基础教育均衡发展的国际经验与启示*

● 刘新民 李利华

基础教育均衡发展的国际经验与启示*

● 刘新民 李利华

基础教育均衡发展是我国各界长期关注的焦点和热点问题。为促进基础教育均衡发展，通过分析我国在教育均衡立法、教育投资体制、师资力量配置和教育督导体制等方面存在的主要问题，借鉴美国、日本、英国等发达国家在基础教育均衡发展方面的经验，我国应从完善教育法律法规、实施教育资源的合理配置、加强薄弱学校改造、完善基础教育督导制度等工作入手，切实促进基础教育均衡发展。

基础教育；均衡发展；教育公平；国际经验

党的十八大报告明确提出了均衡发展九年义务教育、合理配置教育资源、大力促进教育公平等战略性目标和任务。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》又直面“教育均衡”问题，提出了“深化教育领域综合改革”的总体要求。事实上，在已经进行的省级政府统筹教育的综合改革工作中，各试点省市针对基础教育均衡发展问题已经进行了大胆探索，取得了许多突破和亮点，但同时也还存在不少问题。本文主要针对国内基础教育均衡发展存在的主要问题，通过借鉴国外该领域发展水平较高国家的经验和实践，深化我国基础教育均衡发展实践的理论思考与研究，为深入推进我国现阶段基础教育改革与发展提供理论支持。

一、国内基础教育均衡发展存在的主要问题

近几年来，教育部等国家有关部门将全国农村基础教育，特别是贫困边远地区的基础教育发展作为国民经济和社会发展总体规划中的一项重要任务，推动实施了一系列国家级项目和工程，各地改革试点单位也积极探索，涌现出诸如北京“西城模式”、“杭州模式”、“成都模式”以及“铜陵模式”等一系列典型案例。但从总体看，推进我国基础教育均衡发展仍面临困难和挑战，距离人民群众所期望的优质均衡的发展目标还有一定的差距。

（一）基础教育均衡立法体系不健全

基础教育发展不均衡首先表现在基础教育立法体系发展不健全，一直缺乏具体的制度和法律保障体系。各地区近年来在教育均衡立法方面陆续出台了许多重要法规，并不断完善。但是基础教育均衡体系立法的速度却落后于人民群众对于教育均衡与教育质量的高增长需求，教育的立法质量、执行效力、操作效度等方面都仍存在许多不足，特别是针对农村教育、特殊教育、进城务工人员子女教育等社会特殊群体的教育法制保障制度缺失，进一步扩大了教育不均衡。另外，各地区有法不依和有法难依的局面时有发生，不同省份之间差别较大。如农村学校发展常常处于变动的经费投入与管理环境中，包括农村基础教育经费投入制度、师资政策等，使受相关政策影响的一线教育工作者无法得到稳定的资源支持。

（二）基础教育投资体制不完善

现行以地方财政为主的基础教育投资体制对于我国基础教育的发展起到了巨大的保障作用，对扩大地方办学自主权、调动地方办学积极性起到了一定的积极作用，但同时也存在一些问题。一是投资主体重心下移。在我国现行分税制下，财权过于集中于中央，教育的投资主体却层层下推，结果多数地区实际是由县乡政府承担主要责任。投资主体的责任与其财政能力不相称，导致了农村特别是贫困地区发展基础教育的困难性，造成了基础教育发展的区域差距和城乡差距。二是投资总量不足。我国公共教育经费总量及所占GDP的比例一直低于世界水平，也一直低于《中国教育发展和改革纲要》规定的标准。国家对基础教育投入不足，与庞大的基础教育需求不相称，在取消基础教育收费后表现的更加突出。三是基础教育财政转移支付制度不完善。我国基础教育财政转移支付等相关制度虽初步形成，但教育预算管理制度、各级教育成本核算制度、教育财政转移支付制度等仍不够完善，教育捐赠制度激励力度不强，学校财务公开化制度和教育财政转移支付的监管制度尚待健全。

（三）师资力量配置不均衡

受区域经济发展水平、师资待遇程度和办学条件、办学理念的影响，不同区域之间、城乡之间、学校之间的师资力量配置极不均衡。一是从师资学历结构看，城市及经济发展水平较高地区教师学历普遍高于农村及薄弱地区；二是从师资职称结构看，城市中级、高级职称比例明显高于农村，东部地区高于中西部地区；三是从优秀教师的比例看，优秀教师大都集中在城市、县域地区，而农村边远地区则是民转公或代转工教师比例高；四是从教师学科结构看，农村师资学科结构明显不合理，语数教师超员，而小学英语、艺术等科目教师偏少。[1]

