建立与行政区划适当分离的司法管辖制度

○李 娜

司法管辖制度是我国司法制度的重要组成部分。司法管辖制度作为一种审判制度，为我国司法机关的审判实践提供了制度上的保障，在推动我国法治化和建设法治国家方面发挥着重要作用。但不可否认的是，我国的司法管辖制度也存在许多问题，受到各领域的专家学者和大量实务工作者的关注和抨击。党的十八大、十八届三中全会、十八届四中重新审视了司法管辖制度存在的问题，并指明了相对具体的改革方向和改革思路，即“建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。

一、我国司法管辖制度的改革历程

司法制度是指司法机关及其他司法性质的组织的性质、任务、组织体系、组织与活动的原则、工作制度等方面规范的总称，主要包括侦查制度、审判制度、检查制度等。而本文所要讨论的司法管辖制度则特指公安机关、人民检察院、人民法院之间对第一审案件的管辖制度及人民法院内部如何划分管辖权的问题。自1979年《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等法律颁布实施以来，我国形成了相对稳定的人民法院、公安机关、人民检察院三者之间的立案管辖制度和人民法院内部的审判管辖制度。其中又包含级别管辖、地域管辖、指定管辖、移送管辖等制度。除此之外是包括军事法院、海事法院和铁路、森林法院等在内的专门法院管辖制度，负责管辖有关的专门案件。这些管辖制度共同构成了我国初期的司法管辖制度，并长期发挥着重大作用。

但是，在长期的实践中逐渐发现，这样的管辖制度也存在着固有的缺陷，比如司法的地方化和行政化。由此，大量实务和理论界人士建议逐步试点与行政区划适当分离的司法管辖制度。而这些呼声也得到了相应的回应。2012年9月6日，全国法院行政审判工作视频会议在京召开，最高人民法院常务副院长沈德咏在讲话中指出：“要在中央的统一领导下，从确保司法公正、保障社会公平正义的高度，积极探索司法审判管辖与行政管理区域有限分离。”这是在行政审判领域将司法审判管辖与行政区划相分离，是一次有益的探索并在后期实践中取得了较理想的效果。在2014年行政诉讼法修改草案（征求意见稿）中就有与之对应的相关条文：“高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件”。2013年1月4日最高人民法院颁发了《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，要求：“各地高院结合本地实际，确定1-2个中级法院进行试点，试点中级人民法院根据具体情况，确定2-3个基层法院为集中管辖法院，集中管辖辖区内其他基层人民法院管辖的行政案件。”行政诉讼领域的相对集中管辖制度为司法管辖制度改革提供良好的实践经验。2013年9月最高人民法院出台了《关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》要求：“深化案件管辖制度改革，在依法保障当事人诉讼权利、方便人民群众诉讼的基础上，逐步改变主要以诉讼标的额确定案件级别管辖以及主要以行政区划确定案件地域管辖的做法。进一步完善指定管辖、提级管辖和集中管辖制度。”2013年11月12日，为贯彻落实十八大关于深化改革的战略部署，中国共产党十八届三中全通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确指出：“确保依法独立公正行使审判检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。保障国家法律统一正确实施。”这次改革受到国内外专家、媒体的高度关注和广泛好评，标志着我国推进司法管辖制度改革取得了又一阶段性胜利。在2014年10月20日至23日召开的中国共产党第十八届四次会仪上通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，再次明确提出：“优化司法职权配置，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。”这为司法管辖制度的改革指明了方向。

二、我国司法管辖制度的结构性缺陷

经过几十年的持续努力，我国的司法管辖制度经历了从无到有，从不完善到相对完善的逐步发展过程，这为我国司法机关的审判工作奠定了坚实的基础。但毋庸讳言，在我国经济社会的巨大发展的时代背景下，审判实践的复杂化程度日益加深，有必要检讨这一制度的结构性缺陷。

