农民工利益表达的政府治理探析

李尚旗

(广东技术师范学院 社科部，广东广州 510665)

在农民工利益表达过程中，政府需要起到良好的利益协调作用，同时政府也有责任保护农民工这个弱势群体的利益，对各种损害农民工利益的行为进行约束和监督。但我国部分政府部门长期以来在农民工问题上的一些认识误区，导致他们在面对农民工利益表达时不能够妥善处理，甚至有打压倾向。这就造成农民工利益表达受挫，当农民工无法通过体制内的利益表达渠道实现利益诉求，非制度化利益表达行动就会成为他们的选择之一，这必然会对社会的秩序造成重大影响。因此，政府相关部门如何形成关于农民工利益表达问题的正确认识，并在此基础上采取科学的应对策略，有着重要的理论意义和实践意义。

一、部分政府部门对农民工利益表达的应对态度

虽然各级人民政府在维护农民工权益、实现农民工利益表达权方面已经取得了巨大成绩，但是在关于农民工利益表达问题的认识和应对方面，仍有部分政府部门和相关工作人员存在些许问题，对待农民工通过体制内表达渠道反映的利益要求，不能及时作出反应，使农民工利益诉求表达受挫。我们从大量的农民工利益表达的案例中可以看到，体制内利益表达渠道其实是他们的首选，但是当他们的利益表达没有回应或者受挫后，他们要么会选择沉默，要么就是铤而走险选择强制性的利益表达渠道。这其中，一些政府相关部门的行政不作为应该说起到了推波助澜的作用。

农民工利益表达在我国缺乏公共权力的支撑，一些政府对农民工利益表达认识的不足也是一个重要原因。虽然近几年来，我国相关的政府部门已经不断出台各种政策来保护农民工的合法权益，但是农民工利益表达权的实现仍困难重重。一些政府部门对农民工利益没有正确的认识有其历史的原因。

(一)对农民工群体存在一定的偏见

改革开放以来，我国农民工大量涌入城市，为我国工业化、城市化提供了大量的廉价劳动力，为工业化和城市化的发展做出了不可磨灭的贡献。但是大量的农民工不断涌入城市，使城市人口急剧增长，给城市基础设施建设带来了巨大压力。农民工分散杂居以及流动性很大，犯罪及社会不稳定因素增加，城市居民就业压力加大，这都给城市政府管理体系带来了巨大的压力。再加上历年来屡次出台各种对农村流动人口的各种歧视性和限制性的政策，一些地方政府部门已经习惯于对农民工的“管理”，没有“服务”农民工的理念，他们忽视了农民工进城务工的积极的一面，片面强调农民工涌入城市给城市所带来的各种困难，所以导致管理和认识上对农民工利益认识的不足。

(二)对农民工利益表达存在压制倾向

一些地方政府为了促进本地经济的发展，千方百计为企业创造各种所谓的发展条件，甚至会对各种企业损害农民工利益的事情视而不见。“一些地方政府把贯彻劳动法与发展经济对立起来，认为严格执行劳动法规定的劳动保险待遇等会影响到当地的投资环境和企业竞争力，影响地方经济发展，影响个人政绩。”［1］甚至有个别政府以改善招商引资环境为名，降低劳动保障标准，限制劳动监察执法，对外资企业和纳税大户违反劳动法的行为迁就姑息甚至纵容，损害了劳动者权益［2］。当农民工利益受损，他们找一些相关政府部门反映他们的利益要求，有的政府部门反应很慢，能拖就拖，对农民工正常的利益表达不予理睬和支持。

二、政府部门对农民工利益表达的认识重塑

在一些农民工非制度化利益表达事件中，原本简单的劳资争议问题，因为政府部门在处理农民工的利益诉求表达过程中，没有采取及时、公正的回应措施，导致矛盾激化，有时候政府部门甚至都可能成为农民工非制度化利益表达的发泄对象。要引导农民工在制度的框架内进行理性的利益表达活动，政府部门就需要改变原有的对利益表达问题的认识态度。

(一)改变对利益代表的认识

一些政府官员之所以对农民工利益表达持有偏见，有其特殊逻辑——因为中国共产党代表人民的根本利益，中国共产党是执政党，所以政府代表人民的根本利益。但是政府不可能代表人民群众的全部利益，政府部门更不可能是人民群众的唯一利益代言者。有的政府部门在长期的社会管理活动中，受“大政府小社会”传统思维的影响，已经习惯于包办所有的事务，甚至会习惯性认为，民众的利益表达活动也必须要由政府部门来代劳。从这样的认识出发，一些政府部门就会否定个人利益表达的合理性与合法性，把一些农民工自下而上的、基于个体的利益表达认为是“闹事”，或者是反政府的行为而对其进行防范和压制。这种思维只看到社会的整体利益，但是没有认识到整体利益是由各种具体利益组成。随着社会的发展，社会阶层结构的变动，我国利益分化日益严重，农民工作为独立的社会阶层必然有其自身的利益要求。政府应该承认农民工的整体利益，也要认识到农民工有特殊的、具体的利益。农民工利益的实现虽然离不开政府部门的支持，但是政府也需要认识到，只有农民工自己才能准确了解自身的利益需求，政府部门可以代表农民工进行利益表达，但是前提是需要保障农民工的利益表达权利，在农民工充分利益表达的基础上进行有效的利益整合。

