浅议农保向城保的转移接轨：以常熟市海虞镇为例

浅议农保向城保的转移接轨
——以常熟市海虞镇为例

范逸琦，女，华东师范大学社会发展学院2013级硕士研究生，主要从事社会保障、社会工作等方面研究。

陈建兰1， 范逸琦2

(1.苏州科技学院 人文学院，江苏 苏州 215009；2.华东师范大学 社会发展学院，上海 200241)

摘要：农保向城保的转移接轨是苏州城乡一体化实践的重要内容，是农民迈向市民的重要一步。江苏省常熟市在城乡一体化的过程中，针对失地农民、纯农人员、企业职工和灵活就业人员等四类人群的不同状况，提出了相应的转移接轨政策措施并进行了有效的实践。当然，制度实施中也仍然存在一些问题，亟需进一步完善。

关键词：农保；城保；转移接轨

收稿日期：2014-11-02

基金项目：江苏省教育厅高校哲学社会科学项目“城乡一体化进程中的‘农保’转‘城保’研究”(2011SJB840007)

作者简介：陈建兰，女，苏州科技学院人文学院副教授，法学博士，主要从事城乡一体化、社会保障等方面研究；

中图分类号：F323.89

一、研究背景与文献回顾

(一)研究背景

结合中国人口老龄化严峻的事实，如何为老年人提供一个适宜的养老保障无疑是一个急需解决的问题。一直以来，我国针对农村和城镇人群分别实行农村养老保险制度和城镇养老保险制度。由于经济、政策等原因，农村养老保险体系相对不完善，保障水平较低，此外受中国传统影响，农村人口大多选择家庭养老，这使得农村养老保险覆盖范围受限。而城镇养老保险制度顺应城市化的发展，保障体系相对完善。在这一背景下，就需要新的政策来推动解决农民的养老问题。2003年党的十六届三中全会提出要“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制”，其后的十六届四中全会提出“工业反哺农业”，十六届五中全会提出“以工促农，以城带乡”，十七届三中全会上则提出“着力破除城乡二元结构，形成城乡经济社会发展一体化新格局”的思路，由此指明了农村社会保障未来发展的方向。苏州市作为中国经济较为发达的地区之一，在城乡一体化方面进行了一系列探索。2008年10月，江苏省委、省政府将苏州列为江苏省唯一的城乡一体化发展综合配套改革试点区。2009年8月，国家发改委将苏州列为中澳管理项目(CAGP)“消除城乡一体化的体制障碍，促进农民富裕与城乡统筹发展”主题的四个试点城市之一*中澳管理项目(CAGP)是中国政府与澳大利亚政府的国际合作项目，旨在借鉴国际经验，为我国科学统筹城乡发展、探索城乡一体化路径提供示范。“消除城乡一体化的体制障碍，促进农民富裕与城乡统筹发展”是中澳管理项目主题之一，国家发改委在全国范围内选择了重庆市、成都市、苏州市和嘉兴市四个地区进行试点。。2010年8月，苏州被国家发改委批准为城乡一体化发展综合配套改革全国唯一的联系点。在城乡一体化发展综合配套改革中，苏州将促进城乡社会保障制度的转移接轨作为改革的重要目标之一，具体内容主要包括城乡基本养老保险、最低生活保障和基本医疗保险制度(即“三大保障”)的转移接轨。江苏省常熟市作为苏州市下属的县级市，近几年来一直响应城乡一体化发展的号召，致力于城乡社会保障制度的转移接轨，连续出台多个文件推动城乡社保体系建设，妥善解决被征(使)用土地农民、灵活就业人员和农保人员的基本生活保障问题。笔者以江苏省常熟市城乡养老保险制度转移衔接(即农保向城保的转移)为例，试图从理论到实践来探讨苏州城乡一体化的发展现状，并针对现实发展中存在的问题，提出相关的对策建议。

