苏州新型城镇化建设的反思与前瞻

苏州新型城镇化建设的反思与前瞻

张雅文，女，苏州科技学院数理学院教授，主要从事经济统计研究。

陈俊梁a，张雅文b

(苏州科技学院 a.教育与公共管理学院；b.数理学院，江苏 苏州 215009)

摘要：乡镇企业大发展造就了苏州的“小城镇”，开发区建设造就了苏州的“新城区”，城乡一体化发展造就了苏州的“城镇群”。组织化、人本化、集约化是苏州城镇化的主要特点。未来苏州要将城乡一体化发展优势转化为新型城镇化优势，着重提升城镇化的品质。为此，苏州要减少农地资源消耗，注重城镇化内涵建设；扩镇建市(区)，改革城镇行政管理体制，加快培育更多数量的中小城市；培育土地股份合作社之下的家庭农场，以农业现代化推动新型城镇化；建设农村产权交易市场，为新型城镇化提供基础环境支持；发展新型社区教育，理顺社区治理结构；以城市内河治理为重点，优化城镇生态环境。

关键词：城镇化；新型城镇化；城乡一体化

收稿日期：2014-12-23

基金项目：国家社科

作者简介：陈俊梁，男，苏州科技学院教育与公共管理学院教授，主要从事农村经济管理研究；

中图分类号：F291

李克强总理在2014年“两会”上指出，“城镇化是现代化的必由之路，是破除城乡二元结构的重要依托。要健全城乡发展一体化体制机制，坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路”。苏州作为率先基本实现现代化的经济社会发达地区，其城镇化率约为73.15%，远高于全国53.73%的平均水平[1-2]。在苏州大市范围内看，中心城市、较大城市、中小城镇布局合理，产业分工特征清晰，功能互联互补，社会和谐稳定，这是社会主义市场经济条件下城镇化发育比较好的范例。鉴于此，有必要对照中国特色新型城镇化的本质要求对其发展历程做出理性回顾，并对其发展前景做出规划。

一、苏州城镇化发展的阶段及反思

1.乡镇企业异军突起造就了苏州的“镇”

乡镇企业异军突起是苏州改革开放以来淘得的第一桶金，为苏州的率先发展奠定了厚实的基础。20世纪80年代初期，面对国有企业经营效率低下、社会物质产品极度匮乏的经济环境，苏州充分利用农村改革的政策红利，依托灵活的经营形式，良好的区位优势，使乡镇企业遍地开花，并以年均30%的速度快速发展，成就了工业产值三分天下有其二的辉煌历史。乡镇企业的大发展，极大地改善了苏州农村的人居条件、生活水平，促进了农村人口向小城镇集中，小城镇成为苏南农村最具活力的社会群落。与此同时，苏南城镇之间的竞争与融合进一步强化了城镇的功能定位，促进了农村社会分工和农村工业化的进程。费孝通先生以《小城镇，大问题》来概括20世纪80年代苏南乡镇经济一支独秀对社会造成的冲击和影响。这一阶段苏州充分利用了天时、地利、人和等各种有利因素，发展镇域经济，做大、做实了小城镇这个微观基础；集聚本地资源走出了一条就地工业化、城镇化的道路；致富了一方农民，稳定了一方农村；奠定了苏州农村、农民的先发优势。

当然，也应认识到，以乡镇企业推动的苏州小城镇化是在城乡割裂条件下，实现农村工业化和城市化的次优选择，甚至可以说在经济学上没有推广意义。[3]因为，在典型的市场经济里，生产要素可以自由流动，工业化必定和城市化同步；企业只有向城市适当集中，才能利用交通、通讯、排污系统以及人才和金融市场等基础设施，工业化的成本可因城市化的积聚效应而大大降低。但当时中国制度性的城乡隔离使农村剩余劳动力无法进城，土地的集体所有制也限制了城市的扩建。因而，农村企业只能被迫散布于广大乡村，走了一条高成本的农村工业化独特道路。此阶段，作为鱼米之乡的苏州，农地资源消耗很快。

2.开发区建设造就了苏州的“新城区”

