从拉努湖仲裁案看陕西省水权制度的优化

徐昊，张忠潮

（西北农林科技大学人文学院，陕西杨凌712100）

从拉努湖仲裁案看陕西省水权制度的优化

徐昊，张忠潮

（西北农林科技大学人文学院，陕西杨凌712100）

拉努湖仲裁案是国际环境法中关于水资源利用和管理的著名案例，陕西省水权制度虽然有异于案例中主权国家的水权制度，但其所确认和彰显的国际环境法基本原则、水资源利用和管理理念以及水资源法律精神影响至今。在分析陕西省水资源和水权制度现状的基础上，结合拉努湖仲裁案的经验，提出“北用南补”水权优化思路。

拉努湖仲裁案；陕西水资源；水权制度；北用南补

一、陕西水资源之“窘”

陕西水资源当前面临的境地，以一字概之，乃为“窘”。所谓“窘”，包含陕北水资源之“穷”与陕南水资源之“困”的双重意义。

（一）陕北水资源之“穷”：供需矛盾十分突出

陕北在地形上位于黄土高原的中心部分，地势西北高，东南低，北部为风沙区，南部是丘陵沟壑区，面积92 521．4 km2，占全省总面积的45%；在行政区划上包括延安市和榆林市，总人口达554万人，占全省总人口的14．8%；在经济上生产总值为2642亿元，占全省总量的26%，人均47 690元。陕北水资源属黄河水系，黄河是陕北地区最重要的水资源。陕西水资源总量为423亿m3，可利用水资源总量为163亿m3，只占水资源总量的38%，其中黄河水资源量仅为122．6亿m3，只占全省总量的29%。陕北水资源总量为40．36亿m3，只占全省水资源总量的9．5%，其中地表水资源量为31．36亿m3，占全省地表水资源总量的7．9%，地下水资源量为21．39亿m3，占全省地下水资源总量的16．4%。陕北水资源可利用总量只有17亿m3，实际利用量为8．2亿m3，利用潜力为8．8亿m3，人均水资源量为758 m3，低于国际公认的人均1 000 m3的最低需求线。陕北属暖温带气候，地处半干旱区，多年平均降水量454．3 mm，且70%集中在汛期，多出现在6～9月。陕北的能源和化工产业是拉动陕西经济增长的重要动力，但水资源之“穷”造成了陕北严重的水资源供需矛盾。

（二）陕南水资源之“困”：资源丰富但利用低效

陕南地区北靠秦岭、南倚大巴山，地处我国中西部交接部位和南北域过渡地带，是国家南水北调水源涵养区。陕南面积69 929 km2，国土面积占全省的36%；陕南包括汉中、安康、商洛三市，辖28个县（区），人口总数达839万人，占22．5%；陕南地区生产总值为1123亿元，经济总量只有全省的10%，人均13 385元。陕南水资源属于长江水系，主要河流有嘉陵江、汉江和丹江。水资源总量有300．4亿m3，地表水资源量为299．50亿m3，地下水资源量为62．49亿m3，占到全省总量的71%，人均拥有水资源量是全国的1．8倍，是全省的2．43倍。陕南多年平均降水量894．7 mm，汛期多出现在7～10月。陕南地区水资源量极为丰富，但水资源之“困”，即水资源的利用价值因水权制度的低效没有充分得到发挥，因而也未能有效带动当地经济的发展。

（三）陕西水资源的“弹性”分析

陕西境内有众多的中小型河流和水库，这些水资源与黄河、长江水系共同构成了陕西水资源体系。陕西是黄河流域支流最为稠密的地区，流域内的西安、铜川、宝鸡、咸阳、渭南、延安、榆林、商洛和杨凌均为陕西经济的重要组成部分，深受黄河水资源的影响。流经陕西的黄河在省境内总长达715．6 km，拥有众多支流。在陕西水资源分布中，水资源供需矛盾最突出、覆盖地域最广、对社会经济发展影响最大的当属黄河水资源。但也正因为黄河的自然分布，在地理空间上将陕北、关中和陕南的发展有机联系起来，使得黄河水资源成为陕西水资源的一种“弹性”，即通过调整黄河水资源的利用状态促使陕西水资源在空间上达到合理化分布的目的，使黄河水资源从真正意义上发挥出陕西水资源的“空间调节器”的功能。