(二)文献回顾

作为新生事物，学界对农保转城保的研究并不多见，已有研究主要从以下两个方面展开。

一是对农保转城保现象直接进行的研究。这方面的研究地点主要集中在长三角和珠三角地区，因为这些地区是中国经济较为发达的地区，因而常常有农保转城保的实践或实践的迫切需求。已有研究中，少部分学者从理论的角度进行研究，如探讨上海城保、镇保、农保和综保四种养老保险制度一体化的必要性与机制[1]等。更多的学者则研究与探讨了上述地区农保转城保的实践，如江苏省无锡市在小三农问题上的城乡社会养老保障制度对接[2]69-73、江苏省张家港市农保成功并轨城保的具体实施办法[3]20、广东东莞与中山两市社会养老保险城乡一体化的异同[4]38-44等等。

二是以失地农民“土地换保障”为切入点进行的研究。失地农民的“土地换保障”制度有各种不同的版本，有学者将之概括为，“失地农民社保制度大致可分为六类。纳入城镇社保体系的代表有北京、成都等；纳入小城镇社保体系的代表有上海；纳入商业保险体系的如重庆；纳入农村社会养老保险制度的有青岛；建立被征地农民社会保险制度，有天津与西安等；建立被征地农民基本生活保障制度的有浙江”[5]74。随着时间的推移，有更多地方失地农民的社保制度开始转入城保制度，如浙江嘉兴的萧山区[6]20-24等等。由此，失地农民的“土地换保障”制度成为农保转城保的重要内容之一。

上述已有研究以理论上的探讨居多，实证性的研究并不多见。因此，笔者以江苏省常熟市为例，以实证研究的方式探讨苏州城乡一体化进程中农保转城保的实践，具有一定的理论和现实意义。

(三)研究方法

此次研究以常熟市海虞镇为研究对象。海虞镇作为江苏省首批创新型乡镇，具有雄厚的经济基础，2012年全镇工业总产值达到215.1亿元。在大力发展经济的同时，海虞镇还投入大量资金进行生态建设和环境整治，社会福利事业亦取得较好成效，如该镇的农村合作医疗保险参保率达到99.8%，农村基本养老保险覆盖率达99.6%，每年低保补助资金就有400万元[7]。因此，笔者以海虞镇为例，研究常熟市农保转城保的现状、存在问题并提出相关的对策建议，研究有一定的代表性，同时以实证研究为主，文献法作为补充。实证研究于2013年2月展开，主要以无结构访谈和参与式观察的方式收集资料，调查中不仅对市社保局、镇劳保所的工作人员进行了政策咨询，还深入基层对相关村庄的书记、部分村民以及部分持有农村户口的城镇企业职工进行了深度访谈。在选择村民时笔者选取了一些典型人员，主要包括失地农民、纯农人员、城镇企业职工以及新常熟人等四类人，他们是当前农村人口的主要代表。通过对他们的个案访谈，笔者获得了大量的一手资料。

二、农保转城保过程中不同人群的状况

农保转城保过程中涉及不同类型的人群，这些人群按其职业可分为纯农人员、灵活就业者以及城镇企业职工；按土地承包经营权又可分为承包土地人员和无土地人员(其中承包土地人员又可细化为失地农民、未失地农民或部分失地农民等)。实际生活中的情况则较为复杂，往往是上述两种分类方法的交叉，因此笔者综合两种分类方法，对下述几类人员的情况进行研究。

