电子监控与公民隐私权保护

曲晓菲，张子礼,张 波

(1.中国人民公安大学法学院，北京100038；2.山东理工大学法学院，山东淄博255049)

电子监控与公民隐私权保护

曲晓菲1，张子礼2,张 波2

(1.中国人民公安大学法学院，北京100038；2.山东理工大学法学院，山东淄博255049)

现代社会中，电子监控系统的使用越来越普遍，它和公民隐私权有着紧密联系。政府机关、有关组织等不适当的使用电子监控会对公民隐私造成不必要的干扰和侵害；健全对电子监控系统治理方面的立法，规范对所获取信息的使用和管理，是保护电子监控下公民隐私的有效措施。

隐私权;电子监控系统;公共场所;规制

自上世纪中期开始，在公共场所以及交通设施中开始大规模使用电子监控系统。电子监控系统在带来方便的同时也给公民的个人隐私带来了威胁，指责其侵犯公民隐私权的案例极为繁多，对这种现象有必要用法律手段进行规制。

一、公民隐私权与电子监控系统

(一)隐私权概念

隐私权作为一个一直在发展的权利，它在不同时期内容也不同。目前，对隐私权概念还没有一致的认识。学术界对隐私权的界定有两点是普遍认同的。第一，隐私权的权利主体是自然人；第二，隐私权保护的是个人信息与秘密，并且这种信息与公共利益无关。[1]24

公民有权根据自己需要决定怎样保护自己的隐私，在多大程度上允许他人使用自己的隐私，以及在法律保护的范围内维护自己合法的隐私利益，在自己的隐私权利受到侵害时选择怎样的补救措施等。

(二)电子监控系统的安装与使用

电子监控系统对维护公众利益，保障国家以及公民的财产人身安全，有效预防和打击违法犯罪行为有积极作用。电子监控系统无声的记录下被监视区域所发生的一切。通过电子监控设备可以把犯罪过程全部或部分记录下来，作为日后对案件处理的重要证据。安装和使用电子监控系统时，要在最小范围内减少对公民隐私权的侵害。

安装电子监控系统要尽量征求相关公民意见，把对侵犯公民隐私的可能性降到最低。公民和政府思考的出发点是不同的，政府使用电子监控系统是出于工作和维护公共安全需要，公民反对安装是出于保护自己隐私的考量，在公民权利领域是“法不禁止即自由”，安装电子监控会影响到其自由的实现，感觉自己的一些行为受到监视。在听证与协商过程中，政府都是最终的决策者，都是自己决定是否要安装电子监控，怎么安装，在哪安装。

二、电子监控侵害公民隐私权的现象分析

(一)公安机关公开电子监控导致侵害公民隐私权

公安机关因为自身工作和维护公共利益的需要，掌握了有关公民某方面的信息资料，这些信息资料很可能是公民隐私权的核心内容。因此，公安机关有在法定范围内为公民保守隐私以及合理使用的义务。在“人肉搜索”现象不断发生的信息时代，若公安机关不当公开了安装在公共场所的电子监控器拍摄到的与公共利益无关的个人隐私资料，会给公民带来不必要的麻烦。

如果在公开的行政信息中关系到公民的隐私信息正好与公共利益相关，依据公共利益优先原则，对公民隐私信息的保护会受到限制，这时公安机关依法公开行政信息不被认为是侵犯了公民的隐私权。反之，公安机关及其工作人员因为自身判断失误或者受到外界干扰，误将与公共利益无关的个人信息当成应当公开的行政信息加以公布，就可能给隐私权人造成伤害。

(二)各类主体随意安装与强制安装电子监控设备

随着现代安防技术的日趋成熟，对电子监控技术的使用也日渐增多，安装电子监控系统的主体也日益多元化。之前，电子监控系统的安装主体是公安机关，现在安装和使用的主体越来越多，如工厂、商业区、住宅小区、宾馆、学校以及个人等。有的公民在自家门前甚至在私家车上也安装电子监控设备，如此普遍的安装与使用电子监控设备，使公民的隐私随时可能暴露在公众视野里，更多的隐私可能被侵犯。