（四）基础教育督导制度待强化

经过30多年的发展，我国已构建了“督政”、“督学”和“监测”三大体系框架和教育督导基本工作制度。国务院《教育督导条例》的颁布与实施，更是为督导工作提供了科学的指引。但在教育督导实践过程中，教育督导大都采用“行政任命制度”，组成人员身份单一，而且教育督导隶属关系不明确，教育督导权力软化、泛化与离散化现象比较严重，教育督导职责定位不合理，督导工作缺乏连续性和公开性，导致督促各级政府加大教育的评估督导力度不够，基础教育的信息公开、责任追究、动态评价、奖惩激励等制度未能切实发挥效力。同时，缺少独立公正的、社会公众普遍认可的第三方评估，现有教育评估的结论效度缺乏公信力。

二、发达国家基础教育均衡发展的主要做法

基础教育均衡发展是针对现实中教育发展不平衡提出的，强调通过教育资源的均衡分配，为受教育者提供相对均等的教育机会和条件，以保障教育公平权利的实现。国外发达国家由于大都实现了教育资源配置的均衡，因而更多地关注教育公平，强调受教育者的起点平等（入学机会的均等）、过程平等（学校条件、受教育过程的机会均等）和结果平等（学业成就甚至是未来生活成就的机会均等），体现为均衡发展的最终目标。

（一）美国的基础教育均衡发展

1.基础教育财政投入中央化

一直以来，美国的基础教育是由地方政府和各州负责，基础教育的财政主要由地方政府投入，各州之间以及州内学区间的经济发展不平衡与贫富差距直接导致了教育资源配置的不均衡，进而带来教育质量的差别。在经历了古典主义——凯恩斯主义——新自由主义——混合经济的历程后，政府逐渐意识到具有公共产品特点的基础教育理应由政府，特别是中央政府提供。20世纪80年代，伴随着教育重建运动的兴起，美国开始实施了一系列的基础教育财政体制改革，一是基础教育财政投入中央化，即将基础教育的权限由地方上移到中央，中央政府加大对基础教育的投入力度，并逐渐成为投资主体，形成了联邦政府、州政府和学区共同分担的基础教育财政体制。[2]

2.政府积极鼓励“自由择校”

美国的公立学校历来是实行免费就近入学的政策，但随着公立中小学教学质量逐年下降，社会对重建公共教育体系、提高基础教育质量和人才素质的呼声日渐高涨，家长转而追求选择学校的权力，政府就由禁止、限制择校转向鼓励和推行择校。美国的择校制度，主要是多元化的办学模式和教育的市场化取向。多元化的办学模式，是建立如磁石学校（针对儿童特殊兴趣爱好开设的特色学校）、特许学校 （公办民营，由私人经营但却由政府负担学费的学校）、家庭学校（在家庭中进行的，由父母直接教或请家庭教师教授儿童的教育形式）等模式的多样化学校，公众可自由选择。教育的市场化取向则是教育券制度 （“教育券”又译为“教育凭证”，是政府把原来直接投入到学校的经费折算后以教育券的形式直接发给家长，家长凭教育券可自由选择学生要就读的学校，学校又可凭收到的教育券到政府部门兑换教育经费，用来支付办学经费。）和控股公司学校（企业直接参与办学，一种由公司主办的新型私立学校）等方式，教育的市场化取向，在一定程度上不仅解决了教育投资资金来源的短缺，而且促使了教育机会平等、效率与自由三方面的和谐。[3]

3.对弱势群体实施教育补偿

对于弱势群体而言，教育是改变现有生活状态及获得理想生活的重要途径。但由于弱势群体处于不利地位和状况，改变命运的能力极为有限，所以需要政府和社会各界的帮助与支持，才能更好更快地解决弱势群体的教育问题。20世纪60年代，美国就开始实行“先行一步计划”、“流动教育计划”和“助残入学”等计划，对弱势群体进行一系列的教育补偿。美国联邦政府在政策上除了对弱势群体制定一系列的补偿计划，在对符合补偿教育的学校和个人的资格认证上，同样进行了严格的规定。[4]

4.比较完善的教育督导制度

美国教育体制的地方高度分权制度决定了教育督导制度的独立性和多样性。在美国，教育督导制度除了对教育政策、活动、法规的执行程度进行考察与监督外，还协助下属学校进行教育管理及培训等辅导。美国是专职和兼职相结合的督导队伍，督导人员的资格要求相当严格，不仅要求有相当丰富的专业训练、工作经验外，还要求具有广博的知识和多方面的技能。[5]督导方式多样、灵活，各大教育督导机构根据当地教育的具体情况和上级教育政策等因素来制定适当的教育督导方式，以期达到教育督导的目的。

