大部制改革后中国海洋管理模式评析*——以日韩海洋管理为基点

大连海事大学法学院　邓　格

大部制改革后中国海洋管理模式评析*
——以日韩海洋管理为基点

大连海事大学法学院邓格

2013年国务院大部制改革调整了我国主要的涉海管理部门，海上执法局面由之前的“五龙治海”转变成“双龙治海”。分析我国当前海上执法模式的定位，论证我国海上执法模式是由改革之前的分散制转变为半集中型模式。此外，以日韩两国的海洋管理为基点对此种模式进行评析，认为我国由海事和海警并行执法的模式是符合我国需要的，并且从日本和韩国的海洋管理体制中得出相关启示。

海洋管理模式；国家海洋委员会；搜救体系二元化

2013年国务院进行大部制改革，重新组建国家海洋局，对原国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责进行整合，统一由国土资源部管理，以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。①《国务院机构改革和职能转变方案》，党的十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过。我国主要的涉海管理部门由原来的“五龙治海”，即中国海警、中国海关、国家海洋局、中国渔政、海事局转变为“双龙治海”，即国家海洋局和海事局。此次大部制改革对我国之前的海上执法体制作出的变动较大，本文以日韩两国的海洋管理为基点分析我国当前海上执法模式的定位，并对目前此种模式进行评析。

一、国外海洋管理体制

世界上沿海国家社会制度、海洋地理位置以及各自的国际关系、国际合作局势、国家利益的不同，使得海洋管理的组织构建也存在差异，形成了不同的海洋管理体制。概括来说，世界上海洋管理体制大致可分为以下三种类型：分散型海洋管理模式、半集中型海洋管理模式和集中型海洋管理模式。这三类管理模式同时也体现了当前世界各国对海洋管理改革的趋势。

1.分散型

分散型海洋管理体制是指政府对于海洋管理工作并未进行统一的规划，而是分散在政府各个部门之中的一种松散的管理制度。该模式有两个突出的特点：一是全国没有统一的海洋管理职能部门，海洋管理分散在较多的部门；二是没有统一的海上执法队伍，海洋执法分属于不同的部门。

2.半集中型

半集中型海洋管理模式是一种中间状态，介于分散型海洋管理模式和集中型海洋管理模式之间，是向集中型海洋管理模式过渡的一个阶段。实行半集中型海洋管理模式的国家，尽管还没有建立海洋职能管理部门，但通过高层次的、有效的政策协调也能达到海洋综合管理的目的，实现海洋综合管理。

由于半集中型海洋管理模式介于分散型和集中型海洋管理模式之间，因此表现形式也最为多元。上述的特征只是半集中型海洋管理模式表现形式之一，该模式还存在其他表现形式，例如有的国家建有专门的海洋行政主管部门，但是还未设立统一的海上执法队伍。

3.集中型

集中型海洋管理与执法模式是集中型海洋管理体制与集中统一型海洋执法模式的结合，是海洋管理职权最为集中的一类海洋管理体制。这类海洋管理体制的历史并不长，实行的国家也不多，但是它适应了海洋管理的需要，代表了目前海洋管理体制的发展趋势。［1］该模式的核心特征是：第一，已成立专职、高效的国家海洋管理机构，海洋管理职能基本覆盖海洋管理的各方面；第二，有统一的海上执法队伍，实现了海洋执法的集中和统一。但是，集中型海洋管理模式所说的“集中”也只是相对集中，目前世界范围内还没有出现哪一个国家的某个部门能够统管全国所有的海洋事务。

二、中国海洋管理与海上执法模式定位

我国目前的海洋管理与海上执法体制应该是介于分散型和集中型之间的半集中型海洋管理模式，由于半集中型管理模式表现形式最为多样化，较为普遍的是管理分散、执法集中的形式，例如日本。然而我国目前海洋管理体制并不是这种普遍的半集中型管理模式，直接论证有一定难度，因此下文从分散型和集中型间接论证此结论。