近年来，为了建设社会安防体系，满足打击犯罪的需要，强制安装电子监控系统的范围呈扩大趋势，强制安装在法律上实际上是强加给权利人的一种义务。目前我国没有统一的法律来规制不当安装电子监控系统的问题，有些地方性、规范性文件中粗略的规定了关于从技防中获取图像等信息的使用、保存等，但是对于可以在哪些地方安装电子监控设备及怎样规范安装电子监控设备等问题都没有具体规定。

在目前的行政执法中面临的主要问题有：第一，哪些单位可以强制安装？哪些单位可以自愿安装？这两个问题的关键在于规定了前者，自愿安装的范围就不言自明了；第二，可以在哪些地方和部位安装？哪些地方不得安装?强制安装时为了安全需要，但在实践中没有意识到安全需要分两个层次。[2]规范强制安装和不适当安装电子监控系统的问题要综合考虑不同的安全需要。

(三)不适当的使用电子监控系统拍摄的图像

安装电子监控系统等是为了维护社会治安，打击违法犯罪行为，为公安工作提供基本的技术支持，不是为了监视公民的个人隐私生活。但是，现行法律对谁能安装和使用电子监控系统没有明确规定，使得各种安装电子监控系统的主体在其电子监控取得的图像使用方面处于无序状态中，随意使用这种图像会侵犯公民的隐私。电子监控系统使用不规范可能成为犯罪分子窥探他人隐私、获取信息的方式，严重危及公民的隐私及人身安全。如公安机关在公共场所里安装的监控设备拍摄到情侣亲热等图像都涉及到公民个人隐私，公安机关公开这些图像时要作出合理判断。

目前，我国对公共场所以及交通设施中使用监控系统进行监控还没有统一的法律规制。在公共场所有很多电子监控系统在运行，相关立法存在诸多漏洞，对公民隐私权的保护存在制度层面的缺失。有些地方出台了关于管理电子监控系统的规定，[3]虽然它们明确了政府在监管系统方面的具体职责，但在信息采集过程中对公民隐私保护的规定还不明确，也没有规定如果不当使用侵犯公民隐私权的有效补救措施。

三、完善电子监控对公民隐私权侵犯的法律保护

(一)从法律角度进行完善

实际生活中，到处都可以看到公民隐私权被侵犯的现象，尤其是国家公权力的干扰应引起高度重视。电子监控系统随处可见，在银行、机场、学校、大街小巷等重要场所都有公安机关或单位安装的电子监控系统。这说明个人隐私随时可能因为公安机关违规公开技防的图像而遭受侵犯，迫切需要法律规制和保护。

1.在具体部门法中规定对隐私权的保护

我国宪法只规定了对公民基本权利的保护，对各项具体基本权利没有详细规定，对宪法的应用也体现在部门法的应用中，在具体的部门法中应当对隐私权的保护、救济途径等做出具体可行的规定。

2.要制定隐私权保护的相关法律

目前我国对隐私的保护，民法有粗略规定，单独的部门法保护还是空缺，有必要制定约束公权力的《隐私权保护法》，这可以在政府公开监控信息方面形成有效监督。目前《政府信息公开条例》已出台并实施，《个人信息保护法》也在制定中，目前在对公民隐私权部门法保护缺位的情况下，对公民隐私权的公法保护显得尤为必要。《个人信息保护法》的立法重点应放在对行政权力的约束。

3.完善公民隐私权的行政救济制度

可以借鉴国外隐私权的立法成果，依据实际情况，建立符合我国国情的行政救济制度。可以在行政系统内部设立独立监督委员会，设立公民申诉渠道。比如，借鉴美国州政府的“信息公开委员会”，设立监督委员会，由有关部门的首长和专家组成，委员可以是非专职的，主要向复议机关提供咨询以及直接处理公民申诉。