20世纪90年代以后，我国市场取向的改革目标渐次清晰，与此同时，以小规模、粗放经营为特征的苏南乡镇企业发展遇到瓶颈。借浦东开发开放的东风，苏州率先完成对乡镇企业的改制，自觉融入开放型经济体系中。这一阶段，以苏州工业园区为代表，苏州逐步探索出一条以开发区建设为载体的新的经济社会发展模式，先后成立了苏州高新技术开发区、昆山高新技术开发区、张家港保税区等十二个国家级开发区和若干个省级经济技术开发区。这些开发区在制度、技术、管理、服务创新的基础上，以集中连片、科学规划、密集投入、高速发展为主要特征，突破了小城镇的思维框架，形成了各具特色的区域经济社会综合体。每一个开发区都意味着一个集聚众多资源并高速发展的“新城区”。通过开发区建设，苏州大地上近乎均匀地造就了一大批充满活力的区域中心或副中心城区。苏州许多仍属“镇”建制的区域，其人口、工业、资金、技术集聚程度以及经济总量，远高于内地大部分县(市)经济体，是有实而无名的“城”。譬如，在木渎、盛泽、杨舍等城镇，常住人口都在20万～40万人，地区生产总值均超过100亿元。这些“城”不仅集聚了本地资源，而且集聚了大量的外来人口和外来资本，使苏州的城镇化具有开放型特征。

苏州以开发区建设促进城镇化建设的模式体现了在科学规划基础上发展现代工业并催生现代城市发育的现实路径。以开发区为核心的新型城镇区具有起点高、功能全、形态好、效率高的特点。但是，强势政府推动的开发区建设会产生较多的寻租空间，可能会导致有关人员急功近利地强拆强建，也可能诱发基层领导出于政绩考虑，盲目攀比，借开发区建设之名，乱圈乱占，低水平重复建设。

3.城乡一体化造就了苏州的“城镇集群”

进入新世纪以来，苏州以促进城乡一体化发展为契机，以“宅基地置换城镇住房、土地承包经营权置换土地股份合作社股权或城镇社会保障、集体资产所有权和分配权置换社区股份合作社股权”为主要手段，以“工业向园区集中、农业向规模经营集中、居住向社区集中”为主要途径，加大城镇基础设施建设，培育支柱产业发展，注重完善城镇公共服务，极大地推进了城镇化发展，提升了城镇的城市化水平。目前，已逐步将2.1万个自然村调整为2 517个农村居民点，在全市已形成以较大城市(苏州市区)为核心、中等城市(四个县级市)为骨干、以55个中心镇为节点、以2 517个农村居民点为触手的梯度层次清晰的城乡布局体系。城镇生活方式与生存理念已深入至各中心城镇，规划保留村庄则尽可能保持水乡风貌和民俗特征。城乡一体化改善了城乡面貌，造就了区域分布合理、功能结构互补、公共服务完善、资源配置集约的一批城镇集群。这些城镇集群被便捷的交通、信息、金融、产业分工网络联系在一起，成为具有创新价值的“城镇集群”。

这一阶段，苏州不仅注重破除横亘在城乡之间的户籍、社保、就业等影响城乡间资源流动的制度樊篱，更注重在“三集中”基础上的公共设施建设和公共服务供给，进一步提升了小城镇功能与品质，缩小了城乡差距。同时，农民相对集中地整体迁移进入新型社区，最大限度地降低了农民迁移过程中的心理波动，保留了农民在原农村集体中的经济、社会权益。苏州城镇集群之间资源回报率趋于动态均衡，城市功能与结构趋于合理。

二、苏州城镇化过程中的特点

1.有组织的城镇化

从苏州城镇化过程与结果来看，基层政治与经济组织(村党支部、村民委员会以及多种类型的农民合作组织)在其中发挥着极其重要的作用。如果拿苏州城镇化与西方国家的城市化相比，一个显著的差异就是西方的城市化过程是个体选择与资源流动的结果，而苏州的城镇化则有很浓郁的组织色彩。西方国家农民在抉择是否进入城市时主要是基于当下及未来的生存发展考虑的，这一决策充满了风险与挑战，有可能出现较长时间的兼业期。而对于苏州本地农民来说，是否选择进城，更多依赖于地方政府的发展决策与村经济合作组织的发展状况。农民对基层组织具有较强的依附性，农民是否进城的决策风险主要是组织风险而非农民个人的风险。苏州农民的城镇化过程往往是在基层组织的整体安排与引导下，以农民合作组织作为经济利益转移与分配的载体，实现农村向城镇的有组织流动。因此，苏州的城镇化速度较英、法、德、美等西方国家要快一些。

