海事部门在水上搜救工作中的法律风险及防范

珠海海事局　许岩松

海事部门在水上搜救工作中的法律风险及防范

珠海海事局许岩松

水上搜救工作是法律、法规赋予海事部门的一项重要职责，海事部门接到水上险情报告后，应当立即组织救助。然而，由于水上环境的特殊性，海事部门不可能保证所有搜救成功。一旦搜救失败，海事部门是否要承担责任？存在什么法律风险？不但专门从事水上搜救的海事人员不清楚，海事部门的决策者也存在误解。从行政法的视角来分析海事部门在水上搜救工作中的法律风险，引出“注意义务”的概念，并提出控制和防范对策，力求降低海事部门被追究责任的风险。

海事部门；水上搜救；法律风险；防范

一、前言

水上搜救工作是法律、法规赋予海事部门的一项重要职责。《海上交通安全法》第38条规定：主管机关接到求救报告后，应当立即组织救助。《内河交通安全管理条例》第48条规定：海事管理机构收到船舶、浮动设施遇险求救信号或报告后，必须立即组织力量救助遇险人员。然而，由于水上搜救受天气、水文、遇险者的条件、搜救技术、设备等因素制约，海事部门并不能保证水上搜救全部成功。一旦搜救失败，海事部门是否要承担责任？或在什么情况下承担责任？目前比较统一的观点是，海事部门若存在重大过错则要承担责任，若存在一般过错如何承担责任则观点不一。大部分从事水上搜救的海事人员认为不应承担责任，认为自己冒着生命危险开展水上搜救，没有功劳也有苦劳，且又没有违法行为，承担责任对自己不公平。但2014年韩国“岁月”号客轮翻沉事故给我们敲响了警钟，因救助不力，韩国海警被解散，韩国总统朴槿惠三次向全国人民道歉，总理郑洪原提出辞职。在我国目前的法制环境下，水上搜救工作也存在较大的法律风险，海事部门若不重视并采取应对措施，将难免被追究责任。本文拟从行政法的观点分析海事部门水上搜救的法律风险，并提出相应的风险控制对策，力求降低海事部门承担赔偿或被追究责任的风险。

二、海事部门水上搜救的法律风险及注意义务

（一）海事部门水上搜救的法律性质

要分析海事部门水上搜救的法律风险，必须先明确海事部门水上搜救的法律性质。按照行政行为的定义，行政行为是指行政主体基于行政职权针对具体事件实施的、受行政法调整的、产生直接外部法律效果的行为。［1］行政行为的成立要件主要包括主体要件、客观要件、主观方面要件、法律效果要件。［2］海事部门是拥有行政职权的国家行政机关，具有行政主体资格，符合主体要件；依据《海安法》第38条及《内河交通安全管理条例》第48条，海事部门的水上搜救是海事部门依法履行职责的行为，是“行政权的实际运用”［3］，符合客观要件；海事部门的水上搜救是海事部门为了水上人命的安全，组织相关资源、力量对遇险人员进行搜寻救助的行为，体现了行政主体的意志，符合主观方面要件；海事部门开展水上搜救能直接产生有关权利与义务的法律效果，符合法律效果要件。

根据行政行为的定义及成立要件，海事部门的水上搜救行为是行政行为，且由于该行政行为是针对特定的人或事具有特定约束力的行为，因此该行为还是具体行政行为，具有可诉性。

值得一提的是，由于沿海各省、市均设立海上搜救中心，海上搜救中心负责海上搜救工作，理论上应由海上搜救中心承担搜救不力的后果，但是，搜救中心目前还不是国家行政机关，没有行政主体的地位和法人资格，［4］导致海上搜救责任主体不完善，且搜救中心办公室设在海事局，海事部门通常在具体的搜救行动中起到组织、协调和指挥作用，由于法律、法规又授予海事部门在搜救行动的组织指挥等权力，因此，海事部门在海上搜救中也很难免除搜救责任主体责任。