在隐私权领域，引入行政赔偿制度。引入惩罚性的赔偿，惩罚性赔偿制度对侵权人和潜在的侵权人有一定的震撼作用。当公民的隐私权遭受国家方面的侵害时，可以申请行政赔偿。引入惩罚性赔偿可以增强对公民隐私权法律保护意识。

(二)从管理方面进行完善

电子监控技术作为一种新型科技手段，成为现代社会的治安管理手段，在安防技术不断更新、违法犯罪率居高不下的时代，应当寻求对策来解决随意使用电子监控对公民隐私造成的威胁。

1.健全对电子监控系统治理方面的立法

针对电子监控系统的安装主体问题，应该有法律对具体情况作出分类规定，主要是看安装的主体、安装的目的、安装的程序是否合法等。首先，国家机关、政府部门等出于自身职权和社会管理的需要，为了公共安全和公共利益的保护需要安装电子监控系统是毋庸置疑的，但是安装和使用过程中应遵循法治原则。其次，除了国家机关之外的其他具有社会管理职能的公共组织和单位，如在银行、住宅小区等安装电子监控系统需要经过法律的授权或通过申请得到相关部门的批准才可以安装。再次，其他私人安装电子监控系统应当受到严格限制。需要根据具体情况和行业的具体管理制度等需要来判断是否具备安装电子监控系统的资格，这类私人主体即使安装了也要严格遵守法定的程序和规定，要对公民的个人隐私严格保密，不能借此机会侵犯其隐私权。

2.规范电子监控系统安装的范围

在安装电子监控系统的地方，要有明确、醒目、能识别的标志，提醒相关人该区域有电子监控系统，以便公众可以进行理性选择：“到不到这些区域活动”、“活动时更加注意自我保护”,等等。如果在有告示或警示牌等明确提醒下，公民仍要进入电子监控系统监视的范围，发生涉及个人隐私行为，则安装主体不负相应责任。

对于电子监控设备在什么样范围内进行安装，要遵循合理适度原则，由政府来决定对公共场所和关系到公共安全的安装范围。具体到各个单位和各个场所，则要结合单位、场所的不同情况，以及它们对监控设备需求强弱的程度、地区安宁状况及当地发展水平等因素来综合考量。[4]

3.规范对所获取信息的使用和管理

各地公安机关组建统一的监管部门，加强对获取信息的合理规制，应当配备相应监管人员，把获取的信息纳入日常管理工作中，并对监管工作进行监督和考评，使对获取信息的管理和使用规范化，明确管理人员的职责。

针对电子监控系统在全国随处可见的现象，各地出台了一些相关规定，地方立法中的规定各不相同，对电子监控系统获取信息的使用，规定不一。因此，有必要进行统一立法，以法律等规范性文件的形式，对监控设备获取的信息和图像资料的保存时间、知情范围、调取主体、调取权限、使用方式等，进行明确的法律规定。[5]此外，现有的地方立法中对监控设施的图像资料中使用侵犯公民隐私权的规定不全面，应增加相关内容，如结合不同安装主体和安装范围做出分类限制性规定，对公共视频信息和非公共视频信息通过不同要求和标准来规范其使用，如果发生泄露和侵犯公民隐私权的行为，应依法追究相关人员的法律责任。

[1]张新宝.隐私权的法律保护[M].北京：群众出版社，2004.

[2]余凌云,谢永.论社会安全需求的层次性——兼谈安防报警服务公司与公安110报警的衔接问题[J].中国安防产品信息，2004，(3).

[3]玖玛草.关于电子监控侵犯公民隐私权的案例分析[D].兰州：兰州大学，2011.

[4]王洪芳，廖建春.对四川泸州安防系统安装和使用状况的调查与思考[J].中国安防，2007，(3).

[5]赵匹灵.技防图像信息资料管理与使用中的法律问题[J].中国公共安全(综合版)，2007，(10).

(责任编辑 鲁守博)

2014-10-21

曲晓菲，女，山东泰安人，中国人民公安大学法学院硕士生；张子礼，男，山东潍坊人，山东理工大学法学院教授；张波，男，山东淄博人，山东理工大学法学院副教授。

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