动因、博弈与抉择：高等教育国际化进程中的政府行为*

●吕 霞

动因、博弈与抉择：高等教育国际化进程中的政府行为*

●吕 霞

政府推动高等教育国际化发展有着学术、政治、经济、文化等方面的诉求，这些诉求将政府带入各种博弈之中。博弈的结果是政府行为的重新抉择：建立与完善高等教育参与国际竞争的法律法规政策，实现制度的有效供给；建立促进高等教育国际化竞争的政府公共服务体系，完善高等教育国际化发展体制机制；推动高等教育资源整合集成，提升高等教育国际化竞争实力和效率；落实高等教育办学自主权，与高校形成开放而有序的合作秩序。

高等教育国际化；政府行为；政策博弈

一、政府推动高等教育国际化发展的动因分析

早在20世纪90年代初，就有学者对高等教育国际化动因进行过理论研究，其中最具代表性的当属简·奈特的的国际化动因理论分析框架。简·奈特提出的四维度动因理论框架，分别从学术、政治、经济、文化等四个方面阐释了政府推动高等教育国际化发展的动因。

从学术价值上来讲，政府推动高等教育国际化发展有利于本土教育关注世界教育并积极参与国际建构，拓展学术视野，实现学术交流与合作，提升人才国际化培养水准，促进本土教育的历史性改进与变革，实现学术的繁荣与发展。从政治角度来说，通过高等教育国际化渠道可以扩大本国政治影响，维护教育主权，强化民族认同，促进和平与相互理解。同时，国际教育还是本国政治外交政策的重要媒介及组成部分。正如2008年美国NAFSA提交的一份名为《国际教育——公共外交中被忽略的维度：给下一任总统的建议》中所强调的：国际教育成为解决美国面临的诸多挑战的基础，而且它也是恢复公共外交不可缺失的组成部分，这些公共外交必须始于对美国全球声誉的重建。[1]随着高等教育国际市场的逐渐成熟与完善，高等教育国际化发展的驱动因素中，经济维度开始占据越来越重要的位置。越来越多的高校为获得高额的学费而展开了激烈的竞争。各国政府特别是发达国家政府积极出台相关政策措施激励高校参与国际竞争，抢占国际市场，以高等教育国际化为名的全球高等教育市场正以国际贸易的方式呈现在世界面前。文化动因则在于通过高等教育国际化实现本土文化与世界文化的交流与融合、理解与包容，以致达到“各美其美，美人之美，美美与共，天下大同”的理想状态。当然，也不排除一些国家意识形态的渗透与文化霸权的图谋。

在政府推动高等教育国际化发展的过程中，这四个因素是并行存在的，只是不同的国家在不同的历史时期面对不同的社会状况会有所侧重，那些被认为是优势动因的元素决定了政府将会对高等教育国际化进行怎样的规划设计与政策引导。按照优势动因的不同，可将政府的政策引导模式分为以下几种：一种是国家政治需求主导型。以美国为例，其高等教育国际化政策尤其突出国家政治安全利益、政治战略发展需要以及对世界政治格局的掌控等方面。第二种模式为国家经济需求主导型。如澳大利亚政府将国际教育视为国家产业发展战略纳入政府统筹规划，通过设立专门的国际教育机构、建立科学的教育质量保障体系以及完善的国际教育政策法规等措施，使澳大利亚成为位列世界第三的教育服务出口国。第三种模式是能力建设主导型。这种模式一般适用于发展中国家高等教育国际化发展的现状。大多数发展中国家高等教育基础薄弱，在国际教育中还只是处于学习与追赶的阶段。通过高等教育国际化这一平台，提升本国高等教育教学质量与科研水平，加强本国教育能力建设，推进教育现代化是大部分发展中国家推动高等教育国际化的初衷。

由此可以看出，以能力建设为主导的国际化动因模式更适合当前我国高等教育国际化发展的现状。然而，高等教育国际化的单一动因因素并不能直接构成政府推动高等教育国际化发展的唯一动机，而是多种动因综合作用的结果。因此，在考察高等教育国际化动因理论框架的基础上，我们应对高等教育国际化发展动因及其主次关系有一个清晰的认识，并藉此确定一系列目标和配套政策、计划、监测和评估系统。否则，将是对数量巨大、情况驳杂的各种国际性机会的碎片式、临时性的简单回应。[2]