（四）《全国主体功能区规划》加剧陕西水资源之“窘”

随着国务院2012年出台了《全国主体功能区规划》（以下称《规划》），陕北被列入陕西省重点发展区域，陕北地区虽然水资源缺乏，但因拥有丰富的优质煤、石油、天然气、岩盐、粘土类矿产等能源，国家将陕北划入呼包鄂榆地区，未来将建设成为全国重要的能源和煤化工基地。根据国家规划，陕北在煤炭工业方面，将重点建设榆神矿区大保当、小保当、西湾、金鸡滩、杭来湾，榆横矿区小纪汗、魏墙、巴拉素、红石桥、大海则，神府矿区郭家湾、青龙寺，府谷矿区段寨、西王寨，彬长矿区小庄、文家坡、孟村、雅店、高家堡、杨家坪，永陇矿区麟游区郭家河、崔木、招贤、园子沟，渭北老矿区西卓、王峰，吴堡矿区横沟等一批大型煤矿；在油气工业方面，重点建设长庆油田5000万t、延长集团2000万t油气当量勘探开发项目，建设榆林、延安千万吨级炼油基地；在化工方面，重点建设神华陶氏榆林循环经济煤炭综合利用、中煤榆横煤制烯烃、华电榆林煤制芳烃、兖矿榆横煤化学工业区煤制油综合利用、大唐府谷甲醇制烯烃（MTP）、神华西湾煤炭综合利用、延长集团延安靖边煤油气综合利用、陕煤黄陵500万t焦化及综合利用、延安100万t乙烯及下游产品深加工、子长3×98万t煤焦化等；在有色冶金工业方面，重点建设陕西有色榆林新材料循环经济产业园、久盛矿业金岭金矿一期等。［1］

但由于陕北水资源非常缺乏，水资源短缺已成为制约陕北能源化工基地建设的首要瓶颈。陕北煤炭资源主要分布于榆林市府谷、神木、榆阳、横山、定边，靖边等县（区）；石油资源主要分布在榆林、延安两市，主要集中在定边、靖边、子洲、安塞、吴旗、榆林、横山一带的陕甘宁盆地和延长县；天然气分布在陕甘宁盆地中部5万km2范围内，主要位于陕甘宁边区中部，以靖边为中心，东到横山西至梁镇，北邻内蒙，南接延安的洛川一线。这些地区最大的特点是即是能源富集区，又是水资源贫乏区。近年来，随着陕北能源化工基地规模的不断扩大，虽然取得了巨大的经济成就，但逐步形成了一种“三高二低”的粗放式发展模式，即“高投入、高消耗、高污染、低产出、低效率”。［2］例如2003年，陕北地区重点耗能企业的万元产值综合能耗达1．63 t标准煤，虽然好于国内1．79 t标准煤／万元的平均水平，但与广东0．9 t标准煤／万元、江苏1．05 t标准煤／万元、浙江1．1 t标准煤／万元的能耗水平相比还落后许多，与发达国家差距更是明显。［3］这种发展模式直接导致了陕北能源的大量浪费，加之能源产业对生态环境污染巨大，造成了陕北当地自然和社会的不可持续发展。根据预测，能源基地2020年总需水量将达到25．64亿m3，如按现状可供水量进行水资源的一次供需分析，2020年缺水量将为17．24亿m3，缺水程度将达67%。［4］陕北能源的富集与水资源匮乏的不相适应，已成为陕北能源化工基地建设的主要制约因素。

（五）小结

综上，陕北水资源供需矛盾在国家战略规划的框架下异常突出，导致陕北水资源供有量与发展需求极不匹配，陕北的水资源拥有量与实际用水需要完全不能相适应。一般而言，缓解某一地区水资源供需矛盾的直接措施是就近从丰水地区进行跨流域调水，但陕北特殊的自然地理环境根本无法满足调水条件，因此通过水权制度实现对黄河水资源的高效利用以缓解陕北水资源供需矛盾成为化解陕北水资源困局的唯一出路。在国际环境法中，拉努湖仲裁案是关于水资源利用和管理的著名案例，拉努湖仲裁案的经验将为陕西省水权制度的优化提供新的思路。