（二）法律风险概念

法律风险，除了具有风险的一般内涵外，还特别指法律调整，在针对一定利益的法律关系主体之间，引起其权利和义务产生、变更或消灭所带来法律后果的不确定性。［5］

海事部门水上搜救的法律风险，是指海事部门在组织水上搜救过程中，由于违反法规或过失而导致搜救失败的法律后果的可能性。通俗地说，即搜救失败后海事部门承担责任的可能性。违反法律法规而要求承担责任是不言而喻的，但过失或一般过失是否承担责任尚有争议。在司法实践中，由于水上搜救的特殊风险，为鼓励救助，救助人在救助人命后有权从救助船舶或者其他财产、防止或者减少环境损害的救助方获得的救助款项中获得合理的份额。若救助人存在过失，则应该取消或减少救助款项。若非救助人故意或重大过错，救助人将不会承担责任。海事部门是否也同普通的救助人一样，对于一般的过失不承担责任呢？在1960年U.S.v. Gavagan案［6］中，美国海岸警卫队根据国家搜寻救助计划救助遇险船舶船员，但在救助中由于陆上指挥系统的过失造成了遇险船员的伤亡。海岸警卫队被遇险船员家属起诉，海岸警卫队辩称此次救助行动性质为传统海难救助，根据美国海商法，救助人即使是因为一般疏忽，也不用为损失负责。但法官没有认可海岸警卫队观点，认为美国海商法关于救助人一般疏忽不负责任的规定是为了鼓励志愿救助而非政府救助行为，且免责基础是该救助人没有相关资质而且有权在他人接手救助之前放弃救助。该法官认为海岸警卫队根据搜寻计划所进行的救助行为并不能阻止义务的承担。该案例确立了政府救助不同于志愿救助责任的原则。我国的责任承担是否不同呢？在行政法中，行政法所包含的控权理念要求为行使国家公权力的行政主体设置超乎一般人的注意义务，行政主体在主观法律秩序中的注意义务的违反，可推定其主观过错，采用客观过错标准。［4］由于海事部门的水上搜救属于行政行为，因此，海事部门在水上搜救中的责任也要高于一般救助人的责任，其标准就是是否违反注意义务，在这点我国和美国应类似。

（三）注意义务

何谓注意义务？在水上搜救过程中的注意义务又是什么呢？注意义务要求一个社会中的人，对他人的利益、权利等负有谨慎、小心的义务，避免对他人构成伤害。［7］行政法中注意义务的成立，即具体的社会生活环境对行政组织及其工作人员的法律要求，以此确立行为人行为选择的合法、合理空间；注意义务的违反是指行为人与特定情形下所必须遵循的行为准则产生了偏离，以致发生了损害，其所要研究的问题包括行为人的注意标准、损害避免的可能性、对可预见损害危险理应采取的合理预防措施以及损害发生的责任承担等。［8］

海事部门在水上搜救中的注意义务应是以高度负责的态度，在实施救助过程中对于可预见的危险采取了合理的预防措施，尽可能地避免人员伤亡。当然，高度负责并不要求海事部门“全知全能”，如果注意义务的无限扩大，反而使义务因注意程度太高而“无法注意”，从而影响正常的业务和行为。另一方面，国家任何一种制度供应，均须接受来自自由、成本、正义维度的边际约束。［9］因此，海事部门的注意义务也应有合理限度：一是考虑海事部门的注意能力、可组织的搜救资源、现场的风浪，若现场风浪太大，海事部门可组织的船艇、飞机无法到达现场导致救助失败，海事部门不应承担责任；二是考虑合法性制约，如法律限制等。如香港海事处在派出直升机救助内地遇险渔民时，渔民往往不愿放弃渔船，不听从劝导离船，而要求直升机在附近守候，而直升机由于油量限制，不可能在附近长时间守候，也没有被法律授予强制力将渔民带上直升机，在这种情况下即便救助失败，海事部门也不应承担责任。

（四）法律风险表现形式及成因

海事部门在水上搜救中遇到的法律风险常常表现为以下几个方面：

1. 行政不作为

行政不作为是行政主体及其公职人员殆于履行职责，背离行政职权立法宗旨的行政消极行为。海事部门在水上搜救中的行政不作为具体表现在：搜救值班人员不按规定值班守听，导致未能接收到险情；搜救值班部门在接到险情信息后未启动相应应急预案，或发现事发地不在本责任区，未向相关的责任区的海上搜救机构通报及向上级报告。

