治淮19项骨干工程完成后淮河中下游防洪除涝形势及治理思路

张学军

(中水淮河规划设计研究有限公司，安徽 蚌埠 233001)

1 概述

淮河流域地处我国中东部，人口众多，是我国重要的粮食主产区、能源和制造业基地，在我国经济建设中具有十分重要的地位。受水文气象、自然地理、社会历史和工程条件的影响，淮河流域也是我国洪涝灾害的多发地区。1991年江淮大水后，国务院召开治淮治太会议，作出《关于进一步治理淮河和太湖的决定》，系统地提出了以防洪除涝为主要内容的治淮19项骨干工程。治淮19项骨干工程的建设，提高了淮河流域防洪除涝减灾能力以及重要防洪保护区的防洪除涝标准，为流域经济社会发展、人民生活改善和社会稳定提供了保障，2003年和2007年大水期间，已建成的治淮骨干工程发挥了重要作用，取得了巨大的经济效益和社会效益。由于淮河流域气候复杂、平原广阔、地势低平、蓄泄条件差、人口密集以及黄河长期夺淮的影响，治淮19项骨干工程完成后淮河中下游防洪除涝依然存在许多问题，淮河治理将是一项长期、复杂的系统工程。

2 治淮19项骨干工程的主要内容

治淮19项骨干工程是以《淮河流域综合规划纲要(1991年修订)》为基础，有针对性的选取对流域防洪除涝安全体系建设发挥重要作用的工程，归纳起来主要有以下几方面内容:

(1)战略性骨干工程:包括临淮岗洪水控制工程、怀洪新河续建工程和入海水道近期工程。

(2)淮河干流上中游河道整治及堤防加固工程:包括淮河干流上中游河道整治和淮北大堤除险加固两大部分。

(3)行蓄洪区安全建设工程

(4)洪泽湖大堤加固和下游出路巩固工程:包括洪泽湖大堤加固、入江水道巩固和分淮入沂续建等3项工程。

(5)淮北跨省骨干河道治理:包括汾泉河、包浍河、奎濉河、洪汝河、涡河和沙颍河等淮北跨省骨干河道治理工程。

(6)沂沭泗河洪水东调南下工程

(7)水库工程:包括新建防洪水库和大型水库除险加固工程。

(8)湖洼及支流治理

(9)其它:包括直管病险闸坝加固、边界水利、水土保持等。

3 治理成效

治淮19项骨干工程完成后，初步建成了淮河流域防洪减灾体系框架，提高了重要防洪保护区及重要城市的防洪标准，对保障流域经济社会发展和社会安定具有十分重要的意义，淮河流域已能够安全防御建国以来发生的最大洪水(1954年)，全流域抗洪灾风险能力和社会安定程度大为提高。据测算，治淮19项骨干工程多年平均减灾效益74亿元;1991、2003、2007年的受灾面积、人口和直接经济损失均呈逐步减小趋势，特别是在经济快速发展、经济总量大幅提高的情况下，2007年直接经济损失分别比 1991、2003年减少 54．3%和45．7%。据调查，流域内人民群众对治淮19项骨干工程的建设满意程度高，其中对安全感的满意程度达90%以上。实践证明，治淮19项骨干工程的决策是正确的。总体上说，治淮19项骨干工程的经济效益、社会效益和生态环境效益主要体现在以下几个方面:

3.1 增加了上游的拦蓄能力

通过新(复)建大型水库、加固一批大型病险水库，开展流域上游水土保持，增加了上游的拦蓄能力，淮干上游防洪标准提高到近10年一遇。

3.2 提高了淮河中游防御大洪水的能力

通过兴建临淮岗洪水控制工程，进行淮干上中游河道整治及堤防加固，扩大河道泄洪能力，在淮干行蓄洪区充分运用和临淮岗工程启用的条件下，淮北大堤保护区和沿淮重要工矿城市的防洪标准由不足50年一遇提高到100年一遇。

3.3 初步巩固和扩大了下游洪水出路

通过淮河入海水道近期工程的兴建，以及入江水道、洪泽湖大堤、分淮入沂水道加固，扩大了淮河洪水的出路，洪泽湖及其下游防洪保护区的防洪标准由50～70年一遇提高到100年一遇。