二、拉努湖仲裁案对陕西水权制度优化的启示

（一）拉努湖仲裁案

拉努湖位于法国境内，是比利牛斯山上最大的湖泊，湖水流入下游国西班牙境内的卡罗河。出于利用湖水发电的目的，法国政府在同西班牙政府交换意见后，决定从拉努湖引水发电并开挖一条运河为西班牙的卡罗河补充水量。西班牙反对法国的这些工程，认为法国未经西班牙同意而从事这项工程违反了两国过去的协议。1957年11月16日，仲裁庭裁定法国在拉努湖的分道工程计划充分考虑了下游国的利益，并已征求下游国西班牙的意见，它没有等待西班牙同意的义务，也没有违反两国过去签订的有关协议。该仲裁决定是关于国际水道利用方面的一个重要案例。

1956年，法国决定拦截拉努湖经卡洛河流往西班牙的河水以增加拉努湖的贮水量。同时，法国将亚里埃奇河水引入卡洛河，作为补偿。西班牙反对法国这项工程，指责法国违反两国在1866年签订的《贝约纳协定》。1957年，两国决定将此争议交付国际仲裁庭仲裁。国际仲裁庭的裁决驳回了西班牙关于法国的工程要求两国政府事先同意的论点。仲裁庭认为这种事先同意是对一国主权的重要限制，但在国际法中找不到这种限制的根据。但仲裁庭同时指出，按照1866年《贝约纳条约》附件的有关条款，法国虽有义务通知西班牙当局，与之磋商并考虑下游国家的利益，但它有权就其选择的计划做出最终决定。仲裁庭认为“法国有权行使其权利，但它不能无视西班牙的利益；西班牙有权要求它的权利得到尊重和它的利益得到考虑”。

（二）陕西从中得到的启示

1．尊重国家主权和不损害国外环境原则

拉努湖仲裁案体现了国际环境法中的“尊重国家主权和不损害国外环境”原则。我国学者因对其理解的侧重不一而出现不同的表述，如马骧聪称其为“尊重国家主权原则和不损害他国环境和各国管辖范围以外环境原则”；［5］吕忠梅将其称为“国家环境资源主权原则”；［6］王曦又称其为“国际资源开发主权权利和不损害国外环境责任原则”。［7］此原则是国际环境法中的基本原则之一，在众多的著名国际环境会议和文件中不断得到强调和确认。1972年的《斯德哥尔摩人类环境宣言》第21条规定：根据联合国宪章和国际法的原则，各国享有根据它们自己的环境政策开发资源的主权权利，各国也有义务使其管辖范围内或控制下的活动不对其他国家的环境和任何国家管辖范围以外的地区造成损害。1992年的《里约环境与发展宣言》第2条规定：根据联合国宪章和国际法的原则，各国拥有按照其本国的环境与发展政策开发本国自然资源的主权权利，并负有确保在其管辖范围内或在其控制下的活动不致损害其他国家或在各国管辖范围以外地区的环境的责任。“尊重国家主权和不损害国外环境”原则的基本含义是指在环境保护领域，每个国家不论大小，都拥有对本国自然资源的永久主权，拥有自己的环境主权；在处理环境保护关系中每一国都必须尊重别国的主权，同时必须承担不损害国外环境的义务。［8］