法律风险产生的原因主要是值班人员责任意识淡薄，未高度重视水上人命安全，不熟悉预案要求或预案不完善，如国家海上搜救预案规定事发地不在本责任区的处理方式，但一些分支局的预案无这方面的内容，值班员只看本局的预案，误以为事不关己则不加处置，导致行政不作为。

2. 程序不合法

海事部门均依据法律、法规及上级要求制订了本单位的事故、险情应急预案。应急预案规定了海事部门从启动预案开展搜救工作至终止搜救的方法与步骤，实际上同时规定了水上搜救的程序。未按照应急预案程序开展工作，将被视为程序不合法。具体表现在：搜救值班人员未遵守预案的报告制度将构成《安全生产法》中的迟报、谎报、瞒报；未按险情的级别通知有关人员进入指挥位置；未指定现场指挥；事故现场需要实施水上交通管制的，未及时发布航行警告等。

法律风险产生的原因主要是一些搜救值班人员法律意识淡薄，凭经验办事，只重结果不重程序。殊不知万一救助失败，违反程序将成为救助失败的原因，承担相应责任将成必然。即便救助成功，但构成《安全生产法》中的迟报、谎报、瞒报，也将承担相应的法律责任。

3. 未履行注意义务

海事部门在搜救过程中一些行为虽未违法，但存在过失或不当，如搜救决策、现场搜救措施不当等造成了人员伤亡的后果，按照行政法的注意义务原理，海事部门应对此承担责任。

（1）搜救决策失误。

搜救决策是搜救指挥在搜救过程中为达到最大限度救助人员的目标，依据现场的信息进行分析、判断及可利用的搜救资源，为解决搜救中出现的问题而作出决策的过程。搜救决策失误大多由于指挥者没有根据获得的信息认真分析，对现场的情况产生误判。具体表现为：对现场的困难估计不足，未调动足够的资源；对事故可能发展的误判，从而导致采取措施的无效；未考虑实际情况，轻率地终止救助等。如在韩国“岁月”号救助中，有关搜救专家看到现场照片后断言伤亡不会太严重，认为出事海域水深只有30 m，船只尚有大半露出水面，可能为搁浅，安排人员逃生不会很困难，对倾覆沉没时间计算有误。韩国海警在救援时未考虑到船体 快速下沉，安排的船只未搭载专业救援设备，只能援助已经逃生的人员，对船舱内人员无法展开施救。［10］

搜救决策失误的原因是指挥人员未调查清险情的主要因素，在必要时，未组织专人、专用设备、仪器到现场检查、分析，未能正确判断事件的发展趋势；在需要时，未充分利用专业咨询机构或计算机辅助支持系统对事件进行研究、分析；未能对事故险情作出系统性、全局性考虑从而采取有针对性的措施开展搜救工作等，如险情可能造成对公众危害时，通知有关部门组织人员疏散或转移，作出维护治安的安排等。

（2）现场救助措施不当。

现场救助措施和搜救决策没有绝对的界限，很多搜救决策可转化为现场救助措施。当然，现场人员也可根据情况自己采取措施，如具体用何种方法接近遇险船只，如何救助人员等。现场救助措施不当主要表现在：未根据现场实际情况调整搜救措施；未具备现场搜救应有的知识和技能；采取搜救行动时未履行注意义务，未对可预见的危险采取合理的预防措施，尽可能地避免人员伤亡等。如在某次大风浪的搜救中，经劝告后渔民不愿离开其“三无”渔船，现场搜救人员在渔民同意后对其渔船进行拖带，结果在拖带的过程中渔船断裂，渔民落水死亡。虽然渔民自身存在过错，但现场搜救人员未预见到拖带的危险，未采取安全防护措施避免人员落水死亡，存在着未履行注意义务的过失。

现场救助措施不当的原因：首先，由于应急预案规定现场向指挥部报告的义务，一般情况下，现场人员按搜救决策行动或自行采取措施之前要求向指挥部报告，经过指挥部准许后才能行动，因此，很多救助措施不当的原因实际上是决策失误；而搜救人员没有“注意义务”的概念，在行动中未最大限度顾及人员生命安全往往是现场救助措施不当的主要原因。其次是搜救人员未经专业培训，未具备专业的搜救技能。再次是救助的设施、设备不符合要求，未能在救助中发挥作用。