二、高等教育国际化进程中政府的政策博弈

由学术、政治、经济、文化等动因因素驱动的高等教育国际化使政府介入了错综复杂的关系网络之中。要实现高等教育国际化发展的学术、政治、经济、文化等目标，政府将面临着艰难地政策抉择。这不仅意味着政策、举措的颁布与实施，也意味着政府与诸多高等教育国际化参与主体关系地变革与重建。首先，政府将面临的是与其有上位关系的高等教育国际环境与语境的规则博弈；其次，有着平行关系的各国政府将与本土政府构成一种对等权力基础上的竞争博弈；最后，与政府有着下位关系的高等院校将与政府走向行政与学术之间的权力博弈（行政权力与学术权力的博弈）。博弈的过程既是一个促进高等教育国际化的过程，也是实现政府行政职能转变的过程，最后促成的是对怎样的政府才能更好地促进高等教育国际化的思考。

（一）政府与高等教育国际环境与语境的规则博弈

建国以来，我国的高等教育发展是置于国家发展范式之下的，民族高等教育政策的核心价值是维护国家利益和安全。[3]改革开放以来，虽然高等教育也追随经济发展实施了“走出去”战略，但是高等教育国际化发展的思路与框架并没有游离于政府的行政管制之外。加入WTO以后，政府对高等教育的行政管理方式与WTO规则、国际惯例冲突不断，这促使政府行政方式开始发生转变。瑞士洛桑国际管理发展学院（IMD）发布的世界竞争力年报指出，中国政府在对外开放的态度上比较谨慎，开放力度不够。而我们清楚的知道，政府最为突出的问题是行政干预和管制过多，行政审批制度改革滞后，依法管理体系较为脆弱。这样的组织框架在遭遇国际发展语境时必然是不合时宜的，从而阻碍了我国高等教育国际化发展的进程。为此，政府在确保高等教育国际化的政治与文化功能得以维持地同时，需对本身的组织框架进行改造。总体而言，政府与高等教育国际环境与语境之间是一种规则上的博弈，这既涉及到本土化与国际化的博弈，也涉及到开放性与保守性的博弈、法治与人治的博弈等。博弈的结果，一方面要实现政府架构与高等教育国际发展体系的同构，政府公共行政与高等教育国际惯例、规则的接轨，另一方面，要促进政府由行政思维转向法治建设，转变政府行政理念、行政管理方式、行政职能等，建设法治型政府，进而理顺与明晰高等教育参与国际竞争的规则与路径。

（二）政府与各国政府基于对等权力基础上的竞争博弈

如果说政府与高等教育国际环境与语境的博弈关系具有政治与文化意义，是一种不对等的“规则博弈”（博弈的结果是政府作出巨大让步，以融入国际社会），那么平行层面上的政府与其他各国政府的关系则是一种对等权力（都是作为主权国家参与竞争）基础上的竞争博弈。而且随着高等教育国际化经济功能地增强，各国政府的关系主要体现为一种经济竞争的关系，竞争的舞台即高等教育国际市场。博弈的结果在于实现利益的最大化以及高等教育国际化市场话语权地占有。为此，各国都在不遗余力地通过各种措施促进本国高等教育参与国际竞争，发展高等教育国际贸易，以获得巨额利润。像美、英、法、德、澳等发达国家则是高等教育国际市场的主要操纵者。而一些发展中国家如中国、马来西亚、新加坡等，也开始致力于高等教育产品与服务的输出、高等教育国际体系的完善与质量提升等工作。在日益开放的高等教育国际市场贸易互动中，无论是发达国家还是发展中国家，都被抛入了不断更新的市场环境中，中国政府不仅要与发达国家争夺高等教育国际市场份额与利润，而且与发展中国家也存在着激烈地竞争，特别是与地理位置相近、经济实力相当、政治环境相仿、文化氛围相似的发展中国家之间地竞争也是不可避免的。为此，政府作为我国高等教育国际化的主要推动者，应以市场主体的身份，秉持市场交易行为的效益原则、计算精神以及竞争意识，重塑服务型政府与效率型政府角色，积极参与到高等教育国际市场的竞争氛围中来，为我国高等教育国际化竞争立于不败之地而努力。

丁文萱委员继续追问：“对于部分弱电经营单位进度慢、行动迟的问题，有什么解决方案和措施？”赵子峰坦言，这其实也是一个沟通不够顺畅造成的问题，下一步，市经信委将成立督导组，积极协调各乡镇街道和小区，共同加入“三线”治理工作；及时建立一个信息网络系统，要求运营商对业务限时办理，最大限度地避免“不作为”“慢作为”问题的发生。