陕西省虽然不是上述国际环境法案例中的主权国家，但此原则在陕西开发和利用黄河水资源的过程中同样具有适用的价值。该原则的适用价值主要表现在以下两个方面：第一，针对黄河水资源的使用，陕西省内部沿黄地区具有类似于国际环境法中主权国家对环境资源共同开发、平等利用的权利义务对等关系。陕西包括西安、铜川、宝鸡、咸阳、渭南、延安、榆林、商洛和杨凌九大沿黄地区，这些地区之间既拥有取用黄河水资源的权利，同时也负有保护黄河水资源和提高水资源利用效率的义务。环境资源法中的权利义务对等理论强调，对等性即同位性侧重于“相对应”，而“相对应”是指两个事物之间的联系是内在的、逻辑的、对称的、双向的，即有一项权利，必然有一项义务与之对应。反之，亦然。［9］陕西当前肩负着十分重要的国家战略发展任务，尤其是陕北地区，作为《规划》中的陕西重点发展区域，要求加强对陕北水资源的供应能力以支持能源产业的发展是陕北的一项权利，同时陕西在开发和利用黄河水资源的过程中，以陕北的经济利益为核心优化水权制度得到省内其他沿黄地区的理解和支持，这是其他沿黄地区的一项义务；反之，陕北因水资源供应能力的提高而推动了经济的增长，须支付给其他沿黄地区相应的经济补偿是一项义务，而其他沿黄地区因水资源利益的减少要求陕北的经济补偿是一项权利。第二，针对黄河水资源的分配，陕西省与外部下游沿黄地区具有类似于国际环境法中主权国家之间因利用自然资源不得损害国外环境的关系。陕西省通过对水权制度的调整，改善陕北水权分配的传统模式，提高陕北对黄河水资源的取用指标。若陕北超额使用黄河取水指标，势必会损害下游沿黄地区经济与环境的发展利益，但陕北如果在过度取用黄河水资源之后主动对超出定额用水指标的部分进行补充，以此保证黄河水资源原有的供水量，不仅最大限度地满足了本地区经济发展对水资源的需求，而且规避了下游沿黄地区水资源利益受到损害的风险。

2．灵活履约机制

拉努湖仲裁案作为国家环境法中关于水资源管理和利用的著名案例，它所体现的“灵活履约”的实施机制为陕西省水权制度的优化开辟了全新的思考路径。灵活履约机制源于国际环境法中对全球气候的保护制度，是《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）和《京都议定书》的重要内容。《联合国气候变化框架公约》是1992年里约热内卢联合国环境与发展大会的重要成果之一，是第一个全面控制导致全球气候变暖的二氧化碳等温室气体排放、以便应对全球气候变暖给人类经济和社会带来不利影响的国际公约。《京都议定书》是《联合国气候变化框架公约》第三次缔约方大会上通过的量化减排文件，为了促进缔约国早日实现减排目标，文件中分别在第6、12、16条规定了联合履约、清洁发展机制和排放交易三个灵活机制。灵活履约机制根据各国经济发展程度和减排目标的不同引入相应的减排方式，其最终目的是实现经济可持续发展和环境可持续发展的“双赢”。

在拉努湖仲裁案中，法国为了实现利用拉努湖发电的目的，采取了一种“灵活履约”机制，即在不违反与西班牙签订的《贝约纳条约》的前提下，利用“补水”的方式为下游西班牙境内的卡罗河补充水量，以保证卡罗河不会因上游的法国拦截拉努湖而水量减少，法国的“灵活履约”即实现了本国的经济利益，又防止了下游国的经济利益遭到损害。当前陕北面临的水资源困境具有类似于拉努湖仲裁案中相似的特点。在陕西的水权制度中，对陕北分配的黄河水资源是十分有限的，随着陕北能源基地的日益发展，即便陕西省将全部的黄河取水指标分配给陕北，巨大的需水量与有限的供水量之间产生的水资源供需矛盾仍将随着经济的不断发展而扩大。若要实现陕北“按需取水”的理想水权状态，只有引入类似于拉努湖仲裁案中的“补水”思路作为优化陕西水权制度的突破口，才能为有效缓解陕西水资源的缺乏创造条件。