苏州具有组织特点的城镇化模式有其历史必然性。首先，在我国当前的社会制度下，农民对农村土地、林地等资源、资产的权利是不完整的。集体资产的处置是一种组织行为，农民没有足够的处置权，只能参与并最终依赖组织决策的结果。其次，苏州地区农村集体经济有长期的发展历史和相对丰厚的积淀，集体经济强大，集体组织就有相对强势的话语权和影响力。第三，农民合作组织可以将不可分割的集体资产量化确权，股份到人，有利于农民主张自己的权益，有利于农民进入城镇后获得长期稳定的资产收益。第四，多数农民乐于接受有组织的城镇化。大多数农民是风险规避者，在城镇化过程中，各级组织会从住房、就业、社会保障等方面给予大致公平的安排。这种安排对于大多数村民来讲是乐于接受的，但也不排除个别风险承受能力强的村民的抵制，这也是某些征地拆迁事件发生的主要原因。

有组织的城镇化可能会伤害到部分农民的利益，可能会给腐败滋生机会，但它确是苏州这方土地在特定历史条件下的最优抉择。

2.以人为本的城镇化

对于苏州本地居民来说，苏州的城镇化基本上属于就地城镇化。也就是说，伴随着苏州城镇区域的不断扩大，大多数本地农民都会在就近的城镇区域实现农民向市民的转变。苏州城镇化的制度和政策设计中注重以人为本的“离农政策设计”与“城镇融入政策设计”。在推进“三集中”、“三置换”过程中要注重对脱离农业、农村的农民的利益保护。譬如，在农户宅基地面积及住宅面积置换城镇商品房时，特别强调按照“规划先行，总量平衡，统筹兼顾，分类指导，农民自愿，鼓励创新，先建后拆，先拆后得”的原则稳步推进。在促进农民融入城镇生活时，为新市民提供公共服务、社会保障、就学、就业等方面的财政支持和政策便利。

这里要特别指出的是，苏州有近700万常住外来人口，如何让他们在城市里找到归属感，享受同城待遇，是考验苏州城镇化质量的关键因素。目前，苏州外来人口居住证制度可以保证外来人口享受到和市民几乎同样的公共服务和社会服务。在苏州，凡年满16周岁以上，并在居住地居住半年以上，且缴纳了相关保险的外来务工人员都可以申领居住证；持有居住证的居住人口在教育、驾驶培训和办事处申领卫生医疗、计生、就业保障、公共交通、住房保障、户籍准入、园林旅游等九个方面与苏州常住户籍居民同等或基本同等待遇。

3.资源集约的城镇化

客观地说，在20世纪80年代，苏州的小城镇发展是盲目和不集约的，但到90年代中期，苏州就开始对城镇长期发展做出规划，应该算是觉悟比较早的地区之一。进入新世纪以来，苏州又以新农村建设、城乡一体化发展为重大战略抓手，分别对苏州市镇村布局规划进行优化调整，逐步形成目前“1核4城55节点2 517触手”的总体布局。苏州历次的镇村规划编修总体上是一脉相承的，“分散组团式”的布局思路没有发生大的变化；各组团相对独立、集中发展，相互间以干道串联，形成整体的组团分明、多中心、开敞的布局形态没有变化；保持山脉、河湖、大块绿地组成完整的自然空间的生态环境没有变化。