在2013年大部制改革之前，我国涉海管理事务分散在众多部门，主要的部门有交通运输部下设的海事局、农业部下设的渔业局、国土资源部下设的国家海洋局、公安部下设的边防管理局以及海关总署。此外，我国并不存在针对海洋管理与海上执法事务的协调机构，而且当时我国并未建立统一的海上执法队伍，各领域相关的海上执法问题都由相应的涉海事务管理部门负责。例如海事局管理的涉海事务由其下设的“海巡”执法船队负责相关事务执法，国家海洋局则由其领导的中国海监总队负责执法，公安部的边防管理局的相关执法事务由边防海警部队负责，中国海关是海上缉私的执法队伍，中国渔政负责相关渔业执法。因此，在大部制改革之前，我国海洋管理与海上执法体制是典型的分散型海洋管理模式。

但是，2013年的《国务院机构改革和职能转变方案》（下文简称《改革方案》）对我国当前的海洋管理与海上执法体制进行了改革。在涉海事务管理方面，国务院为加强海洋事务的统筹规划和综合协调，设立了高层次议事协调机构国家海洋委员会，主要负责研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项；在海上执法方面，为推进海上统一执法，提高执法效能，国务院将现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，即对我国的海上执法队伍进行整合，由以前的“五龙治海”局面转变为现在海事局和海警局“两龙治海”的局面。2013年大部制改革，使得我国海洋管理模式从分散化向集中化迈进，但是并没有达到像美国、韩国的集中型海洋管理模式。集中型海洋管理体制的核心特点是，在海洋管理上，成立专职、高效的国家海洋管理机构，海洋管理职能基本覆盖海洋管理的各方面；在海上执法方面，有统一的海上执法队伍，即实现了海洋执法的集中和统一。我国大部制改革虽然整合了海上执法，但是并未形成一支统一的海上执法队伍，而且在海洋管理方面也并不存在一个专职高效的管理机构。因此，我国目前海洋管理与海上执法体制并不是集中型海洋管理模式。

综上所述，我国目前海洋管理与海上执法体制既不是分散型海洋管理模式，也不是集中型海洋管理模式，而是具有自身特色的半集中型海洋管理模式。一般的半集中型海洋管理模式都表现为涉海管理部门众多，但是有统一的海上执法队伍。而我国的半集中型模式表现为，在分散化的涉海管理部门中有一个高层次议事协调机构——国家海洋委员会，这使得我国海洋管理分而不散；另外，在海上执法方面虽未形成统一的海上执法队伍，但“双龙治海”模式却一改之前分散的海上执法局势。因此，我国海洋管理与海上执法体制是具有自身特色的半集中型海洋管理模式。

三、“两龙治海”模式的合理性以及日韩海洋管理的启示

我国目前海上执法制度在全世界范围内具有一定的特殊性，有自己的综合海警执法队伍，但又保留了海事局的海上执法权限。此种制度在当前的国情下是比较合适的改革方案。

（一）整合海警的必要性

海洋管理与海上执法体制从分散型模式逐渐向集中型模式发展是当前各国改革的趋势，大多数国家在改革时都趋向于将所有的海上执法队伍整合为一支统一的海岸警卫队，即coastguard。我国在此次大部制改革中，也将边防海警、中国渔政、海关总署下设的海上缉私警察和国家海洋局的海监队伍整合为我国的coastguard。此次整合海警执法队伍不仅整合了之前各执法队伍的装备力量，便于执行海上事务，同时也完善了海上执法机制，使得我国海上执法与国际接轨。

1.完善了海上执法制度

整合海上执法力量，把原来各司其职的几个部门融合到一起且协调运作，此举完善了我国海上执法制度。但是依据国外实践经验，有必要建立跨部门协作机制，为海上执法提供资源和信息共享平台，以便之前的四支执法队伍在整合成coastguard后能协调工作。例如，美国和日本都分别设有自己的综合协调机构，美国的是国家海洋委员会，日本的则是综合海洋政策本部。

《改革方案》提出“设立高层次议事协调机构国家海洋委员会”，协调各部门职责交叉与利益分配，为海警局有条不紊地推进工作奠定了基础。由于海警局的整合处于起步阶段，各执法部门并未真正地融合统一，在对外执法领域通常采取联合执法，对内执法时仍保持原来的工作模式。［2］因此，要尽快完善国家海洋委员会职能，构建工作协调联动机制，建立起海洋情报信息网络，使各海上执法部门之间实现执法信息的共享。