3.4 支流河道防洪除涝能力有所提高

包浍河等6条淮北骨干河道和部分湖洼地得到初步治理，支流河道的防洪除涝条件明显改善，为面上除涝治理创造了条件。

3.5 初步改善了行蓄洪区运用条件

通过实施行蓄洪区安全建设，特别是2003年大水后进行的部分移民迁建、行洪区口门建设、王家坝闸加固等措施，初步改善了行蓄区运用条件。

治淮19项骨干工程建设前后泄流能力见表1。

4 存在问题

4.1 防洪

4.1.1 防洪标准仍未达标

按照《防洪标准》(GB50201/94)和《淮河流域防洪规划》的要求，淮河流域防洪保护区中的淮北大堤保护区、洪泽湖大堤保护区、淮南和蚌埠等重要工矿城市的防洪标准均应达到或超过100年一遇(其中洪泽湖大堤的防洪标准应达到300年一遇)，流域内其它防洪保护区的防洪标准应达到20～50年一遇。治淮19项骨干工程完成后，洪泽湖大堤的防洪标准只有100年一遇，淮北支流的洪汝河只有10年一遇、沙颍河只有20年一遇，尚未达到规定的防洪标准。

4.1.2 行蓄洪区的问题尚未彻底解决

淮河干流现有行蓄洪区21处，其中蓄洪区4处，行洪区17处，总面积3105．70km2，蓄滞洪容积126．26 亿 m3，内有耕地 17．48 万 hm2，人口130．01万人。行蓄洪区是淮河设计防洪能力的重要组成部分，在历次大洪水中作用显著，淮河干流的防洪标准是考虑行蓄洪区充分行洪的情况下才能达到的。行蓄洪区建设始于上世纪50年代初期，从多年防洪工作的实际情况看，现有的庄台、保庄圩、避洪楼等安全设施还远不能满足行蓄洪区群众避洪保安、减少损失的需要，目前行蓄洪区的运用仍存在许多问题。

4.1.3 洪泽湖周边滞洪区启用困难

洪泽湖周边滞洪区位于洪泽湖大堤以西，废黄河以南，泗洪县西南高地以东，以及盱眙县的沿湖、沿淮地区，主要范围为沿湖周边高程12．5m左右蓄洪垦殖工程所筑迎湖堤圈至洪泽湖校核洪水位17．0m之间圩区和坡地。洪泽湖周边滞洪区是淮河流域防洪体系的重要组成部分，淮河流域现状防洪能力及规划防洪目标的实现均建立在洪泽湖周边滞洪的基础之上，按照规划洪泽湖水位达到14．5m时，滞洪区需要滞蓄约30亿m3的洪水，但滞洪区内约有110万人口，其中处于设计洪水位以下的有近80万人，防洪安全建设严重滞后，启用相当困难。

4.1.4 河道安全泄洪能力不足

淮河河道安全泄洪能力不足的问题在历次大水中表现得十分突出，尽管通过入江水道巩固、分淮入沂续建以及洪泽湖大堤加固等工程的建设，下游泄流能力有所提高，但还存在隐患。目前入江水道仍难以达到安全泄流12000m3/s的规划目标，对洪泽湖以上的防洪造成了一定影响。此外，淮河干流及部分支流小流量、高水位的情况也经常发生。

4.2 除涝

淮河流域平原面积约占流域总面积的三分之二，低洼易涝区约有耕地1亿亩，主要分布在沿淮两岸、支流河口、分洪河道的两侧、滨湖地区和里下河地区。由于地势低洼、地面比降平缓，出口段常形成天然湖泊，在洪水期间出口处虽有涵闸可阻挡外水侵入，但受干流水位顶托，水位常高出地面，内水无法排出，形成“关门淹”。在历年洪涝灾害成灾面积中，约2/3是由涝灾造成的，频发的涝灾严重地制约着经济社会的发展和人民生活水平的提高。治淮19项骨干工程对面上广大平原易涝洼地的除涝问题考虑较少，治理范围和建设内容不够全面，流域内各片洼地在除涝方面普遍存在的共性问题主要体现在以下几个方面:

(1)淮河干流平槽泄量小，遇中小洪水就会上滩，淮干沿程长时间持续着较高的水位，对支流排涝影响较大，沿淮低洼地区的内水难以及时排出，甚至出现洪水倒灌的现象。

(2)支流河道排涝标准低，治淮19项骨干工程完成后，洪汝河、奎濉河的排涝标准只有3年一遇，汾泉河只达到3年一遇除涝流量的90%，包浍河也仅为3年一遇除涝流量的82%，较低的排涝标准影响了排涝时间和汇流历时。