（二）日本的基础教育均衡发展

1.完善的教育立法和财政保障制度

日本经过多年对教育的实践和探索，设立一系列法律制度来保障基础教育的投资与发展。如《日本国宪法》提出了每个公民在相适应的年龄都有平等接受教育的权利，且义务教育是免费的。《教育基本法》则是明文规定“教育机会均等”。这两部法律为九年义务教育普及的法律保障奠定了基础。日本还在《地方财政法》、《学校教育法》等一系列法律法规的基础上，建立了一套完备的财政制度体系。影响力最为显著的则是“地方交付税”制度，目的是消除不同地区因经济发展水平不同而导致的教育经费上的不均衡状态，以促使各地区的教育均衡发展。[6]

2.合理配置基础教育资源

教育资源配置的合理与否，直接影响教育是否均衡发展。在日本，通过一系列法律法规的保障，因地制宜地划拨教育经费。在学校配置上，日本基本实现了公立中小学全部免费的九年义务阶段的标准化建设。在师资力量的配备上，日本实行教师定期流动政策，教师在同一个学校连任不得超过五年。教师的定期流动，不会因工作地点的改变而影响教师的待遇，对于去偏僻地区任教的老师还给予一定的津贴补助。[7]日本教师定期流动政策，不仅对合理配置人力资源、保持学校之间的发展水平均衡等起到了很大的作用，而且对偏僻地区薄弱学校状况的改善作用更为显著。

3.与时俱进的督导制度

日本的教育督导制度起源于明治维新时期，当时是以中央为集权的教育行政体系。二战后，日本被动改造军国主义教育，接受美国的民主法治改造，督导体制逐渐向地方分权模式改进。到了21世纪，日本已经形成了一个从中央到地方相当健全且完备的督学网络。此时的日本，督导体制特别重视服务性，督导人员在深入了解学校内部情况后，民主性地给出建议。日本还特别强调督导人员结构的专业化，注重科学性，以建议和咨询为主，不直接干预学校的具体事务，充分发挥其灵活性和自主性。[8]

（三）英国的基础教育均衡发展

1.规范的基础教育立法

英国基础教育立法不仅系统、完备，而且针对性极强。英国基础教育法规都是针对基础教育的每一个问题和每一项改革作出的具体反应，不仅强调了家庭、父母以及子女在教育中应该承担的义务，而且对政府在基础教育中应该承担的办学责任、以及学校的教育条件等都作了极其严格的规定，提出了明确具体的处罚措施，并通过基础教育法规的不断完善和细化来推动基础教育体系的发展。1870年英国政府颁布了 《初等教育法》，开启了真正意义上的基础教育。1918年的《费舍法》将义务教育年限延长到14岁，小学一律实行免费教育；1944年的《巴特勒法案》又将义务教育年限延长到15岁，规定了父母对子女义务教育的责任和地方教育当局对教育超龄者提供教育的责任。1987年通过的《教育改革方案》则是英国最激进的一次教育改革，明确规定要实行义务教育阶段的全国统一课程，实行全国统一的成绩评定制度，家长有权利为子女选择就读学校并参与学校管理，学校可以摆脱地方教育当局的管理以及要把资源的控制权下放给学校。

2.强化中央政府对基础教育的管理

随着1988年《教育改革法》的实施，英国中央政府对教育的管理趋于加强。在这之前，英国基础教育财政投入的预算由地方政府负责，这种机制忽视了区域之间经济发展的差异引起的教育发展不均衡问题。上世纪80年代以来，英国政府逐渐加强中央政府对基础教育的控制，而且还赋予了学校办学的自主性和灵活性。《教育改革法》是英国教育史上里程碑式的教育改革法案，强化了中央集权式的教育管理体制，有着极为深远的影响。

3.积极追求基础教育发展均衡

上世纪九十年代后，为促进基础教育均衡发展，英国在“第三条道路”教育改革思想的指导下，进行了一系列的改革。具体表现为：推行“教育行动区”计划，积极引进校外力量，以公立私营、学校和社区共建等方式来改造薄弱学校，缩小校际差异；实行“教育优先区”计划，通过国家教育补偿，改善处境不利地区和群体的教育状况，实现教育机会的均等；实行“追求卓越的城市教育”计划，变革公立学校的运作方式、建立学生发展支撑体系、提供多样化的教育方式，整合教育资源，提高城市公立学校教育的质量，实现教育的均衡发展；实行“国家挑战”计划，将儿童和家庭的需要摆在教育工作的中心地位，通过加大资金投入，提供财政保障和智力保障，提升基础教育质量。[9]

4.完善的基础教育督导制度

英国的教育督导制度已近200年的历史，教育督导的法制建设、标准、内容、程序等都已得到完善的发展。现代教育督导机构由中央教育标准局、地方视导处和学校基层督学三级组成，相应的督导人员由“皇家督学”、“注册督学”、“督学”构成。教育标准局独立于教育局，定期对学校进行督导规范化，公开督导报告，向教育大臣或者学校提供对学校发展有利的建议。英国教育督导一直重视督学职能，以服务于学校为基础，优化学校改进，促进学校良性发展。在教育督导内容上，1994年英国出台的《督导大纲》对教学质量、学生学习质量、学校财政管理情况、学生的社会能力等给出了严格的规定。[10]