(二)重新定位政府的协调作用

在很多劳资纠纷中，损害农民工利益的直接主体是雇佣方，农民工和雇佣方之间的利益矛盾本来是通过二者在利益过程中的利益博弈呈现出来的，政府的责任本来是从中进行控制和调节，使矛盾和冲突控制在社会秩序允许的范围内。如果政府这时以社会代表者的身份即第三者的身份来调节农民工和雇佣方的矛盾，它自然不会成为农民工利益表达的矛头指向。但是一些政府相关部门往往对农民工的利益表达进行压制，这就使农民工利益损失暂时得不到补偿，他们的利益表达对象就转向政府了。加上一些地方政府为了追求经济发展的数据上升，与雇佣方有着千丝万缕的联系，在包办农民工利益表达时就难免“引火烧身”。这需要相关政府部门由包办农民工利益表达的做法转为支持农民工进行自主性利益表达，这样才能在农民工和雇佣方的社会利益矛盾和冲突中起到控制和调节作用。

(三)正确认识利益冲突

“一个僵化的社会，不允许冲突发生，就会极力阻止必要的调整，这将把灾难性崩溃的危险增大到极限。”［3］“一个弹性的社会从冲突中受益，因为这种行为通过创新和改进规范保证了它在新条件下继续存在。”［4］本来，社会进入市场经济时期后，利益冲突本身已经不是问题，而在于冲突的程度以及是否有合法有效的途径来解决。长期以来，中国社会中最基本的冲突模式是“冲突的双方是一种你胜我负、你死我活的关系，这种冲突中缺乏一种以讨价还价为特征的理性解决利益冲突的方式”［5］。这种对待利益冲突的认识态度也会影响到政府对基于利益冲突而产生的利益表达活动的看法。加上长期以来政府部门基于“维稳”的逻辑思维考虑，对各种利益冲突很敏感，缺乏一种务实地、理性地对待利益矛盾和冲突的态度，特别是长期以来对待利益问题的政治化和意识形态化，使各种利益的讨论成为敏感的话题。其实，利益的多元化以及利益多元化基础上形成的利益冲突和矛盾，并不是多么可怕的一件事情。一般情况下， “利益的表达和博弈是一种比较温和的社会互动方式，是正常社会生活的一部分。”［6］如果政府能够尽量不从政治和意识形态的角度来看待利益冲突，将更有利于政府找到解决矛盾和冲突的措施。政府相关部门应该认识到导致社会冲突和动荡的真正原因并不是利益表达，而是利益失衡和利益对立，甚至有时恰恰是因为缺乏有效的利益表达渠道，将有关利益群体排斥于体制性利益表达之外，才在客观上积累了社会动荡和爆发的能量。政府相关部门也应该认识到“冲突本身并不会彻底根除。冲突实际上会产生许多使人类生活更具实际意义的东西。没有冲突，社会就会呆滞，就会灭亡。关键在于社会必须对冲突进行适当的调整，使冲突不以将会毁掉整个社会的暴力方式而进行”［7］。对待农民工利益表达问题也一样，农民工利益表达问题主要反映了当前的劳资冲突，是利益冲突的一种，这种利益冲突往往不具有政治色彩。在一些农民工利益表达过程中，参与者开始时往往也很自觉努力地将要求控制在有限的劳动报酬范围之内，所以对待农民工利益表达所反映出来的利益冲突问题，政府需要采取更务实的态度。

三、农民工利益表达的政府治理

农民工利益表达的实质无非是实现利益诉求，尤其是劳动权益。所以要治理农民工利益表达问题，减少农民工非制度化利益表达事件的发生，有效维护农民工的合法权益，政府部门需要在正确分析农民工利益表达问题实质的基础上，从以下几个方面来入手:

(一)建立平等的就业制度

首先是完善劳动力自由流动制度。各级政府管理部门应转变传统观念和思维定势，树立宪法上的平等权观念，保障农民工的平等劳动者地位，打破户籍、地域、行业、岗位、工种、所有制等多方面的就业限制，尊重和维护农民工的平等就业权，杜绝各种针对农民工的歧视性规定，为农民工的自由流动提供更好的社会服务。其次，规范劳动力市场的管理。政府相关部门应加强对用人单位和各种职业介绍机构的管理，制定和完善各种保护农民工权利的法律规范，切实依法保护农民工的合法权益，预防、处理各种农民工在就业过程中遇到的问题。再次，加强农民工就业权的司法保护。对各种侵害农民工合法就业权利的抽象行政行为，应加大司法审查力度。同时加强对平等就业权的民事司法保护，为农民工在求职过程中遇到的各种就业歧视提供司法保护。