(一)失地农民

何谓失地农民？根据《苏州市征地补偿和被征地农民基本生活保障试行办法》的规定，失地农民是指“农民集体所有耕地被征为国有后，从该集体经济组织成员中产生的需要安置的人员”[8]；而《常熟市被征地农民基本生活保障资金管理办法》则规定，“被政府使用土地的农民可视同被征地农民”[9]。按照这两个文件的规定，只有土地被国家或政府征用的农民才是失地农民，而在土地流转中因出让或租用而失去土地的不算做失地农民，因为他们只是失去了土地使用权。对于失地农民的补偿安置，常熟市目前主要有三种方式：一次性资金补偿、逐年分类补偿和保险补偿。一次性资金补偿就是以货币的方式给予补偿安置；逐年分类补偿是指将失地农民进行分类，根据年龄以及失地农民的性质进行相应补偿；保险补偿就是政府不再向失地农民支付土地补偿和安置费用，而是为其设立个人的社会保险账户，在达到退休年龄后，按月发放养老金。目前常熟市采取的主要是逐年分类补偿和保险补偿相结合的方法。

在保险补偿这一块，根据常政发[2007]55号文件《关于征(使)用土地补偿和被征(使)用土地农民基本生活保障的实施意见》[10]和常政发[2011]6号文件《市政府关于被征地人员社会保障有关问题处置的意见》[11]的相关精神，主要为2004年1月1日以后征(使)用土地的(即“新失地农民”)以及1998年7月1日二轮承包至2003年12月31日期间被征(使)用土地已得到补偿的(即“老失地农民”)相关人员实施各种方式的补偿安置，其中老失地农民由于之前已经实施过补偿，因此现在只实施基本生活保障，并且是参照新失地农民的基本生活保障。

补偿安置的基本对象为二轮承包确权发证(“确权发证”指二轮土地承包时确定农民对土地的承包经营权并颁发证书)时户籍在册并有承包土地的农民，对于这些新失地农民主要按照年龄划分为四个年龄段：第一年龄段是16周岁以下的人员，这些人员是一次性领取6 000元的生活补助费，但之后他们不被纳入基本生活保障的范围。第二年龄阶段人员是指16—35周岁的女性和16—45周岁的男性，他们领取的是不超过两年的失业补助金，即每人每月160元补贴，同时征地个人账户资金直接置换成城保缴费年限， 折换标准按照历年个人账户积累额对应城保灵活就业人员最低缴费标准进行折算。第三年龄阶段人员包括36—54周岁的女性和46—59周岁的男性，这部分人员在其到达第四年龄阶段(即女性55周岁以上，男性60周岁以上)前每人按月领取166元生活补助费，到达第四年龄阶段可按月领取征地保养金。当然，第三年龄阶段人员也可以同样按规定申请置换城保缴费年限从而终止征地基本保障关系，提前纳入城保管理体系。此外，第三、四年龄阶段的人可以选择一次性每人20 000元的安置补助费或者是在退休后直接置换七年半的城镇养老保险缴费年限以及七年半的医保缴费年限。第四年龄阶段人员则每月领取人均180元征地保养金。

根据相关文件，常熟市的失地农民征地保养金根据企业退休人员的基本养老金数额作相关的调整，其中第二、三年龄段失地农民如果参加企业职工基本养老保险的，那么在其到达法定退休年龄时根据其缴费年限对应发放征地保养金，不满15年的按对应比例发放，若未缴费则按当年度基本征地保养金为基数每满一年减发3%，但不低于每月450元。若要选择在退休后享受城保待遇的就要进行补缴，他们的安置补助费可以对应地置换7.5年城保，养老医疗保险补缴年限与实际缴费年限合计不超过15年，医疗保险为男性25年，女性20年，年补缴金的公式为：年补缴金=办理退休当年度缴费基数×当年度缴费比例×应补缴年限×纯农人员个人负担比例，对于2011年7月1日起到达农保养老年龄的人申请补缴农保的补缴金额为每年1 800元。根据江苏省养老金计算方法，纳入城保的失地农民，他们退休时领取的养老金为基础养老金和个人账户养老金之和，基础养老金为退休时上一年度省在岗职工平均工资和本人指数化月平均缴费工资平均值为基数，满一年发给1%，个人账户养老金为累计存储额除以计发月数。目前常熟的基本养老金在不断调整，2012年是以调整前基本养老金的10%增发。对于到达第四年龄阶段的失地农民，他们选择全部安置补助费置换7.5年医保的同时，不足部分根据办理退休当年市职工平均工资的8%一次性补缴，并且一次性补缴金额不低于8 000元标准，低于8 000元的则要按8 000元补缴。

