检察视阈下跨域环境污染治理研究

于 强，孙 冰，李建坤，张 洋

(淄博市周村区人民检察院，山东淄博255300)

检察视阈下跨域环境污染治理研究

于 强，孙 冰，李建坤，张 洋

(淄博市周村区人民检察院，山东淄博255300)

随着我国工业化、城市化发展的不断加快，跨域污染问题日益严重。经济发展模式落后、治理体制和制度不完善、监督和查办不力、法律法规缺失以及违法成本低等是造成这一问题的主要原因。检察机关作为国家法律监督机关，没有直接参与治理跨域污染的权力，而是通过对各职能部门的监管来间接影响跨域污染治理。检察机关可以通过体系化权力的全面运行，主动参与跨域污染治理工作。

检察机关；跨域；污染治理

一、研究背景

改革开放以来，我国的经济社会发展取得了巨大成就，工业化和城市化进程迅速加快，人民生活水平不断提高。而随着经济社会的快速发展，环境污染尤其是区域性、流域性环境污染事件在全国各地层出不穷。例如，2009年江苏盐城水污染事件、2010年安徽怀宁铅污染事件、2011年云南曲靖铬渣污染事件、2013年中石油长庆油田分公司水污染事件，等等，跨域污染事件不胜枚举。不仅如此，诸如沙尘暴、大范围的雾霾等问题也日益凸显。由于部分污染问题发生在行政区域交界地区，在治理过程中往往会出现相邻行政区域相关部门互相扯皮、推诿，甚至出现两不管现象。依照传统的政府公共管理理论，每个行政管辖区都由不同的管理主体分别行使管辖权，地方政府常常无法解决复杂的区域性环境污染问题。跨域治理理论的兴起和发展，为处理这类跨域污染问题提供了一种崭新的理论视角和有效的治理模式。

地域可以人为地进行行政区划，但是环境作为一个统一的整体，它的系统性、完整性不会改变，这就造成了人为行政区划与环境的整体性之间的矛盾。因此，跨域污染的治理在客观上要求走合作之路，必须建立合理有效的合作机制。检察机关作为国家的法律监督机关，在跨域污染治理及其衍生问题日益严重的严峻形势下，应该积极延伸检察职能，主动参与到跨域污染治理工作中，这既是检察机关践行党的群众路线，创新社会治理的重要表现，也是维护社会和谐稳定，为地方经济建设保驾护航的内在要求。

二、跨域环境污染的概念、分类及特性分析

(一)跨域环境污染的概念及分类

跨域环境污染，即跨区环境污染，指一个地区的污染物通过环境介质传输到相邻行政地区，从而对该地区环境造成污染。[1]根据污染物种类和形态的不同，跨域污染可以分为：大气跨域污染、水体跨域污染、固体废弃物跨域转移污染、辐射跨域污染等。由于光污染、噪声污染等往往只是一定范围内的局部污染，影响范围较小，基本不会造成跨域污染的情况，因而不作过多论述。

(二)跨域环境污染的特性分析

跨域环境污染是环境污染的一种形式，具备污染物不易确定性、污染后果的潜伏性以及污染持续的长期性等普通环境污染普遍具有的一般特性。从政府职能的角度分析，跨域环境污染还具有判定标准和法律关系的复杂性，这主要表现在以下方面:一是区位性。跨域环境污染往往发生在相邻行政区域的边界地区，直接涉及到相关行政地区的利益，很难进行直接规制。二是技术性。由于污染物的种类、危害程度以及造成的损失必须经过特定的技术人员和设备进行监测才能得出，因此很难预先防范和及时发现。三是广泛性。在已发生的环境污染事件中，一般存在众多的排污者，因此很难确定污染行为的直接责任方,而污染造成的众多受害者则直接反映出其危害的广泛性。四是复杂性。跨域环境污染涉及的利益广泛，各主体之间的利益关系十分复杂。[2]10