（三）政府与高等院校之间的行政权力与学术权力的博弈

在高等教育国际舞台上，高等院校是高等教育国际化发展的主体，应以行动者的身份出现在高等教育国际舞台上。但在强政府-弱学术的基本关系模式下，我国的高等教育基本上缺少学术自治的传统，大学从产生之时就依附于政府的意志与目标，自主权问题成为困扰高等教育发展的重要制约因素。虽然高等教育办学自主权屡次下放，但政府对高等教育的控制以及高等教育对政府的依赖关系已然没有根本性地改变。因为没有维护学术自由与学术独立的制度条件，即使是高等教育的微观领域——课堂教学、课程设置、科研发展等也都渗透着行政权力的干预与影响，更何况大学内部的制度架构。这使得中国的大学缺少了学术自主性、学术独立性以及学术创造性。当这样架构的大学被抛向高等教育国际舞台的那一刻起，它面临的是一个充满了不确定性的高风险领域，致使其基本丧失了作为全球行动者的可能与能力。在与强势高等教育群体角逐的过程中就难免显得迟钝、缺乏灵活性。对此，我国政府应首先从制度上加以改革，逐步将高等教育从行政框架下释放出来，尽量减少对学术活动的行政干预。[4]当然，有限权力不代表推卸政府责任，政府应从政策、体制以及财政等方面对高等教育加大扶持力度，推进高等教育全球化战略的可持续性发展。

三、提升高等教育国际竞争力的政府行为战略性选择

高等教育国际化对政府行政视野与行政思维影响是全方位的、持久而深刻的。政府需着眼于未来，从法制建设、建立公共服务体系、促进教育资源整合以及权力下放等四个方面重塑政府角色，实现法治型、服务型、效率型以及有限性地统整与筹划，以有力地推动我国高等教育全球化进程。

（一）建立与完善高等教育参与国际竞争的法律法规，实现制度的有效供给

目前，我国政府在推动高等教育国际化的过程中也制定了不少法律法规政策来规范国际教育的发展。但相对于高等教育国际发展的大环境而言，我国政府的行政理念还有待改进。改进的第一步便是走向法治。法治的真实含义是对一切政体下的权利都有所限制。缺乏对政府权力的制约是发展中国家落后的重要根源，同时也是发展中国家难以建立强化型市场型政府的根源。[5]因此，通过法制建设，政府一方面应致力于规范化地高等教育发展秩序和法律制度建设，在诸如高等教育国际化推广、教育服务贸易、教育盈利、教育主权维护、教育质量评估与认定、高等教育办学体制、计划审批程序、经费投入、专业及课程设置、国际学历认可与认证、国际人才培养、国际教育合作等方面做出明确规定，使高等教育国际化发展有法可依。另一方面，政府也要对自身行为进行有效约束，确立政府“权力清单”，明确政府与高等教育国际化参与主体权利行为的进退边界，让高等教育国际化参与主体“法无禁止即可为”，让政府部门“法无授权不可为”，[6]使法律制度真正成为构建现代公共行政和高等教育国际化运行的核心。

（二）建立促进高等教育国际化竞争的公共服务体系，完善高等教育国际化发展体制机制

如果一个国家想要在国际化的过程中受益，那么它的高等教育体制机制完善程度就显得十分重要。[7]这是本土高等教育获得竞争优势的前提条件，也是参与国际竞争的有力资本。否则，本国脆弱的高等教育体系随时都有可能面临着崩溃的局面。为此，政府必须对高等教育领域加大投资力度，这是非常必要和值得的。一个强有力的资金充足的高等教育系统将会是解决该国很多教育问题的一剂良方。因此，建立法治型政府，约束政府管制冲动，并不表明政府要推卸行政职责。正像迈克尔·托达罗所指出的，“政府的管理和行政能力是发展中国家最稀缺的资源。”[8]政府行为是高等教育国际发展运行不可或缺的内生要素。在高等教育国际化背景下，我们不仅要积极力争高等教育国际市场份额，还需要加大财政投资力度，以促进高等教育基础能力建设，从而在高等教育国际市场上获得竞争优势。首先，应加大对高等院校实施国际化战略的金融支持。在现有经费投入的基础上，逐年增加高等教育经费在整个国家教育经费比例中的配额；认真落实各项财政投入政策并建立专项规划制度；多渠道筹集教育经费，并将教育经费重点投入到事关高等教育基础能力建设的重要环节上来；运用灵活有效的金融工作，给予参与国际竞争的高校以优惠的金融扶持政策等。除此之外，还应参照发达国家鼓励高等教育海外扩张的经验，结合我国国情建立促进我国高等教育国际贸易与经营的政府公共服务体系，如设立高等教育海外服务专门机构，加强驻外机构的教育文化交流功能，培育国际教育发展中介机构，建立教育信息服务系统等。

