指农村社会产生个人权利，而这种个人权利又以财产与经济能力为基础，有了这样一种经济基础，必将产生追求、维护和提高这种经济基础的政治诉求。所谓组织性，是指农村社会发展过程中，许多阶层，如农村民营企业家阶层，乡镇外来务工人员阶层，农民阶层呈现出组织性、集合性的特点，与以前农民一盘散沙的局面有很大不同。[11](P267-270)

（三）乡镇政权的职能定位

农村市场化的发展和农村社会结构的转型，决定了处于基层的乡镇政权，必须转变自己的职能，既不要过多地干预乡村社会的发展，以免危害社会安全，又要认真对待乡村社会的政治诉求，引导其向着规范、健康的方向发展，保持和扩大自己在基层的合法性。这就要求乡镇政权的职能应从公共管理向公共服务转变，实现政治国家与乡村社会的合作。具体来说应该做到四个方面：构建服务型基层党组织，构建法治乡镇政府，依法执政、行政；基层党务、政务公开；界定和保护农村产权，培育和规范农村市场；扶持、引导农村社会中介组织和自治组织合法发展。

从乡镇政权的历史延续、乡镇政权的独特性质和乡镇政权的职能定位三个方面来看，乡镇政权的改革路径应定位在乡镇治理体系和乡镇治理能力现代化的方向上。国家需要改变现行的县乡之间的压力型体制，使其转变为“民主合作型”体制，需要重塑乡镇政权的组织机构，使其转变为“官民合作型”的组织机构，需要转变乡镇政权的职能定位，使其从公共管理转向公共服务。通过乡镇政权体制、结构和职能的转变和重塑，做到基层政党治理、基层政府治理和基层社会治理三者之间的有机协调，以实现乡村社会公共利益的最大化。这也是国家治理体系和国家治理能力现代化在基层乡村社会的重要体现。

注释：

①“治理”的定义参见俞可平主编的《治理与善治》一书。本文在中国语境下使用“ 治理”概念，强调政治国家与乡村社会之间的合作。

［1］镕敬本.从压力型体制向民主合作型体制的转变——县乡两级政治体制改革［M］.中央编译出版社，1998．

［2］王先明.近代绅士［M］.天津：天津人民出版社，1997．

［3］“国家政权建设”的定义参见龙太江.乡村社会的国家政权建设——一个未完成的历史话题［J］. 天津社会科学，2001（3）．

［4］［美］杜赞奇.文化、权力与国家［M］.江苏：江苏人民出版社，1994．

［5］龙太江.乡村社会的国家政权建设一个未完成的历史话题［J］.天津社会科学，2001（3）．

［6］张静.基层政权——乡村制度诸问题［M］.浙江：浙江人民出版社，2000．

［7］楚成亚.乡镇政府自我利益的扩张与矫治［J］.http：//www.pspa.sdu.edu.cn.

［8］刘晔.治理结构的现代化：中国乡村发展的政治要求［J］.复旦学报（社科版），2001（6）．

［9］黄宗智.“ 中国的‘ 公共领域与市民社会’——国家与社会之间的第三领域”［J］.载邓正来.J.C.亚历山大编.国家与社会：一种社会理论的研究路径［C］.北京：中央编译出版社，2002：436-437．

［10］冯海龙，刘俊英.中国农村经济市场化的几点思考［J］.经济问题探索，2004（9）．

［11］金太军等.乡镇机构改革挑战与对策［M］.广东：广东人民出版社，2005.