与一般性的污染相比，跨域环境污染的危害更大，其主要特征包括:一是全球化特征。地球是一个统一的生态系统，大气、土壤、水等各种环境要素之间相互联通，因此跨域污染的危害是全球性的，其影响范围已经涉及到高空、海洋甚至臭氧层等。二是综合化特征。跨域污染的影响不仅局限于工业“三废”对人体健康所造成的危害，而且已经危及到人类生存空间的各个方面，因而治理跨域环境污染问题也必须要以区域、流域、国家乃至全球为单位进行统一的规划和综合整治。三是社会化特征。跨域环境污染可能影响到不同国家和地区、不同的社会阶层，影响到整个社会生活的方方面面，已经成为全人类关注的焦点问题，因此治理跨域环境污染问题也需要全人类共同努力。四是政治化特征。当前，环境问题已经引起世界各国的高度关注，以环境为主题的国际交流活动也日益频繁，特别是跨域环境污染问题的国际政治化特点越来越明显。[3]

三、跨域环境污染成因分析

(一)在发展上，“高投入、高污染”的经济增长模式在某些地区仍有市场

长期以来，我国的经济增长以粗放型为主，传统的经济发展模式“两高”问题比较突出，即高投入、高污染，这种模式尽管在特定的历史条件下发挥过一定的积极作用，但随着时间的推移，它的弊端日益显露。它一方面导致社会资源、能源的大量消耗和浪费，造成严重的环境污染和资源短缺的双重危机；另一方面导致经济结构不协调，形成缺乏市场竞争能力的生产体系，不利于经济社会的可持续发展。随着沿海发达地区加大对高污染企业的综合整治力度，这些污染企业不得不向偏远地区“搬迁”，由于能给当地政府带来可观的税收，这些污染企业在一些生产力水平较低的地区仍然存有一定的生存空间。

(二)在监管上，治理体制和制度不完善

首先，环境的统一性和污染的流动性导致遭受污染的地方政府不得不花费大量的时间和精力进行治理，但由于处在不同的行政管辖区，彼此之间缺乏统一的规划和治理标准，环境问题很难得到实质性的改善。其次，环境管理模式的分散性导致行政区之间在治理污染问题上相互脱节、各自为政，[4]加之缺乏足够的信息沟通和交流，在治理污染问题上很容易陷入“囚徒困境”，[5]19无法从根本上解决污染的问题。再次，跨域环境污染的治理在一定程度上实现了区域合作，但是由于缺乏制度性的保障，一些地方政府在作出决策时，仍然以经济效益作为其唯一的评判标准，对一些企业带来的污染睁一只眼闭一只眼，继续走“先污染，后治理”的老路；加之基层环保执法力量薄弱，人手短缺，对一些偏远地区特别是行政区交界地区的污染问题缺乏有效监管，这也是造成跨域污染难以根除的原因之一。

(三)在监督上，查办跨域环保领域失职渎职行为的力度不够大

一是发现难。除重大环境污染事故背后的渎职犯罪案件等有相对明显的线索外，其他渎职案件具有相当的隐蔽性，既包括职能、职责行为违规违法具有隐蔽性，也包括职能、职责行为后果评估具有隐蔽性。二是取证难。由于环境污染问题专业性较强，对调查取证工作要求较高，而检察人员往往欠缺这方面的专业技术和设备，因此监督该类案件显得力不从心，一定程度上影响了工作成效。三是阻力大。部分地区和系统的领导过分强调部门利益，对查案心存顾虑，甚至怕“拔出萝卜带出泥”，对查案工作不够支持，特别是在查处大案要案时有抵触情绪，查案时受到的干扰较大。

(四)在立法上，专门的法律法规缺失

长期以来，我国在环境立法方面对跨域环境污染的规定是缺位的，导致对跨域环境污染的治理处在无法可依、无章可循的状态。2015年1月1日生效的修订后的《中华人民共和国环境保护法》(下文简称新《环保法》)第二十条规定，对跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决。但该条款仍是原则性的条款，缺乏细节性规定和针对性，实效性不强，对于跨域污染治理没有形成有效机制，执行起来仍然有一定难度。新《环保法》规定，专门从事环境保护工作连续五年以上且无违法记录的社会组织作为环境公益诉讼的主体，但我国环境社会组织的发展极不平衡，据不完全统计，在我国当前的环保社会组织中，符合新《环保法》提起诉讼条件的仅300家左右，其中有技术和经济条件提起诉讼的大约不到一半，[6]因此仅仅依靠环境保护社会组织提起公益诉讼，难以真正实现维护社会公共环境利益的目的。