三、陕西省水权制度存在的问题

长期以来，陕西水权制度处于一种十分“尴尬”的境地。陕西可以划分为陕北、关中和陕南三大自然区域。陕南位于长江流域，国土面积占全省的36%，经济总量只有全省的10%，而水资源总量却有300．4亿m3，占到全省总量的71%，水资源量完全可以满足当地经济发展的需要；关中虽与陕北同属黄河流域，国土面积占全省的64%，经济总量占全省的90%，且水资源总量为82．33亿m3，只占全省水资源总量的29%，水资源非常缺乏，但关中长期致力于实施跨流域调水工程，通过兴建引汉济渭、引红济石、引乾济石等大型跨流域调水工程，以及建设泾河东庄水库、咸阳亭口水库、西安辋川李家河水库等“蓄水池”，有效地缓解了关中地区水资源的供需矛盾。反观陕北，水资源本已捉襟见肘的黄河水资源却成为支撑陕北经济发展的“命脉”。由于陕北不具备跨流域调水的条件，所以在陕西水利规划中，无论是延安引黄工程、榆林大泉引黄工程、定边供水续建工程、榆神工业区供水工程，还是建设榆林王圪堵水库、延安南沟门水库等，其实质都是围绕黄河水资源进行开发和利用。但根据现行的陕西省水权制度和相关管理办法，每年陕西还需要将黄河水利委员会分给陕西的38亿m3黄河耗水指标向省内西安、铜川、宝鸡、咸阳、渭南、延安、榆林、商洛和杨凌九大沿黄地区进行再分配，最终陕北的延安和榆林真正获得的黄河水资源寥寥无几，根本无法满足陕北未来经济与社会发展对水资源的需求。正因为陕西水权制度的“尴尬”处境，使得陕北水权制度本应作为一种对陕北水资源配置、管理和保护进行合理安排的法律制度却并未有效地缓解陕北水资源的供需矛盾，而陕南地区也因水权制度的低效不仅使丰富的水资源不能促进当地的经济社会发展，而且也未能改善当前陕西因缺乏水资源面临的发展困局。因此，只有通过调整陕北和陕南的水权制度，针对黄河水资源，借鉴拉努湖仲裁案中的“补水”思路，加强陕北和陕南的水权合作以实现陕西水权制度的优化，即“北用南补”。

四、陕西省水权制度优化的具体思路

陕西应借鉴拉努湖仲裁案的经验，尝试利用“北用南补”的水权优化思路促成陕北和陕南的水权合作以化解当前陕西水资源“北穷南困”的危局，从而达到优化陕西水权制度的目的。

（一）北用

所谓“北用”即指陕西省应着眼于国家整体规划的战略部署，加强对陕北的供水能力，利用水权制度调整黄河水权初始的分配模式，满足陕北经济发展对水资源的需求。为落实《规划》中关于将呼包鄂榆地区建设成为全国重要的能源和煤化工基地的目标，针对黄河水资源，陕西在进行黄河水权的初始分配时，应该提高陕北地区的黄河水权分配指标，将陕西全部黄河取水指标转让给陕北。水利部黄河管理委员依照《黄河水量调度条例》和《黄河水量调度条例实施细则（试行）》向沿黄各省统一分配黄河水资源的取用指标，但在黄委会分配完成后，陕西省可以根据自身经济发展的需要向省内沿黄地区自由分配取水指标。根据水利部和黄河水利委员会的安排部署，按照国务院1987年批准的《黄河可供水量分配方案》，黄河流域正常年份分给陕西省38亿m3耗水指标。因此，陕西省可以在取得黄委会分配的取水指标后，建议陕北和其他沿黄地区签订黄河取水权转让协议，通过水权转让的方式将陕西全部黄河用水指标即38亿m3水资源一次性转让给陕北，同时陕北按照黄河水权转让协议向其他沿黄地区支付取水权转让费。陕北获得陕西省全部黄河耗水指标后，将极大地缓解陕北水资源的供需矛盾。

（二）南补

所谓“南补”即指根据陕北经济发展的实际状况，若陕北将黄河38亿m3用水指标全部耗用之后仍不能满足经济发展对水资源的需求，则应在可预见用水指标耗尽之前的有效期间内启动补水机制。陕南是陕西的富水区，且处于黄河经陕西流向下游省份的拐点区域，具备优越的补水条件，是承担补水任务的理想选择。陕南包括汉中、安康、商洛三个行政区，汉中多年平均降水量约908 mm，自产径流量144．1亿m3，地下水资源量31．75亿m3，合计水资源总量146．25亿m3，全市人均水资源量近4000 m3；［10］安康多年平均降水量约926．2 mm，水资源总量252．27亿m3，其中自产水量106．55亿m3，过境客水量145．72亿m3，地下水量17．54亿m3，其中地下水可开采量为2．05亿m3；［11］商洛多年平均降水量约为784 mm，平均年水资源量为52．089亿m3。［12］陕西省应建议陕北和陕南签订黄河补水协议，陕北按需取用黄河水资源，多出正常38亿m3用水指标的部分，由陕南承担补水任务，以此维持黄河原有的水资源量，保证黄河中下游省份的取水权不受影响，陕北按照黄河补水协议向陕南支付补水费。陕北与陕南之间的水权合作，将有效地提高陕南水权制度的效率。