从目前的实际情况看，在规划的引导下，苏州各区域中心发展势态良好，资源集聚度较高，产业集群优势明显，可持续发展能力较强，昆山、常熟、张家港、太仓都位列全国百强县市前茅。从城镇分布来看，55个城镇布局合理、特色鲜明，木渎、盛泽、沙溪、千灯等城镇无论经济总量或是城镇形态都已发育成比较成熟的城市形态，较北方一些县城有过之而无不及。这些充满活力的区域中心城镇通过发达的交通通讯体系和互补的产业分工紧密地联系在一起，使苏州既集聚了特大城市大规模研发、生产、销售、消费所需要的资源，同时又在一定程度上减缓了特大城市常见的用水用电紧张、交通拥堵、环境恶化等大城市病。相对于北、上、广、深而言，苏州在保持经济高度发达的同时保持了相对适宜的生存状态。

三、苏州城镇化建设中存在的问题

第一，城镇化过程中土地开发强度过高，不具有可持续性。

苏州城镇化快速发展是建立在农地资源快速非农化基础上的。目前苏州土地资源已近枯竭，难以支撑粗放型城镇化进程。苏州陆地面积总计约763万亩，目前农作物实际用地只有大约386万亩，非农建设用地与山林地共计377万亩(其中，改革开放以来苏州大约用掉建设用地330万亩)，土地开发强度在48%左右[4]60-62。国际上的宜居城市有个指标，就是土地开发强度不能超过三分之一，但是苏州在这个指标上已经超过很多。另一方面，耕地面积迅速下降。以水稻种植为例，1958年苏州拥有580万亩水稻田，当时居民开门就是田园风光； 1984年水稻田面积消减到420万亩，并成逐年消减趋势：1990年396万亩，1995年352万亩，2000年265万亩，2005年163万亩，2010年128万亩。这种以过快的土地资源消耗为支撑的城镇化是不可持续、不平衡、不协调、不健康的。城与乡是一个对立统一体，一方不存在，另一方也将失去存在的意义。

第二，城镇政治体制改革滞后，城镇职能与权责不匹配。

长期以来，困扰苏州城镇发展的一个突出问题是“小马拉大车”，即以“镇”的架构和权责实际运行“城”的功能与服务，这样势必会造成镇的畸形生长。2013年，苏州市55 个建制镇中有32个镇财政收入超过5 亿，有15 个镇的常住人口超过20 万，人口和经济总量已达到或超过中西部地区中、小城市的规模。这些城镇管理架构与权责与内地只有几万人的小镇并无多少差异，这给城镇的健康发展与科学管理带来诸多不便，经常面临有责无权、有事难管的窘境，束缚了城镇的发展，抑制了城镇对农村人口的吸附能力。

第三，农业现代化程度不高，难以支撑高质量的城镇化。

新型城镇化要求工业化、城镇化、农业现代化、信息化同步发展，但目前包括苏州在内的现状是农业现代化明显落后于其他“三化”。尽管苏州地处长江中下游平原，是久负盛名的鱼米之乡，具有发展现代农业的客观条件。但是，受制于家庭联产承包责任制导致的耕地碎片化、小规模化，苏州的农业现代化始终滞后于工业化和城镇化。苏州也在如何突破坚持家庭联产承包责任制与农业规模经营的矛盾方面做过尝试，譬如，兴办集体合作农场、家庭农场、企业农场等等，但均未成气候。

第四，农村产权制度改革滞后，权能不足，制约城镇化的健康发展。

城镇化必然伴随着人口、资产向城镇集中，土地向规模经营集中。从目前来看，虽然苏州采取了“三置换”、“三集中”等措施，促进生产要素集中，但推进阻力比较大。有些虽然强行推进了，却也难免留有许多隐患。农村产权是与它们的所有者紧密联系在一起的，权利的有限流动性限制了权利所有者的流动性，使之不能彻底融入城市化与工业化进程中。目前农村改革涉及的主要产权有以下三种：一种是土地产权。按我国现有土地制度，农村土地所有权归集体所有，承包经营权归农民个人所有。苏州虽然有土地承包经营权的流转行为，但其流转范围、流转效率均不高，农民的承包经营权流转缺乏法律保障。第二种产权是农村房屋及宅基地使用权。这种产权基本是清晰的，关键是在抵押、交易等方面权能不足。第三种产权是农村集体资产的所有权。农村集体经济活跃、集体资产丰厚是苏州最为明显的特色之一，这是其他地区不可比拟的。目前，苏州农村集体资产大多以社区股份合作社股权的方式确权到农民手中。但是，由于合作社股权不可流动，委托代理风险敞口较大，导致社区股份合作社经营效率较低，经营方式单一。权力主体不清晰，权能不足，是影响城镇健康发展的制度因素，必须加以克服。