在实地调查中，笔者发现了一个有趣的现象，虽然政府大力推进失地农民由农保转向城保，并且为了配合这一举措也出台了相应的政府文件，但在实际生活中并没有太多的失地农民，更多的是在土地流转中失去土地使用权的农民。这些农民或者将土地出租给种田专业户，或者直接租给自己所在的村，由村里决定是自己进行种植还是引进外来资源进行建设。对于在土地流转中失去土地使用权的农民来说，他们可以获取的主要是出租土地的费用，并不被纳入失地农民的范围；真正的失地农民主要是其土地正好在政府建设规划范围内，政府才会对土地进行征收。比如，在偏离市区的戈先生所在的村，早在两年前，他们周边的土地就被政府征收了，他们因此可以享受失地农民的待遇；而在相比较而言距离市区近的邓女士家，她家的土地至今还是出租给种植专业户，2012年拿到的租金是一年850元/亩，这还是最近几年拿得最多的。可见，相比较失地农民的待遇而言，在土地流转中失去土地使用权的农民的保障明显较差。

(二) 纯农人员

在农保转城保工作中，工作重点主要是纯农人员，因为相比较而言，失地农民有土地置换保障，企业职工则有单位补贴，并且因为有固定收入，所以参保不成问题，灵活就业者占据的比例则不大。

纯农人员由于主要经营土地，收入不稳定且无单位补贴，因此他们只能按灵活就业人员参保方法参加城保，最低缴费基数与企业职工缴费基数下线相同，2013年的缴费基数下限为1 583元/月。纯农人员以灵活就业人员身份参保，可单独参加城镇基本养老保险，选择参加城镇职工医疗保险，其中养老保险的缴费比例为20%，医疗保险为11%(1%为地方补充医疗保险费)。

表1 2013年度海虞镇纯农人员城保月缴费标准

纯农人员类别城保月缴费金额:元/月个人缴纳政府补贴男45周岁、女40周岁以下266.650男45周岁、女40周岁以上226.690就业困难者158.3158.3

对于纯农人员以灵活就业人员方式转入城保的，可以享受两方面的优惠政策(见表1)：一是可以继续享受原农保缴费的财政补贴；二是符合就业困难条件的可享受社会保险补贴，补贴标准为当年度常熟市公布的灵活就业人员缴费基数下限所确定的社会保险费额的50%，同时停止享受农保缴纳财政补贴。

根据《常熟市社会保险补贴办法》[12]的规定，就业困难人员系指法定劳动年龄内具有劳动能力和就业愿望的本市户籍登记失业人员，具体包括七种情形：第一，享受最低生活保障人员；第二，女40周岁和男48周岁以上人员；第三，特困职工家庭人员；第四，城镇零就业家庭和农村零转移贫困家庭人员；第五，残疾人员；第六，女35周岁和男45周岁以上的被征(使)用土地农民；第七，女35周岁和男45周岁以上失业登记后连续失业一年以上人员。 笔者在与村委会相关人员沟通中发现，虽然大部分纯农人员选择由农保转为城保，但还是存在一些人依然选择农保，这部分人员主要是老人。因为按照规定，男性满75周岁、女性满70周岁的，在计算一次性补缴金额低于8 000元时，必须统一按8 000元的标准补缴。徐桥村的毛主任举了一个例子，“现在医疗条件提高了，老人寿命确实比以前长，农村老人中80多岁的大有人在。但让80多岁的老人转城保也就意味着要按照规定补缴8 000元，8 000元按个人账户医保金每年返还800元，需要10年时间才能全部返还。老人是否能活满10年，这是不确定的，毕竟90多岁的老人并不多”。因此，他们的待遇主要是根据常劳社险[2009]5号文件《关于调整农村养老保险制度有关问题的实施意见》[13]享有的，主要是基础养老金加上缴费年限养老金以及个人账户养老金，具体为当农保累计缴费年限满15年的，基础养老金按当年度农保缴费基数20%确定，不满则无，缴费年限养老金按每满一年照当年度农保缴费基数1%计发，个人账户养老金按个人账户存储额除以120计发。