三、法律风险控制对策与措施

1. 加强对搜救人员法律意识、责任意识教育，做到“依法搜救”

一些搜救值班人员法律意识、责任意识淡薄，不熟悉与搜救相关的法律、法规，未明晰自己的责任，在搜救值班过程中未按规定值班，未按要求开展搜救，在搜救过程中违反搜救程序，造成行政不作为，违反行政程序等违法后果。因此，有必要加强搜救人员的法制教育，要求搜救人员熟悉相关的法律法规，熟悉本单位的搜救预案，严格按预案开展搜救工作，做到“依法搜救”。

2. 提醒搜救人员的“注意义务”，避免人员伤亡

搜救行动是对在险境中人员的救助，稍有不慎则容易造成人员伤亡。而由于海事部门的搜救行动是行政行为，区别于社会志愿者的搜救，因而对海事部门的搜救行动提出更高的要求。因此，搜救人员除了依法行政外，还要牢记“注意义务”，认真分析现场情况，合理预见危险，并采取相应的预防措施，尽可能地避免人员伤亡。

3. 加强搜救人员的技能训练，提高搜救水平

目前海事部门负责搜救人员平时主要负责巡航检查工作，在被指挥部派遣后才负责现场搜救工作，现场搜救技能较低是普遍现象。而在搜救过程中一旦搜救失败，负责搜救人员并不能以自己不专业而免责，相反，公众认为海事部门依法组织救助，理应保持较高的搜救水准。因此，平时应加强海事部门的搜救技能训练，提高现场搜救水平，以避免现场搜救措施不当。

4. 加大对海事船艇搜救设施设备的投入，提高搜救成功率

海事船艇以巡航检查为主，平时并不注重对搜救设施、设备的配备，认为专业的救助力量如救助局的船舶才需配备，有些船舶甚至连基本的搜救设备都没有，而这些船舶却经常被指挥部派往现场搜救，当因缺乏基本的搜救设备导致搜救失败时，其他搜救成员单位可以以自己是非专业的救助力量作为免责理由，但海事部门是否可以则很难说，法律赋予海事部门组织搜救的职责，而海事部门又说自己是非专业的，老百姓很难理解。即便海事部门可以被认定为非专业的救助力量，但人们又可以质疑海事部门搜救决策失误，为什么在这种情况下不派专业搜救力量？因此，平时加大对船艇搜救设施、设备的投入，确保搜救成功率才是免责的关键。

5. 充分利用外脑，借助搜救辅助系统，科学制定搜救决策

在搜救决策中，若遇到一些特殊情况，如涉及船上有特殊危险品的搜救，这时必须要依靠专家或专门咨询机构的智慧，科学决策，减少人员不必要的伤亡。海事部门还应建立较为智能的搜救辅助系统，以辅助决策，如漂流模型预测系统，可以结合遇险人的落水时间、地点、当地的潮流情况，预测遇险人的位置。

6. 在搜救过程中注意形成记录，妥善保存搜救证据

在搜救过程中注意收集相关证据，将是海事部门在搜救不成功时免责的基础。如准确记录接警的时间，向有关部门报告的时间，出动船艇的时间，将形成履职的有利证据；在船艇出海遇大风浪返回过程中，若能拍摄海面的风浪，将形成履职不能的证据；在与遇险人通话的过程中，若能保存遇险人不合作的录音，将有利于保护海事部门。

四、结束语

海事部门在水上搜救中的行为实际上属于行政行为，比社会志愿者的水上搜救法律风险要更大，但众多从事水上搜救的海事执法人员并没有认识到这一点，更没有认识到自己的“注意义务”，在从事搜救活动中没有足够的谨慎，导致近年来因搜救引起的纠纷和群体性事件数量上升。希望本文能够引起海事执法人员对水上搜救法律风险的重视，加大搜救装备投入，提高搜救技能，一方面保障人民群众生命安全，另一方面尽量避免搜救不力而导致的责任追究。

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［10］王志坚.韩国“岁月”号客轮翻沉事故的教训和思考［J］.中国应急管理，2015（3）：50-53.

10.16176/j.cnki.21-1284.2015.12.003