(3)面上沟渠不配套，骨干排水工程建设滞后，排水系统不完善，长期以来，由于投入不足，虽然建设了部分大沟配套工程，但中小沟实际配套很少，排水系统不通畅，影响了骨干工程的作用发挥。

(4)淮河流域人口密度大，群众对土地依赖程度高，随着国民经济的发展及人口数量的增长，一些地区无序开发，过度围垦现象严重，许多滞蓄洪涝水的地区被开发为耕地，严重削弱了上述地区调蓄洪水的能力。

(5)现有抽排能力仅为五年一遇排涝标准的50%左右，抽排能力的不足严重影响了涝水的及时排出，加重了洼地灾情。

(6)已建工程不能实行统一的管理和调度，影响排涝工程效益的发挥，排涝缺乏资金支持，排涝设施建设与使用受到很大的限制，工程受损后得不到有效地维护。

5 淮河中下游进一步治理思路

治淮19项骨干工程是针对1991年淮河大水所面临的严峻防洪形势而作出的重要决策，主要是为了解决流域内重要城市、重要铁路及工矿企业和粮食主产区的防洪安保问题。限于当时经济条件等原因，部分项目治理标准偏低。工程完成后，淮河干流上游拦蓄能力、中游行洪能力、下游泄洪能力仍显不足。治淮是一项长期而艰巨的任务，是一个复杂的系统工程，必须以科学发展观为统领，继续贯彻“蓄泄兼筹”的治淮方针，坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理的原则，在认真总结治淮经验和教训的基础上，提高认识，加大投入，大力推进淮河治理，以解决沿淮人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，着力解决行蓄洪区和涝灾等突出问题，发挥治淮在构建社会主义和谐社会中的重要作用。

5.1 加快工程建设，各防洪保护区应达到规定的防洪标准

按照《防洪标准》(GB50201/94)和《淮河流域防洪规划》的要求，洪泽湖大堤保护区的防洪标准应达到300年一遇，流域内其它防洪保护区的防洪标准应达到20～50年一遇，当前和今后一个时期仍需安排工程建设内容，使洪泽湖大堤保护区以及淮北支流的洪汝河、沙颍河达到规定的防洪标准。

5.2 进行行蓄洪区调整，加快行蓄洪区内安全建设

进行行蓄洪区调整，对面积较小、标准较低、居住人口较少的行洪区予以废弃还给河道;对库容较大、行洪作用较大的行洪区改建为蓄(行)洪区并提高其使用标准;另有部分行洪区退堤后改为一般堤防保护区，遇设计标准洪水不再进洪。同时要加快行蓄洪区内安全建设，鼓励人口外迁，把居住在低洼区和行洪范围内的群众迁移到保庄圩或安全区集中安置，做到行蓄洪时群众不搬迁、不撤退转移，真正达到安居。

5.3 解决洪泽湖周边及下游出路问题

加强全面系统的规划和建设，进一步明确滞洪范围，研究分区或分级运用的可能性以及重点区域的进退洪方式，在人口密集的地区适当建设安全区和保庄圩。提高区内防洪除涝标准，改善内水自排条件，提高抽排能力，加固圩区挡洪堤。对12．5m以下的圩区实行退田还湖，增加湖泊调蓄能力，严禁盲目圈圩，进行产业结构调整。

5.4 解决河道安全泄洪能力不足的问题

淮河中下游应消除隐患，巩固和扩大淮河下游入江入海泄量，达到防洪规划确定的安全行洪能力;针对淮河干流及部分支流小流量、高水位的问题，需查明情况，分析原因，研究可行的治理措施。

5.5 制定全面系统的排涝规划，综合解决沿淮洼地易涝问题

涝灾治理要贯彻“全面规划、综合治理、因地制宜、讲究实效”的原则，根据地区经济社会可持续发展的要求，坚持防洪与治涝相结合、工程措施与非工程措施相结合，充分考虑洪涝规律以及上下游、左右岸的关系，处理好局部与全局、当前与长远、除害与兴利的关系，因地制宜地采取降、截、抽、整、调、蓄等综合治理措施有计划的分步实施。