第五，农民适应城镇生活的能力不高，新型社区治理结构不完善。

尽管进入新型社区居住的农民都得到一笔数目可观的补偿款，但他们还是要面临着失地、失业等现实问题。虽然政府出台许多保护性措施，帮助农民适应城镇工作与生活，但绝大多数失地农民限于知识和技能的缺乏，往往处在低端就业和不充分就业的处境，更有甚者，干脆放弃就业，终日靠打牌度日，做一个纯粹食利者或接受救济者。另外，在农民进入新型社区实现集中居住之后，许多新型社区与原行政村杂居在一起(一个社区可能有几个行政村的居民，一个行政村的居民可能分散在几个新型社区)，自治组织之间未形成有效的衔接与过渡，两套机制都在运行，有时会相互冲突，有时会形成漏洞导致社会治理效率低下。

第六，生态问题治理与修复任重道远。

改革开放之初，苏州主要着眼于经济发展，对生态环境的保护未得到有效重视，造成了太湖水域严重污染、工业园区部分土地重金属污染等严重危害。步入新世纪后，苏州围绕科学发展主题和加快转变经济发展方式主线，逐步把生态文明建设放到更加突出的位置，先后投巨资开发了“四个百万亩”、阳澄湖生态优化、生态园建设、十万亩湿地建设、东太湖综合整治、垃圾污泥无害化资源化等生态文明建设重大工程。通过重点项目的实施和带动，苏州市大气、水环境质量等方面有了较明显的改善。2012年，苏州市顺利通过国家生态市考核验收，并被确定为全国生态文明建设首批试点城市。但治理污染、修复生态环境是一项艰巨而长远的任务，今后苏州还需在水域治理、重金属污染治理等深层次的生态文明建设上多做努力。

四、进一步推进苏州新型城镇化

建设的对策建议

苏州具有率先实现新型城镇化、建立城乡一体发展体制机制的基础和优势，今后苏州需要进一步发挥优势，为中国特色新型城镇化道路探索做出更大贡献。

第一，减少农地资源消耗，注重城镇化内涵建设。

苏州新型城镇化建设要充分利用和发挥前期城乡一体化发展的成果与优势，将城乡一体化优势转化为新型城镇化优势。从城镇布局来看，苏州经过几年城乡一体化改革实践，已经为城镇化奠定了较好的基础。应该说，城镇化“量(城镇数量)”的扩张已近饱和，质的提升迫在眉睫。换句话讲，利用土地资源消耗推动经济发展、城镇兴旺的时代即将过去，提升和改造现有城镇，使之更宜居、更集约、更完善、更能接纳失地农民、更能推动经济发展将成为苏州城镇化面临的主要任务。苏州要划定耕地保护红线和土地开发强度红线，建议以立法形式规定在任何情况下土地开发强度也不能超过50%。只有下决心才能切实改变城镇化就是占地造城“摊大饼”的思维方式，迫使地方政府只在城镇土地存量方面做文章，不在土地增量上做文章。新型城镇化规划要与前期城乡一体化发展规划有机结合起来，不搞大破大立，推倒重来，通过城镇化规划引导产业结构优化升级，促进城镇公共服务体系优化升级。

第二，扩镇建市(区)，建立以公共服务供给量决定城镇人权、事权的行政管理体制，加快培育中小城市的发展。

目前，苏州城镇化程度相对于工业化程度是滞后的，但这种滞后并不意味着苏州的城市不够大，而是中小城市发育不够成熟，其应有的吸纳能力尚未得到全面激发。苏州急需通过行政管理体制改革驱动城镇化深入发展。具体来讲，首要任务就是培育发展中小城市，适时将一些工业化强镇升级为中小城市(区)，实现城镇化发展的新突破。其次，要建立以提供公共服务量决定城镇人权、事权的行政管理机制，淡化城镇行政级别。政府规模、行政事宜决策权应由本级人民代表大会依据本城镇经济总量、辖区人口、本级政府向社会提供的公共服务规模与数量做出决策，上级政府予以监督。