（三）小结

“北用南补”的水权优化思路其实质是陕西为缓解陕北地区长期以来的水资源供需矛盾，同时全面提高陕南地区水权制度的效率，围绕黄河水资源的开发和利用而促成的陕西南北水权的战略合作。目的是通过对陕北和陕南地区水权制度的重新安排，在全流域水资源利益互不影响的前提下，打破陕西水资源当前面临的“窘”境，为陕西未来的经济社会发展提供可靠的水资源保障，最终完成陕西水权制度的整体优化，实现区域经济利益和流域水环境利益的最大化。

五、结语

随着陕西经济与社会的快速发展，陕西省水权制度的优化将加速进行。“北用南补”水权优化思路是在针对陕北和陕南地区水资源状况和水权制度特点的基础上，通过借鉴国际环境法案例中拉努湖仲裁案的经验而提出的，旨在利用水权制度化解当前陕西省由水资源所引发的发展困局，同时借对陕北和陕南水权制度的合作带动陕西省水权制度的优化，使陕西水权制度与陕西未来的经济社会发展相适应。“北用南补”水权优化思路作为陕西省水权制度优化的重要内容，将在陕西省水资源管理、保护和改造中发挥重要作用。

［1］陕西省人民政府．陕西省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要［Z］．陕西：陕西省发展与改革委员会，2011．

［2］李卓娅．陕北能源产业可持续发展的经济学分析［D］．西安：西北大学，2007．

［3］纪新华．陕北能源化工基地可持续发展的经济学分析［D］．西安：西北大学，2006．

［4］范立民．陕北能源重化工基地建设中的水资源问题［J］．国土资源科技管理，2005，22（5）：17－21．

［5］马骧聪．国际环境法导论［M］．北京：社会科学文献出版社，1994：37－40．

［6］吕忠梅．环境法新视野［M］．北京：中国政法大学出版社，2000：167－179．

［7］王曦．国际环境法［M］．北京：法律出版社，1998：95．

［8］林灿玲．国际环境法［M］．北京：人民出版社，2004：163．

［9］王文东．论权利和义务关系的对等性和非对等性［J］．首都师范大学学报（社会科学版），2007（5）：49－56．

［10］汉中水利局．汉中水资源关乎全国全省可持续发展大计［N］．汉中日报，2010－03－19（1）．

［11］佚名．安康水利概况［EB／OL］．（2008－12－12）［2013－07－16］．http：／／www．akmwr．gov．cn／Article／Class11／Class10／200812／505．html．

［12］商洛税务局．商洛资源开发利用状况［EB／OL］．（2008－12－12）［2013－07－18］．http：／／www．slwater．gov．cn／．

（编辑：佘小宁）

Analysis of the Optimization of Water Right System in Shaanxi Province from Lake Lanoux Arbitration

XU Hao，ZHANG Zhong－chao
（College of Humanities，Northwest A＆F University，Yangling Shaanxi 712100，China）

Lake Lanoux Arbitration is the famous case of utilization and management of water resource in international environmental law．Although water right system in Shaanxi Province is different from water right system of the sovereign state in the case，it has a great influence and it is worth learning and using for reference to water right system in Shaanxi Province that confirmations and reveals the basic principles of international environmental law，water resource utilization and management ideas，and law spirit of water resources．Based on the analysis of the present situation of water resources and the water right system in Shaanxi Province and the experience from Lake Lanoux Arbitration，the paper puts forward the idea of optimization of water right，namely"the north use water and the south fill water"．

Lake lanoux arbitration；Water resources of Shaanxi；Water right system；The north use water and the south fill water

TV213．4

：A

：1671－816X（2015）02－0180－06

2014－11－14

徐昊（1989－），男（汉），陕西咸阳人，硕士研究生，主要从事环境与资源保护法方面的研究。

张忠潮，教授，硕士生导师。E－mail：Zhzhch2007＠nwsuaf．edu．cn

西北农林科技大学人文社科专项（2012RWZX08）