（三）推动高等教育资源整合集成，提升高等教育国际竞争的实力和效率

自上世纪90年代开始，在信息技术革命的推动下，主要发达国家高等教育在所在国政府的大力支持下就已经开始致力于高等教育资源的整合集成实践。进入新世纪以来，资源整合的趋势不断加强。由区域范围来看，从国内通过校际联盟实现资源互享来增强彼此的国际竞争力，到国与国之间的高等教育国际交流与合作、多层次的战略合作伙伴关系的建立，再到区域范围下的联合办学、跨区域资源整合、区域组织协调机制的建立，高等教育资源整合的范围不断扩大；从整合的内容来看，也已经由最初表层的学术交流发展为更为深刻的课程设置、学制改革、质量保证、学历文凭认证、人才联合培养、国际性协会建立、跨国教育发展等方面。然而我国高等教育自改革开放以来却一直扮演着后来者与模仿者的角色，政府对高等教育国际化发展也缺少一套健全的政策体系和长远的发展规划，致使各高校高等教育国际化发展水平参差不齐、各自为战、资源缺乏整合以及国际运作粗放、效率低下等问题。为此，政府应加快国内高等教育布局和结构的战略性调整，着眼于高等教育国际竞争力的提升，推动高等教育资源向关系高等教育基础能力建设的重要专业和关键领域集中，向具有国际竞争力的重点学科和未来有可能形成主导国际发展潮流的特色领域集中，争取在高等教育国际市场上形成自己的品牌特色。在此基础上，引导高等院校自主选择合作伙伴，参与多边合作组织，建立起师生交流、科研合作、技术开发等日趋全面的长效合作互惠机制，从而在国际范围内实现高等教育资源的整合与集成。

（四）进一步落实高等教育办学自主权，使政府与高校形成开放而有序的合作秩序

扩大与落实高等教育办学自主权既是作为学术组织的高等院校的发展诉求，也是应对高等教育国际化挑战的必然选择。高校办学自主权本是学术组织的“自然权利”，但在我国却成为高度集中的计划经济体制的一个政治性产物，被看做是一种“公权力”的让渡，结果就使得高等教育发展不得不依附于行政权力的管制与约束，无法灵活应对云波诡谲的高等教育国际市场，特别是在面对人力资源市场的需求与变化时，我国高等院校更是失去了竞争的优势。虽然政府一再强调扩大高等院校的办学自主权，但落实下来的并不多。随着我国政府治理方式的改进以及国际公共治理理念的普及，政府应对高等院校办学自主权的性质、内容及措施等做出相应调整，使高校不仅成为教育全球化进程中的主体和独立法人实体，而且在合作对象选择、合作协议签署、专业及课程设置、日常管理等方面的自主权也应得到落实与执行，这也符合当前我国政府治理范式的转型和要求。同时，公共治理要求政府应从原来的行政控制走向与高校的合作治理，一方面约束行政权力，防止权力异化，另一方面将边缘化的学术权力重新拉回至高等教育发展的核心位置，平衡学术权力与行政权力之间的关系，通过系统的制度安排实现二者积极协调的耦合，从而激发政府与高校参与国际竞争的积极性，形成政府与高校之间的整合效应。

[1]NAFSA，International Education:The Neglected Dimension of Public Diplomacy[EB/OL].HTTP://WWW.NAFSA.org/-/Document/-/public-diplomacy-2008.2009/8/7.

[2]knight J.Internationalization of Higher Education:New Directions,New Challenges[M].Paris:International Association of Universities, 2006，16-20.

[3][4]蔡宗模.中国高等教育全球化的现状、问题与对策[J].现代教育管理，2014，（1）.

[5][美]曼瑟·奥尔森.权力与繁荣[M].苏长和译.上海：上海人民出版社，2005，112.

[6]樊晓磊.从“权力清单制度”看政府行为的进与退[J].中国党政干部论坛，2014，（6）.

[7][印]詹德赫亚拉·B`G·提拉克.高等教育国际化的经济分析[J].教育与经济，2013，（2）.

[8][美]托达罗.经济发展与第三世界[M].印金强等译.中国经济出版社，1992，12.

（责任编辑：刘丙元）

国家社会科学基金“十二五”规划2012年度教育学青年课题“‘情商’对高校拔尖创新人才培养影响及教育对策研究”（课题批准号：CIA120151）阶段性成果。

吕 霞/江苏大学纪委办公室，副教授，研究方向为高校教育管理