1.司法机构设置不合理，行政区与司法区高度重合

在我国，行政区与司法区高度重合、形影不离，一级行政区域总是对应一级司法管辖区，这就常常会导致司法与行政的混淆。在各个省、市、县政府看来，相应的司法机关只不过是他们的一个下属机构，司法机关不自觉地被作为地方政府机关的组成部分。这是司法机关无法独立的制度性原因，也是司法机关实行地方主义的重要根源。当然，我们不能说一级法院设在地方就一定会导致司法的地方化。但司法机关与行政机关的管辖区域几乎完全重合的模式往往会使司法机关与行政机关形成隶属关系，从而客观上导致司法机关依附于行政机关，为司法不公埋下隐患。

2.司法机制设置异常，司法权地方化和行政化严重

“司法地方化”即司法机关及其工作人员在司法活动过程中受地方党委和利益团体的不当控制和干扰，导致司法机关和工作人员丧失其应有的独立地位和权力，从而出现的一种“司法异化”的现象。主要表现在以下几个方面：其一，法院在人、财、物的管理上受制于各级地方政府或者党政部门，司法活动容受到地方因素的影响，挑战司法公正和权威。例如，一些党政机构以直接下发文件的方式对司法机关加以领导和管束，甚至直接对司法机关下达招商引资，房屋拆迁等任务。其二，依法独立公正审判的弱化、虚化现象严重。主要表现在法官在对法律的适用上过分强调法院应当围绕政府的工作大局开展审判活动，为经济建设服务，从而忽略了司法的独立性。其三，司法地方化容易滋生地方保护主义。例如，两个企业涉诉，一个为本地企业，另一个为外地企业。本地企业起诉到人民法院，法院往往通过解释、运作获得案件受理权，直接判决本地企业胜诉，从而做出对对方不利的判决，影响司法的公正性。

“司法行政化”即司法的整个运行基本上采用行政管理模式和行政运作方式。主要表现在：其一，上下级法院关系被异化为“领导与被领导”关系。在行政审级关系问题上，按照我国宪法的规定，上下级法院之间是监督关系，而不是领导关系。但在实践中这一制度经常被误读。比如，下级法院在人事任免时往往请示或者直接听从上级法院，下级人民法院往往直接向上级法院报告工作，这些都是没有法律根据的行为，对建立公正权威的司法制度危害极大。其二，法院内部机制的行政化。这主要表现在人民法院内部审判长、审判员、审判委员会、人民法院院长之间的关系需要理清。此外，审判委员会制度也是饱受诟病。在审判委员会制度下，对重大疑难案件，审判员或者合议庭成员可以将其提交进行讨论，并且合议庭必须按照该讨论结论作出判决。这严重影响了法官审判的独立性。在法制建设已经逐渐发展的今天，审判委员会制度应当逐渐为法官独立审判所取代，或者受到严格限制。第三，各级党委、政府或者个人以自己名义直接或者间接干涉法院审判案件，导致司法被行政等势力绑架，带来司法不公正，影响法律权威。

三、建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的路径选择

司法管辖制度改革不断深化，必然涉及到一些更深层次的问题。面对可能会遭遇到的各种各样的阻力，要保障该制度的顺利建置，卓有成效地推进改革，笔者认为应当从以下几个方面积极稳妥的加以推进。

1.统一规划，布景全局

司法管辖制度改革是一项长期性的艰巨且复杂的工作，改革成效的显现更是一个长期的过程，不可能一蹴而就。为此，做好顶层设计、做好全局布景是保证建立与行政区划相分离的司法管辖制度改革目标的统一性和改革探索的连续性的重要基础。

此外，以往我国的司法管辖制度的改革大多从底层开始，走的是自下而上的道路，针对底层工作在实践中遇到的问题进行相应的改革，这对我国的司法管辖制度改革曾起到过不小的作用。但是随着改革进入深水区，如果光靠基层的局部改革，上级乃至中央没有良好的制度设计和完备的协调机制，对我国的复杂的实务工作来说只能是隔靴搔痒，不能从根本上解决问题。因此，要全面、顺利地推进改革，就需要走“自上而下”的改革之路。由上级负责牵头、引领，起好带头和示范作用，上下级之间统一规划、协同推进。