表2　缴费满15年的农保和城保参保

由表2可知，参加农保的农民每月大约可以领取300元的退休金，而参加城保的农民每月大约可以领取570元的退休金，二者相差两、三百元。每月两、三百元的收入在农村已经是一笔不小的收入了，因而足以吸引有能力的农民参保。另外，在过去的几年时间里，城保养老金呈现出了更强劲的增长势头，因而更能吸引农民参加。

(三) 企业职工

按照相关规定，城保中的养老保险、医疗保险和失业保险这三种保险是由企业和个人共同缴纳的，而工伤保险和生育保险则完全是由企业承担，个人无须缴费。单位承担五险的比例为32.5%至34.5%不等，个人承担的比例为11%+5元，2013年常熟市企业职工的缴费基数上限为14 407元/月，下限为1 583元/月。

根据常劳社险[2006]8号文件《常熟市农村和城镇基本养老保险转移接续办法》[14]和常发[2009]26号文件《关于印发〈常熟市全面推进城镇社会保险制度的意见〉的通知》[15]的精神，企业有农保参保职工的在2009年11月底前要办理转接城保参保手续，职工不能同时享受城保和农保的待遇。其间，企业可以有选择参加城保“二险”(即养老保险、工伤保险)，或者是“五险”全参加，但不可以从“五险”回流到“二险”。对超出时间仍未办理农保转城保的，则由市社保中心进行统一操作，也就是从2009年12月起自动更替为城保“五险”。对于选择参加“二险”的企业职工，要求他们在2010年到2012年期间逐步转为城保“五险”。而企业中50—55周岁的大龄女性农保参保职工，要按灵活就业人员的方式转接城保。

企业职工个人方面，根据常劳社险[2006]2号文件《关于乡镇企业参加养老保险有关问题的意见》[16]，文件实施前未参加农保的乡镇企业职工，从参加城保之日起缴纳基本养老保险费，建立个人帐户并计算缴费年限。实施前已经参加农保的乡镇企业职工参加城保时，可以选择折算、补差和封存的方式衔接两种养老保险关系。

但是，在企业职工农保转城保的实际操作中，情况则比较复杂。由于常熟之前经历过老农保和新农保的转换，并且农保转城保势必涉及相当一部分大龄职工，因此有不同的规定。政策规定，凡在2001年10月参加新农保后转移参加城保的，原有农保年限就按历年城保缴费基数下限以及单位和个人合计缴费比例换算为城保缴费年限，农保的个人账户资金会被自动划入城保账户，等到其达到法定退休年龄后再按照相应条件判断其是否能够享受城保养老待遇，或是终止城保，享受农保待遇。而在2001年9月30前参加老农保又转入城保的，或是从2001年10月参加新农保又有老农保的，则必须按照相应办法转为城保。自2009年7月1日起，截止2009年12月31日企业中男性满55周岁但不满60周岁的，女性满45周岁但不满50周岁的，属于大龄职工，他们办理农保转接城保，参照企业新招用就业困难人员办法，从办理转接手续之月起按规定给予社会保险补贴。当然，也有企业由于不及时缴费或因为种种原因无法通过社会保险登记证年检，那么，这些企业将不能享受社会保险补贴。