(五)在处罚上，环境违法成本较低

“违法成本低，守法成本高”是目前环境法律领域违法现象无法得到有效遏制的重要因素。[7]12除了极少数污染事件出于意外事故外，绝大多数的污染问题实际上不是偶然的，污染者对于自己的行为可能造成的严重后果十分清楚，但为追求经济利益，他们并未对污染物做必要的处理就直接排放。受害者可能也明白自己的损失与污染之间的必然联系，但一般情况下很难进行举证，因此环境污染事件往往难以形成民事追究，更难追究其刑事责任。在实施违法行为的总收益既定的情况下，违法成本越低，即意味着行为人的净收益越高。正因为如此，一些企业才会顶风作案，就算被环保执法部门查处，在交纳远低于守法成本的一次性罚款后，就可以继续污染环境，有的污染企业甚至是对受害者一边进行远远低于治污成本的赔偿，一边继续进行污染。另外，环境保护和监管渎职犯罪在适用刑罚上判处缓刑、免刑较多，处理偏轻、打击不力的现象在一些地方相当严重，这种状况不仅影响了办案效果，客观上也纵容了违法犯罪行为的发生。[8]

四、检察机关参与跨域环境污染治理的对策

检察机关作为国家法律监督机关，没有直接参与治理跨域污染的权力，而是通过对各职能部门的监管来间接影响跨域污染治理。检察机关的权力主要有职务犯罪案件的侦查权、批准逮捕权、公诉权、民事行政案件抗诉权、其他监督权等。可见检察权不是单一的权力类型，而是一种体系化的权力，检察机关参与跨域环境污染治理主要就是通过这种体系化权力的全面运行来实现。

(一)强化跨域联防联控机制建设

首先，跨域环境污染防治是一项跨行政区域的系统工程，需要各相关区域、各部门协作联动，整合资源，优化区域内产业结构和布局，实现区域产业的转型升级。毗邻地区的检察机关和环保部门应保持常态化沟通和交流，建立联席会议和执法联动机制，必要情况下可举行“多方会谈”，共同应对较为复杂的跨域污染问题，从而实现对跨域污染问题进行联防联治的目的。[9]其次，为打破环保执法的区域性限制，建议省一级的环保部门授权市及区(县)环保部门在一定范围内进入污染重叠区域调查、取证，结合执法联动机制，再由当地环保部门进行执法行动。再次，各级地方人大可就跨域污染治理问题出台相关法规，条件成熟的情况下，建议我国出台《跨域环境污染治理合作法》，将跨域环境污染治理的合作上升到法律高度，进一步细化具体工作措施，让跨域治理污染合作有法可依，有章可循。

(二)强化打击环境污染犯罪“两法”衔接机制建设

党的十八届四中全会明确指出，要进一步深化行政执法体制改革，健全行政执法和刑事司法衔接机制。在对跨域污染进行治理过程中，公安机关、检察机关、审判机关、环保部门应通力合作，充分发挥各自优势，建立信息共享平台，进一步畅通彼此间的信息沟通与交流渠道，建立健全联合应急处置机制和案件查办协作制度，确保行政执法与刑事司法的有效衔接，形成最佳环保执法合力。[10]特别是对群众多次举报、社会反映强烈、屡查屡犯，造成重大环境污染事故的案件要依法进行重点查处。检察机关应加大对环境犯罪案件的立案监督、侦查监督及审判监督力度，坚决防止和纠正“有案不送”“以罚代刑”、打击不力等问题，充分彰显刑罚的威慑力，切实提高环境违法犯罪成本。

(三)强化环境公益诉讼机制建设

在我国，虽然法律对检察权介入公益诉讼并无明文规定，法学界对此类问题也仍然存在不同的争议，至今尚未形成定论。党的十八届四中全会上，中央明确提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，为检察机关在治理跨域污染问题过程中作为主体提起环境公益诉讼指明了方向。事实上，在司法实践中已有不少地方的检察机关对此进行了有益的探索。例如，山东乐陵、四川乐山等地方的检察机关，都曾针对严重破坏环境公益的行为，采取过公益诉讼方式，依法维护公众环境利益。实践证明，通过环境公益诉讼，能够及时制止侵害环境公益的行为，对国家环境法律的实施能够发挥积极的作用。因此，在治理跨域污染过程中，检察机关应当在深入研究公益诉讼的基本理论和程序操作的基础上，吸收并借鉴检察机关作为主体提起公益诉讼的成功经验，对符合条件的环境公益案件，大胆尝试提起公益诉讼，切实维护公众环境权益，同时建议国家对相关法律作出相应的修改完善，以明确检察机关提起环境公益诉讼的主体地位。

