关于修订《水利基本建设投资计划管理暂行办法》的思考与建议

陈建军

(水利部水利水电规划设计总院，北京 100120)

水利部《水利基本建设投资计划管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)自2003年10月印发实施以来，对指导各地做好水利前期工作和加强投资管理发挥了十分重要的作用，但随着国家投资体制改革和加大水利基建投入形势的不断深化，《暂行办法》执行中也存在着一些问题，需要进行修订完善，为实现项目投资管理规范化、监督检查日常化、投资效益最大化提供制度保障。

1 《暂行办法》执行中存在的主要问题

1.1 难以满足中央全面深化改革，政府简政放权的新要求

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对中央和地方的事权关系进行了全面的改革顶层设计，提出要“建立事权和支出责任相匹配的制度，适度加强中央事权和支出责任。”这就要求我们在理顺中央、地方事权基础上，重新考量、设计中央预算内直接投资项目、中央预算内投资补助和贴息项目的行业管理，以顺应国家基建投资改革发展的新要求。

同时，新一届中央政府提出转变政府职能、简政放权的新要求。2013年水利部取消了6项行政审批，并明确在2015年之前将48项行政审批减少至29项。为确保在取消行政审批的同时，为群众提供优质水利公共服务的职责不放松，相应的业务工作水平和质量不降低，急需改革创新水利投资管理方式，用标准化管理代替取消事项的审批管理，用事中事后监管代替事前审批。需要对《暂行办法》进行补充、修订，规范项目前期工作、加强投资计划执行监督检查，满足政府简政放权，管、放结合的新要求。

1.2 不能很好地适应国家大规模水利建设的需要

近年来，中央水利投资逐年增加，特别是2011年中央一号文件颁布后，2011年度投资首次突破1000亿元，达到1140亿元，2012年达到1623亿元。管好用好水利投资，关系到中央加快转变经济发展方式，促进经济长期平稳较快发展，对于我们来说，是机遇，更是挑战，国家对水利投资管理的要求不断提高，急需对《暂行办法》进行修订，以适应水利工程点多、量大、面广的项目管理特点。

与此同步，2011年以来，国家相继印发了《水利建设基金筹集和使用管理办法》和《关于从土地出让收益中计提农田水利建设资金有关事项的通知》，以及国家鼓励社会资本进入水利基建领域等一系列利好政策的实施，水利建设投资渠道日渐拓宽，投资来源多元化趋势明显，需要对《暂行办法》相应条款进行补充完善，以满足大规模水利建设的需要。

1.3 与国家新出台的有关投资管理、民生水利政策衔接不够

近年来，国家新出台了《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》。国家发改委颁布了《中央预算内直接投资项目管理办法》、《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》等基建投资管理政策。水利部也印发了《水工程建设规划同意书制度管理办法(试行)》、《水利建设项目后评价管理办法(试行)》等，而《暂行办法》没有与时俱进地修订、衔接这些新政策，容易造成执行过程中的被动。另外，随着中小河流治理、小型病险水库除险加固、大中型排涝泵站更新改造、农村小水电建设等民生水利工程纳入中央投资补助范围，国家各部委相继制订了相应的管理办法，也急需对《暂行办法》进行补充、融合，以全面体现各类项目投资管理特点，适应大规模民生水利建设的需要。

2 《暂行办法》的修订建议

2.1 深入贯彻落实中央全面深化改革的要求

一是要建立基于中央、地方事权和支出责任相匹配的项目划分标准和定义。鉴于近年来跨区域且对其他地区影响较大的公共水利项目越来越多，单纯的中央项目和地方项目边界越来越模糊，建议按项目对社会和国民经济发展的贡献，分为“中央组织实施项目”(简称“中央项目”)和“地方组织实施项目”(简称“地方项目”)。“中央项目”一般是指对经济和社会发展全局、社会稳定和生态环境有重大影响的流域性、跨区域性项目，由水利部(或流域机构)负责组织建设并承担建设责任。“地方项目”是指区域受益的项目，由地方政府负责组织建设并承担建设责任。