(二)加强劳动监察制度建设

首先，要加强劳动监察机构建设。我们可以在劳动和社会保障部门中设立劳动监察局，同时根据各地的实际情况配置一定的劳动监察人员，政府要保障其充足的人员、经费，提高劳动监察员的权限地位，使劳动监察真正能履行保护劳动者的职责。其次，劳动监察部门应履行职责。劳动监察部门应加强日常的监察工作，防止和纠正各种对农民工的权益侵害行为，加大对不签订劳动合同的用人单位的查处力度。对于一般劳动违法案件，劳动监察均应立案处理，不得推向劳动仲裁。通过公布举报电话等各种途径来健全群众举报的受理和查处制度。再次，各级地方政府要对劳动监察工作大力支持。一些地方政府忽视农民工权益保护，缺乏正确的政绩观念，认为劳动监察会对招商引资造成负面影响，对劳动监察工作横加干涉，这就对劳动监察工作带来影响。地方政府应以劳动监察部门为主，多部门联动依法保护农民工的合法权益。最后，尽快制定《劳动保障监察法》。从立法上赋予劳动监察机构无效合同的确认权;明确劳动监察案件立案时间，缩短劳动监察案件的处理时效;赋予劳动行政监察部门一定的行政强制措施的权力，以保障劳动监察部门权力的有效行使，切实保障农民工的合法权益。

(三)建立完善的利益协调机制

对农民工利益表达进行有效控制和引导，必须要有完善的利益协调机制。政府相关部门作为公共权力的掌握者和行使者，应该确立其在农民工利益表达过程中的中立地位，对农民工与雇佣方的利益冲突进行及时的调节，对农民工的利益要求要有及时的应对机制，这样才能避免农民工因利益要求得不到及时回应，而采取各种非制度化的利益表达方式。政府要建立有效的利益协调机制，首先要健全劳动争议处理机制。劳动争议处理不善是农民工利益表达的主要原因之一。劳动争议处理不善就会使农民工的利益得不到有效维护，劳资冲突加剧，引发各种农民工利益表达行为。政府应通过改革和完善现有的劳动争议处理机制来解决农民工与雇佣方的利益冲突，并通过这些劳动争议处理机制来及时回应与实现农民工的利益要求，减少因此而引发的农民工利益表达事件。政府要改革和完善劳动争议处理机制，应对现有的劳动仲裁和劳动诉讼制度加以完善，实现“裁审自择”。“裁审自择”可以满足劳动争议的处理，理顺仲裁与诉讼程序的关系，减少当事人通过此途径进行利益表达的成本。还可以建立专门的劳动法院或劳动法庭。现有的农民工劳动争议案件多、案值金额小、案情简单，如果这些大量的劳动纠纷由法院承担，现有的民事争议处理程序将难以简便地处理这些案件。所以要设立劳动法院或劳动法庭专门从事劳动争议案件的审判。简化劳动争议处理程序也是政府改革和完善劳动争议处理机制的重要方面。对于一些额度小的追索工资、赔偿金、保险金等劳动争议案件，应简化诉讼程序，以法定方式明确规定农民工劳动争议案件农民工的诉讼费用可以暂缓缴纳，相关费用等案件处理后再来确定，避免因案件审理费用过高而迫使农民工放弃司法救济的权利。其次，要完善三方协商机制。三方协商，是指由政府、雇主、劳动者三方代表，根据一定的议事规则或程序，通过特定的形式开展协商谈判而形成的共同参与决定、相互影响、相互促进、相互制衡的一种制度［8］。通过建立和完善三方协商制度，可以有效化解劳资矛盾。通过这种制度，政府、雇佣方和农民工可以及早发现问题所在，及时解决。三方协商也有助于劳资双方协议的达成，在雇佣事宜上确立劳资双方都同意的规范，从长远看将惠及雇佣方及农民工。

［1］蒋月.中国农民工劳动权利保护研究［M］.北京:法律出版社，2006:136.

［2］李秋芳.中国妇女就业:现状与对策［M］.北京:中国妇女出版社，2003:188.

［3］郭云龙.当代中国群体性事件研究［M］.天津:天津人民出版社，2008:284.

［4］科塞L.社会冲突的功能［M］.孙立平，译.北京:华夏出版社，1989:137.

［5］陈成文，彭国胜.社会学视野中的农民工组织化［J］.理论月刊，2006(11):165－168.

［6］孙立平.博弈:断裂社会的利益冲突与和谐［M］.北京:社会科学文献出版社，2006:33.

［7］戴维·米勒，韦农·波格丹诺，等.布莱克维尔政治学百科全书［M］.邓正来，译.北京:中国政法大学出版社，1992:377.

［8］祝晏君.劳动关系［M］.北京:中国劳动社会保障出版社，2001:103.

［9］戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析［M］.王浦劬，译.北京:华夏出版社，1999:55.