(四)强化办理环保领域犯罪机制建设

首先，在监督查办跨域污染案件中，相互毗邻地区的检察机关应加强双向联合，进行信息沟通，资源共享，加大对有案不立、放纵犯罪背后的职务犯罪线索的排查力度，对涉嫌环境监管失职罪、玩忽职守罪、滥用职权罪等职务犯罪要及时立案查处，切实打击环保各类渎职犯罪行为。其次，环境类案件调查取证过程复杂、技术性和专业性较强，检察机关对重大疑难环境类案件进行审查批捕和起诉时，应坚持提前介入，引导公安机关补充完善证据，确保案件顺利办理，为环境污染违法犯罪案件诉讼过程提供强有力的证据支持。再次，职务犯罪案件的侦破时机往往稍纵即逝，为防止因时过境迁、证据流失等原因导致案件流产，就需要在案发后及时立案并展开侦查，短时间内迅速发现、收集和固定证据。因此，对于涉及跨域环境污染职务犯罪案件，有管辖权的上级检察机关应根据实际情况指定下级检察机关受理，这样既可以避免因管辖权不明引起争议而贻误战机，又可以最大限度地减少干预和阻力，确保查办工作的顺利进行。

(五)强化环境治理专题宣传预防机制建设

坚持“预防为主，综合治理”方针，树立将生态保护和建设的重点由“事后治理”向“事前预防”转变的观念，发挥预防环境违法的前期屏障作用，强化从源头上扭转污染加剧的趋势。检察机关要紧紧围绕法律监督职能定位，在执法办案的同时，切实抓好环境资源保护方面的法制宣传教育，建立环保廉政警示教育展览室，结合查办的有影响的危害生态环境犯罪案件及其背后暴露出的渎职犯罪等问题，发挥典型案件的警示教育作用。在严肃查办生态文明建设领域职务犯罪案件的基础上，积极开展职务犯罪预防工作，大力宣传节约资源和保护环境的基本国策和资源集约利用、发展循环经济等方面的政策法律，通过向环境监管部门发出检察建议等形式，促使其依法规范行政执法行为。检察机关要深入企业、社区开展法制宣传，鼓励群众依法举报，引导社会公众不断提高同违法排污行为作斗争的环境保护意识和通过法律渠道来维护自己合法权益的能力。[11]

[1]张建肖,刘世伟.流域间跨区域污染的治理博弈分析—以陕南秦巴山南水北调中线工程水源涵养地为例[J].西南林学院学报,2008,(4).

[2]宋茹吉.我国政府在跨界环境污染管理中的问题及其对策研究[D].杭州:浙江大学,2011.

[3]秦鹏,王芳.跨界环境污染的形成与危害性[J].经济问题,2006,(8).

[4]蒋辉,刘师师.跨域环境治理困局破解的现实情境——以湘渝黔“锰三角”环境治理为例[J].华东经济管理,2012,(7).

[5]蒲静.我国跨区域环境治理中的地方政府合作机制研究[D].南宁:广西民族大学,2011.

[6]李远方.最高法明确公益诉讼“社会组织”类型[EB/OL].http://www.zgswcn.com/2014/1021/518866.shtml,2014-10-21.

[7]曹厚良.跨界环境污染治理的环境执法研究[D].济南:山东大学,2013.

[8]宋寒松.当前环境保护和监管领域渎职犯罪特点、成因及对策——从检察机关法律监督的视方看[J].中国环境法治,2008,(1).

[9]席锋宇.雾霾频袭大气污染防治法修改迫在眉睫——建立大气污染严重区域治理联防联控机制成共识[N].法制日报，2014-05-20.

[10]王琳玲,刘云荣.新形势下检察机关如何履行环保监督职责[J].环境经济, 2013,(12).

[11]宋寒松.检察职能与生态文明建设[J].中国环境法治，2012,(2).

(责任编辑 李逢超)

2014-09-25

于强，男，山东淄博人，淄博市周村区人民检察院党组书记、检察长；孙冰，男，山东滨州人，淄博市周村区人民检察院案管中心副主任、调研科科长；李建坤，男，山东淄博人，淄博市周村区人民检察院反贪局副局长，法学硕士；张洋，男，河南南阳人，淄博市周村区人民检察院调研科科员，硕士。

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