(四)灵活就业者

根据常劳社险[2006]10号文件《关于完善灵活就业人员参加社会保险有关问题的通知》[17]，对灵活就业者的定义是指具有本市户口但未达到法定退休年龄并且具有劳动能力的自主就业或者是非正规就业人员。灵活就业人员可以同时参加养老保险和医疗保险，根据个人承受能力缴费基数可以分多个档次，但由其自主选择的医疗保险的缴费基数必须和养老保险缴费基数保持一致，同时规定医疗保险不得低于养老医疗保险。灵活就业者的养老保险缴费比例为20%，其中有8%会被记入个人账户，医疗保险缴费比例则为11%+5元。对于灵活就业者的缴费也有具体的规定，凡是首次参保或者中断缴费3个月才恢复参保或者是有连续欠费3个月才恢复缴费的，必须连续缴费满6个月才能够恢复正常的保险待遇，否则就只能使用个人账户。此外，灵活就业参保人员符合就业困难对象条件的，可以按照常劳社就[2009]7号文件《常熟市社会保险补贴办法》享受相应的社会保险补贴，同时停止享受原农保缴费财政补贴。从2009年7月1日起，灵活就业者若是年满50周岁的女性，未办理退休手续并且继续缴费的，可以按规定申请或继续享受社会保险补贴，最长补贴至满55周岁。

三、对农保转城保制度实施现状的反思

(一)农保转城保存在的问题

1.政策制定不完善

农保转城保的工作在不断推进，相关政策也随之而来，但各个群体的生活是否能得到真正的保障呢? 以比较典型的失地农民来说，现行的政策是根据户籍和年龄划分补偿安置档次，第二、三年龄段的人可以纳入城保，但第一年龄段的人却只有一次性6 000元的补助，第三年龄段未申请农保转城保的也是一次性补助20 000元。虽然这些补助在眼下能够弥补失去土地的损失，但当这些补助都用完之后，这部分失地农民又靠什么来生活呢？在访谈中， 戈先生则反馈了另外一个问题，“政府要求把地收回，不管你愿不愿意。现在我们一家四口就我妻子得到了补偿安置，拿到手的也就两年的补助，我、我父亲还有我女儿都是城镇户口，一分钱都拿不到，土地白白没了”。虽然失地农民理论上应该是农村户口，但常熟市的实际情况却是，由于经济的快速发展加上早几年农村户口转城镇户口的浪潮，相当一部分农民已经将自己以及孩子的户口转变，他们有土地，也继续种植农作物但却不是农村户口，因此，按照现有政策规定，像戈先生这样的农民也只能将土地直接奉送给政府了。由此，我们看到了政府在政策制定和实施中的强制的角色，看到政府在政策颁布实施前并没有做充分的论证和评估，因此才会有不一致的声音出现。

2.政策宣传不到位

由于农保转城保的政策一直在变动，再加上政府的政策宣传不及时、不到位，因而致使农民虽然参加了农保转城保的工作，但却对制度的具体内容及实施状况等不甚了解，比如缴费基数、缴费的具体数量、农保折算城保的比例等等，农民似乎总也搞不懂。村民S先生这样说，“现在我们交社保，都是单位每月直接从工资中扣，具体扣多少也是他们说了算，我们也搞不懂。有时候去问了，弄明白了，过一段时间缴费数字变了，就又不明白了。现在只能是让交多少就多少了”。和S先生想法类似的参保农民不在少数，这又反映了参保农民对政策听之任之态度的由来。参保农民对政策和制度听之任之的态度，一方面反映了他们的无奈，另一方面也反映了他们的消极和被动，而这两者都不利于政策的实施。

3.被征地农民的就业问题

虽然农保转城保政策在相当程度上解除了农民的养老后顾之忧，但农民失地后的就业问题却依然严峻。无论是第二年龄段的失地农民还是第三年龄段的失地农民，在缴费满15年(包括置换年限)之后，必须要达到特定的年限(其中男性为60周岁，女性为55周岁)才能领取城保养老金。因此，在领取养老金之前，失地农民必须要工作才能养活自己。而很多农民(尤其是第三年龄段的失地农民)一辈子务农，没有文化和技术，失地之后一时找不到合适的工作，失去了生活来源，难以维持生计。调查中，笔者看到很多失地农民闹到村委会，要求村委会为其解决就业问题，村委会却以各种理由推脱。此外，虽然很多失地农民有工作，但相对较低的文化程度以及技术的缺乏却阻碍了他们获取更高职位的工作。从长远来看，这显然是一个问题。