三、国外基础教育均衡发展的经验及启示

（一）完善教育法律法规建设

美国、日本、英国等发达国家基础教育均衡发展，首先是得益于其完善的法律法规体系和制度。并且国家规定基础教育是国民教育，具有公共产品属性，从而决定基础教育的公平性，这需要法律法规来确保教育的公平性。不仅要重视教育立法、加快教育立法的进程，且要严格规范教育立法的过程和程序及提高教育法规的可操作性，以保证相关法律的有效实施和严格执行。在基础教育均衡发展的过程中，我们必须要建立健全法律法规，做到有法可依、有规可循，确保基础教育均衡发展的强制性和公平性。

（二）合理配置教育资源

基础教育均衡发展主要是指教育资源的均衡配置。教育资源包括资金、人力和技术等资源，在资源不充足的情况下，我们该如何配置这些资源，成为促进基础教育均衡发展的关键问题。借鉴他国经验，为了均衡配置教育资源，促进基础教育的均衡发展，首先，强化中央政府责任，投资主体上移，削弱由财权与事权不对等带来的教育不均衡发展；其次，加强转移支付力度，建立完善的转移支付体系，保障教育经费的投入；再次，改进教师人事编制制度，合理配置教师队伍和促进教师有序流动。合理配置教育人力资源是实现区域基础教育均衡发展的强力支撑。

（三）加强薄弱学校改造

薄弱学校是教育系统中的“短板”。薄弱学校的存在体现了教育的不均衡发展，从而导致了教育的不公平。他国经验告诉我们，改进薄弱学校是促进教育均衡发展的有力举措。美国、日本、英国等发达国家在改造薄弱学校的进程中积累了丰富的经验。首先，为保障薄弱学校改进有法可依、有规可循，颁布面向薄弱学校的法律和政策；然后，制定和实施有效的改造计划和程序，使薄弱学校改进具体实施，促进薄弱学校改造良性循环；其次，提供专门的资金与技术，以保障薄弱学校改造顺利进行；再次，加强师资队伍建设，提高薄弱学校师资水平，促进学校教育质量得到提高。

（四）完善基础教育督导制度

现代教育督导早在18世纪就已得到发展，教育督导不仅是指传统的教育“监督”，在教育督导制度发展比较完善的发达国家中，更注重的是对教育的“指导”与“服务”。这些职能指的就是督学。美、日、英等国家都制定较高的督学任职标准，特别强调督学的专业化水平，并严格按照督学资格标准和程序选聘督学。2012年，我国首次颁布了《教育督导条例》，同时成立了国务院教育督导委员会，显示了我国教育督导工作的突破性进展，但在贯彻落实方面仍需更加努力。

[1]席广涛，陈春霞.义务教育阶段城乡师资配置均衡问题实证分析[J].基础教育研究，2009，（4）.

[2]尹玉玲.美国促进基础教育均衡发展的举措及启示[J].教育情报参考，2006，（7）.

[3]段云华.美国义务教育均衡的财政变革及启示[J].湖北大学学报（哲学社会科学版），2013，（4）.

[4]张晓莉，孙启林.教育公平视域下美国弱势群体的补偿教育研究[J].比较教育研究，2012，（2）.

[5]何玉玲，袁桂林.美国教育督导的特征及其变革趋势[J].外国教育研究，2008，（10）.

[6]李协京.日本教育财政制度和教育立法的若干考察——教育均衡化发展的制度环境[J].外国教育研究，2004，（3）.

[7]汪丞.日本中小学教师“定期流动”保障机制研究[J].外国中小学教育，2012，（9）.

[8]汪恒，唐一鹏.现代日本教育督导制度研究及启示——以东京都为例[J].教育测量与评价（理论版），2013，（9）.

[9]杨晓丽.第三条道路的教育思想及对中国教育的启示[J].前沿，2008，（8）.

[10]权英，刘新民，王本锋.英、美教育督导制度的经验借鉴与启示[J].中国成人教育，2014，（5）.

（责任编辑：冯永刚）

山东省社科规划项目（项目编号：13BGLJ08）、山东省中青年科学家基金项目（项目编号：BS2013SF019）、山东科技大学教育教学研究计划项目（项目编号：QX2013344）的研究成果之一。

刘新民/山东科技大学经管学院教授，山东科技大学副校长，博士生导师，研究方向为教育经济及管理

李利华/山东科技大学数学与系统科学学院硕士研究生，研究方向为教育统计理论及应用