2.细化我国国家海洋委员会职责——基于日本综合海洋政策本部启示

国家海洋委员会是2013年大部制改革中新设的机构，其主要职能为“加强海洋事务的统筹规划和综合协调，设立高层次议事协调机构国家海洋委员会，负责研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项。国家海洋委员会的具体工作由国家海洋局承担”。①摘自《国务院机构改革和职能转变方案》，党的十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过。除《改革方案》中有关国家海洋委员会的规定之外，不存在任何法律法规或者其他文件对国家海洋委员会的性质和职能加以界定。由于《改革方案》规定“国家海洋委员会的具体工作由国家海洋局承担”，表明国家海洋委员会并不是一个能够凌驾于海警局和海事局之上的机构，国家海洋委员会对海洋事务的协调方案对海警局具有绝对的执行效力，但是对于海事局，则取决于海事局是否采用该协调方案。然而日本的综合海洋政策本部出台的指导方针，对所有的涉海管理和海上执法部门都有效力，能够真正起到协调和统筹管理海洋事务的作用。虽然我国国家海洋委员会与日本综合海洋政策本部在地位上不同，但是也不影响综合海洋政策本部在某些方面对我国国家海洋委员会的借鉴意义。

日本综合海洋政策本部自成立后，几乎每年都会召开一次会议，先后出台了《关于海洋管理和海岛保护的基本方针》《关于专属经济区水域等矿物的探测及科学调查的基本方针》《今后大陆架延伸的方针措施》。［3］由于国家海洋局具有海洋管理和海岛保护、负责专属经济区资源开发以及大陆架执法等职能，而且在大部制改革中将现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，可能会导致这四个执法队伍在上述职能执法方面不协调的问题，因此，国家海洋委员会可以效仿日本综合海洋政策本部出台有关特殊问题的协调方针，以解决国家海洋局内部执法队伍的不协调，并且国家海洋委员会应该积极促进海事局与海警局在相关事项上共同合作，一致对外。

（二）保留海事局执法的必要性

上文已论证我国海洋管理与海上执法体制是具有自身特色的半集中型海洋管理模式，其特色就在于我国海上执法保留了海事局的执法权限。像美国、日本等国家，其海事部门主要侧重促进海运经济发展，具有很强的经济性，海事部门负责相关涉海事务的管理，并不负责海上执法，然而我国海事局则兼有海洋事务管理权限和海上执法权限。而且，较之国外海事部门，我国海事局在海难搜救、履行国际公约等方面有其特殊之处，下文以这两方面为基点，并对比韩国的相关情形，论述保留海事局执法的必要性。

1.韩国“岁月”号改革的反思——中国海难搜救体系二元化

海难搜救的根本理念在于保护人命，因此，海难搜救是一个国家海上执法中最重要的职能。日韩两国海难搜救的任务全都由海警负责，然而目前我国实行的海上救援体系是海事海警相协调的二元体系。我国海上搜救组织包括各级海上搜救中心、海事管理机构以及其他海上搜救部门。［4］1989年，为了响应《1979年国际海上搜寻救助公约》要求，国务院、中央军委联合发文，在交通运输部建立中国海上搜救中心，统一组织和协调全国海上搜救工作，日常工作交付于交通运输部海事局，并要求国务院有关部门和军队配合中国海上搜救中心做好海上搜救工作。由于海上搜救中心的日常工作由海事局承担，海事局主要负责组织、协调和指导海难救助活动，并且在大部制改革后，国家赋予海警局有海上救助的职责，海警局和救捞局①救捞局为海事局下设的事业单位，由海事局领导管理。实际执行海上救助活动。因此，我国目前的海上救援体系为海事海警相协调的二元体系。

在日本和韩国海上执法制度中，这两个国家规定各自的coastguard全权负责海上救援的职责，国家的海事部门对此并无权限。然而，我国是否应当效仿国外做法，将海上救助的职责全都让海事局或者海警局负责？笔者认为答案是否定的。就海上救助这方面来说，我国实行海事海警二元化是符合我国目前发展状况的。在“岁月”号事件发生之前，韩国的海洋管理模式是集中制，其涉海事务绝大多数是由海洋水产部负责管理，并且海洋水产部下设一支专门队伍负责海上执法——海洋警察厅。因此，在韩国海上救助职能全权由海洋水产部负责，具体由海洋水产部下设的海洋警察厅实施，但是2014年4月份的“岁月”号事件导致韩国海洋水产部和海洋警察厅面临整改，使得韩国海洋管理模式由集中制转变为半集中制。韩国对此次事故进行调查，认为“岁月”号沉没后救援活动失败的原因归结于韩国海洋警察厅长期以来存在的结构性问题，只重视规模队伍的增长而忽视海洋警察厅的救援和救助作业。［5］因此，我国要吸取韩国惨痛的教训，若现在就把海上救助这项职责全部划给海事局或者海警局，不仅会导致救援力量的削弱，同时也打破了海事海警在海上救援上的平衡协调。