( 二)推进农保转城保制度的操作性建议

从笔者收集到的资料来看，常熟市的农保转城保制度可以从以下几个方面进行完善。

1.完善相关政策

立法先行是社会保障制度作为社会政策和国家制度安排的特征的具体体现。目前中国社会保障立法的水平总体偏低，主要靠行政法规和政府的政策来推动社会保障制度的建立，尤其对于农保转城保这一新生事物，则主要依靠行政力量来推动。常熟市也不例外。就政策执行情况来看，虽然农保转城保这一政策的实施已初见成效，但政策、制度的不完善显然会影响政策后续实施的效果。因此，在农保转城保政策实施的过程中，要不断完善这一政策，并建立相关的法律法规，最大限度地保障农民的利益。比如，关于失地农民的界定问题，常熟市将因土地流转而失去土地使用权的农民排除在外，这一做法和苏州其他地方并不一致，显然它也不利于保障这一群体的利益。因此，常熟要借鉴苏州吴中区、张家港等地的成功经验，出台相关文件保障这一群体的利益，从而推动新政策在更大程度上惠及更多的民众。

2.加大政策宣传力度

农保转城保是常熟市城乡一体化的重要举措，是政府提高农村居民生活保障水平的重要措施。因此，政策实施过程中要加大宣传的力度，不仅政策实施前和实施初期要大力进行宣传，让农民了解相关政策并积极参与进来，同时在政策实施中也要不断地进行宣传，尤其在政策内容发生变化或调整(包括常规变化，如缴费基数发生变化，也包括非常规变化，如政策内容发生变动)时，更要进行宣传和说明，以确保农民尤其是参保农民了解政策实施的最新信息。在宣传的形式上，可以利用电视、报纸、宣传栏、宣传手册、宣传标语、手机短信和网络等各种生动活泼、通俗易懂的形式进行宣传。而在宣传方式上则要善于创新，可以借鉴其他区县好的做法。例如，张家港就开展了“迎新春、送春联，社保政策进万家”活动，以深入基层、贴近生活、服务百姓的生动形式，将和谐新风、新年祝福以及社保政策带到了田间工厂、社区里巷，受到了社区居民和广大百姓的欢迎和好评[18]。

3.解决失地农民的就业问题

面对失地农民的就业难题，一些社区也采取了一些措施，比如，将一部分失地农民录用为农业工人，让他们做一些农活，或者在生态园进行树木护理工作。但总体而言，这只能解决一小部分人尤其是部分老年人的就业问题。因此，还要以其他途径，着力解决真正离开土地的失地农民的就业问题。这就需要政府发挥重要作用。政府在适当提高失地农民生活补贴的基础上，要着力强化对失地农民的就业创业培训。健全面向农村全体劳动者的职业教育培训制度，继续对失地农村劳动力实行免费培训。通过为失地农民提供一定的技能培训，同时为他们提供就业信息和就业机会，最终使他们能找到适合的工作。对于一些创业意识较强的失地农民，要强化创业培训，积极推进适合农民创业特点的创业基地建设，有效解决他们的就业问题。

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[16]关于乡镇企业参加养老保险有关问题的意见[Z].南京：江苏省劳动和社会保障厅，2006.

[17]关于完善灵活就业人员参加社会保险有关问题的通知[Z].常熟：常熟市劳动和社会保障局办公室，2006.

[18]徐婷.迎新春、送春联，社保政策进万家[N].张家港日报，2011-01-25.

(责任编辑：张燕)