二是建议删除《暂行办法》中一些不能体现改革发展要求的定义，或改用现行标准定义。例如，近年来公益性项目、准公益性项目、经营性项目划分定义已被划分为政府投资项目、非政府投资项目取代;地方项目划分为中央参与投资的地方项目、中央补助地方项目、一般地方项目，已被划分为中央预算内投资补助项目、贴息项目所取代。

三是要落实水利部简政放权的具体措施。根据《关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》取消水利工程开工审批的要求，建议取消《暂行办法》中“开工报告的上报、审核和审批”程序。删除“大中型水利基本建设项目初步设计批准后，项目法人应按有关规定申请开工”、“项目开工报告由项目法人提出并按程序上报……”等条款。按照《中央预算内直接投资项目管理办法》和《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》等上位法要求，研究提出可以直接编报可行性研究报告，或者合并编报项目建议书等简化项目前期工作的具体条款。研究对《暂行办法》中审查、审批项目阶段，对非行政许可且需项目法人提供的材料进行简化归并处理的可能性。

2.2 实现投资计划执行动态监控和精细化管理目标

一是要明确投资计划下达时限要求。建议参考《中央水利投资计划执行考核办法(试行)》和《水利部预算执行考核暂行办法》相关条款，明确流域机构、部直属单位接到部下达的投资计划文件后，分解下达至下一个层级的时限要求，并建立文件抄报备案制度。

二是要明确检查监督责任。建议实行统一管理、分工负责和分级管理相结合的投资计划管理方式，即由水利部投资计划主管司局、有关业务主管司局、部直属单位按照各自职能分工，严格计划管理，发现问题及时纠正和处理。建议明确水利部、流域机构、省级水行政主管部门的计划检查监督责任。

三是要明确检查监督内容和处罚责任。建议增加“检查单位要对投资计划检查、监督中发现的问题及时出具整改通知，并督促项目法人和项目主管部门进行整改、及时上报整改情况。必要时，可对项目法人和项目主管部门进行通报批评，造成严重后果的，要依纪、依法追究相关责任人的行政和法律责任”和“检查投资计划执行进度与完成工程量、资金到位及使用、设计变更、投资计划调整等。重点检查是否越权调整投资计划、擅自更改设计内容、扩大建设规模、提高建设标准及不合理压低或提高工程单价”等程序性条款。

2.3 解决与国家新颁制度衔接不及时造成的管理混乱问题

一是对建议对总则条款中《办法》制定的上位法依据进行衔接。对《水法》、《防洪法》、《水利产业政策》、《国务院关于投资体制改革的决定》、《关于加强公益性水利工程建设管理的若干意见》、《水利工程管理体制改革实施意见》等进行深入的研究，与修订《办法》有直接关系的予以保留，其他的予以精简。

二是建议提出与近年来国家新颁政策接轨的管理条款。根据《水利统计管理办法》和《水利建设项目后评价管理办法》有关要求，建议提出投资统计报表报送、加强数据质量检查与评估和依法开展项目后评价等条款。根据《政府信息公开条例》，建议增加“凡不涉及国家安全和国家秘密、法律法规未禁止公开的项目，审批部门应当将项目审批情况向社会公开”条款。

三是建议对民生水利项目投资管理重要事项予以规范化。对于需报国家发改委审批的中央及地方大型重点水利项目立项审批、中央水利建设年度投资建议计划、年度计划安排意见，建议明确工作程序及责任。同时，建议明确部投资计划主管部门与建管部门协同管理病险水库(水闸)除险加固项目、与水保部门协同管理水土保持项目、与农水部门协同管理农村饮水安全、灌区改造、泵站改造、牧区水利、节水灌溉和小型农田水利项目的责任等。

3 修订效果预期

修订后的《暂行办法》符合水利工作特点、内容涵盖广泛、管理流程清晰、操作性强，可以为实现水利项目投资管理规范化、监督检查日常化、投资效益最大化提供制度保障。