2.履行国际公约的需要

我国海事局承担的一项主要职责就是“组织实施国际海事条约；履行‘船旗国’、‘港口国’及‘沿岸国’监督管理义务，依法维护国家主权”［6］。海事局代表我国政府履行国际公约，然而履约具有非常强的专业性，其中海事局在履行港口国监督（PortState Control，PSC）职能时，最能体现其专业水平。

我国进行港口国监督的检查内容集中在以下四个方面：船舶的技术状况、操作性要求、船舶配员、船员生活和工作条件，主要法律依据为国际海事组织（IMO）和国际劳工组织（ILO）制定的相关法律。在检查内容方面，海事局在对船舶的技术状况和操作性要求进行检查时，要求检查官具有船舶结构和船舶航行相关的专业知识。除此之外，在法律依据方面，我国加入的大多数IMO的国际公约都涉及船舶技术和标准方面的规定，例如《经1978年议定书修订的〈1973年国际防止船舶造成污染公约〉》（MARPOL 1973/78）附则VI的2009港口国监督指南规定：为了控制氮氧化物，应当检查船舶柴油发动机的输出功率是否符合规定；为了控制硫氧化物和颗粒物，检查船舶使用的燃料油含硫量是否符合规定。此次2009港口国监督指南也对焚烧炉作出了相关限制，并要求检查船舶上柴油发动机仪表记录簿、燃油记录、臭氧消耗物质记录簿以及挥发性有机化合物（VOC）管理计划等相关记录。在海事局履行的众多公约中，除了MARPOL对海事局执法人员专业性有要求之外，其他的国际公约同样也要求执法人员具备相关的专业水平和执法经验，方能在国际履约方面体现我国海事局执法水平。因此，国际履约的专业性一定程度上决定了我国海事局执法的必要性。

四、总结

在2013年大部制改革之后，我国政府将国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责进行整合，重新组建国家海洋局。此举使得我国海洋管理部门由之前的“五龙治海”缩减为现在的“两龙治海”，海洋管理与海上执法体制也从以前的分散型转变为半集中型。我国的半集中型海洋管理与海上执法模式有以下特点：第一，尽管我国涉海管理部门众多，但是存在一个高层次议事协调机构——国家海洋委员会，使得我国海洋管理分而不散；第二，虽然我国未形成统一的海上执法队伍，但是海事局与海警局“双龙治海”模式一改之前分散的海上执法局面。总体来说，目前的“双龙治海”模式是符合我国实际情况的，整合海警局不仅增强了我国海上执法能力，还完善了海上执法制度，而保留海事局的执法能力，则是出于海难搜救和履行国际公约的需要。

［1］王琪.海洋行政管理学［M］.北京:人民出版社，2013:59.

［2］郑克芳，等.日韩海上执法力量对我国海警局的启示［J］.海洋信息，2014（5）:53.

［3］海洋管理のための離島の保全·管理のあり方に関する基本方針，排他的経済水域等における鉱物の探査及び科学的調査に関する今後の対応方針，大陸棚の延長に向けた今後の取組方針［EB/OL］.（2014-09-06）［2015-04-20］.http://www.kantei.go.jp/jp/singi/kaiyou/index.html.

［4］徐雯梅.我国海上搜救现状及建议［J］.水运管理，2009（8）:35.

［5］朴槿惠.针对岁月号沉没事件向全国人民发表的讲话［EB/OL］.（2014-09-10）［2015-04-20］.http://english.president.go.kr/.

［6］交通运输部海事局主要职责［EB/OL］.（2014-12-30）［2015-04-2 0］.http://www.moc.g ov.cn/zfxxgk/bnssj/rslds/201412/t20141230_1753002.html

教育部人文社科基金“中国海上行政执法模式研究”（12YJC820097）；辽宁省社科规划基金“中国参与北极事务的实施载体与策略研究”（L13DFX017）的研究成果