第三，建立以家庭农场承包经营为主的农业规模经营方式，以农业现代化推动新型城镇化。

要想补齐农业现代化这个短板，必须提高农业生产经营规模。从国内外的成功经验来看，家庭农场是相对稳妥的农业规模经营载体。然而，我国的土地制度决定了我们无法像西方国家那样通过市场集中土地资源兴办家庭农场。实践表明，将家庭农场与农村土地股份合作社结合起来，可以适度弥补市场缺失带来的问题。苏州应该逐步将家庭联产承包为主的农业经营形态转化为以家庭农场承包为主。现实可行的实现途径是：农民将土地承包经营权流转到土地股份合作社，然后土地股份合作社再发包给家庭农场。当然，这种农业生产经营方式需要政府加强引导，在不损害农民权益，不改变土地用途，不破坏农业综合生产能力的前提下稳步推行。通过土地股份合作社集中土地资源要尊重农民意愿，坚持依法自愿有偿流转土地经营权，不能搞强迫命令；要坚持规模适度，重点支持发展粮食规模化生产。相信合作社之下的家庭农场势必会提高苏州农业经营规模，必然会对苏州城镇化发展带来直接推动力。

第四，建设农村产权交易市场，为新型城镇化提供基础环境支持。

城镇化需要生产要素集中，生产要素集中需要产权制度改革做驱动。农村产权制度改革的总体思路是分类确权、赋予权能。对于土地财产权，目前改革的重点是分离承包权和经营权，同时赋予承包权抵押、交易等权能。对于农村房屋和宅基地应该通过普遍的置换，实现城乡房屋产权市场的一体化。对于农村集体资产所有权，应赋予农民“用脚投票”的权利，堵塞合作社内部的委托—代理风险敞口。因此，不论哪种产权都需要增强其权能，而增强权能最有效的方式就是建立产权市场，允许产权通过价格机制调节，使之配置到高效率的使用者手中。农村产权交易市场将加快农村资源的流通速度，为新型城镇化提供基础性的制度环境支持。

第五，发展新型社区教育，理顺和强化新型社区的综合治理职能。

新型社区是指以集中居住的新市民(失地农民)为主的社区。新型社区和谐、稳定、兴旺则城镇化的基础就扎实，否则城镇化就会面临危机。新型社区虽然以自治为主，但离不开政府的扶持和帮助。首先，要理顺新型社区的综合治理职能。通过明晰村与社区的职能分工，将原村自治组织的经济管理职能剥离到合作社中，社会治理职能与社区合并，并逐渐过渡到以社区管理为主、村自治组织自然消亡的状态。其次，要大力发展新型社区教育。发展社区教育虽然投入持久、见效慢，却着实有润物细无声的益处。从长远看，发展社区教育会提高失地农民的现代公民意识和就业创业技能，使之尽快融入工业化和信息化的社会洪流，微观基础做实了，社会自然稳定，城镇化自然平稳和谐。

第六，以城镇内河治理为重点，发展生态文明型城镇化。

水作为苏州重要的城市名片，其品牌价值不仅仅在于太湖水质的好转，更在于城镇“小桥、流水、人家”的风貌。调查显示，苏州水的城市名片作用有所淡化，不仅因为市区能见到水的地方不够多，更因为市区河道的水污秽不堪！尽管有地铁施工等客观因素，但城镇河道污染是不争的事实。因而，下一阶段苏州应以城市内河治理为重点，修复苏州城市的水环境景观。此外，雾霾天气、电磁污染、重金属污染隐患依然存在，需出台一个一揽子的生态环境修复规划方案，还苏州以最佳生态宜居城市。

参考文献：

[1]国家经济局.2013年国民经济和社会发展公报[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/.

[2]苏州市统计局.2013年苏州市国民经济和社会发展公报[EB/OL].http://www.sztjj.gov.cn/.

[3]钟宁桦.农村工业化还能走多远[J].经济研究，2011(1):18-28.

[4]苏州市统计局.2014苏州统计年鉴[Z].北京：中国统计出版社，2014.

(责任编辑：周继红)