2.审慎稳妥，试点先行

历史经验告诉我们，任何一项新的制度的诞生和运行都将经历一个长期、平稳、缓和的、不断完善的过程。这次司法管辖制度改革如果推行，伴随着的必将是公务员人事编制制度和现行法律监督体系等相关领域的变动和调整。因此，在改革过程中切忌急躁和冒进，必须实行渐进式改革。

第一，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度是一项牵一发而动全身的改革，先行试点有助于稳步推进。首先，此次司法管辖制度改革牵涉的主体广泛、包含的利益关系纷繁复杂，因此必须审慎稳妥，先行试点。其次，任何一项改革都是一个探索未知的过程，从某种程度上讲也是一个试错的阶段，需要摸着石头过河。采取投石问路的方法，是经过我国历次司法改革实践检验的方法，是确保一项改革稳步推行的法宝。循序渐进式的改革模式，不仅有利于在发展中发现问题，及时的作出应对措施，也有利于社会公众对于新事物的适应与接受，减少改革的阻碍。

第二，试点工作应当建立在“差异化”的基础之上。我国幅员辽阔，各地区政治、经济、文化发展差异较大，这反应到司法层面上就表现为法院受理案件数量的差别。一些发达地区法院可能出现“诉讼爆炸”，一些欠发达地区可能出现资源闲置的情况。为更好地推进司法管辖制度的改革，笔者认为，应在考虑行政区划的基础上参考业务量，有针对性的设置大区法院或者巡回区法院，以更好的推行试点工作。

3.充分论证，依法改进

目的在于使改革有法可依，在制度层面上有章可循。一项新的改革举措的出台都需要与之配套的法律制度设计。建立与行政区划相分离的司法管辖制度也是如此。司法管辖制度应该怎么改，如何改，从哪里开始改等基本问题都需要中央出台、修改相关的法律规范加以指导。

目前我国关于司法管辖的法律规范相对较少，仅仅散见于宪法、相关的诉讼法中。在此情况下就更应该在充分的论证下出台新的政策指导。对于既定法规与此次改革的相悖之处，就应当作出及时修改，明确这一新制度的设计。例如，针对此次改革，中央政法委书记孟建柱曾提出具体设想：“先将省以下地方人民法院、人民检察院人财物由省一级统一管理。地方各级人民法院、人民检察院和专门人民法院、人民检察院的经费由省级财政统筹，中央财政保障部分经费。”然而，对省以下法院如何“统一管理”，特别是对人的管理怎么统一，就牵涉到许多宪法问题。因此，要在不修改现行宪法的情况下推进此次改革，可以适时修改我国《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》为改革提供制度层面的支撑。

4.把握司法规律，合理配置权力

司法规律是由司法的特性所决定的，体现对司法活动和司法建设客观要求的法则。遵循司法规律的基本意义就在于有效发挥司法的功能，以保障实现社会公正、践行国家法治、化解社会矛盾、维护社会秩序。因而遵循司法规律是司法改革取得成功的关键。立足于法治中国的语境，并参考世界法治国家的经验，应当厘清司法机关与地方人大之间的关系，合理设置法院。

按照我国宪法规定，一府两院均由同级人大产生，对人大负责，受人大监督。各级权力机关承担着监督一府两院的神圣职责，特别是各级人民法院法官的选举和任命都是由同级权力机关完成。为此，司法机关必须全方位的自觉接受权力机关的监督，并结合人大常委会监督法等相关法律的规定，尽快制定法院审理的案件、检察院公诉和抗诉的案件向人大汇报机制，将司法权的运行真正还原到一个合法、合理的制度框架之下。从而确保依法独立公正行使审判权。

5.总结经验，深化改革

任何一项改革都有其特殊之处，具有不可复制性，但是随着改革的深入，以往成功的有益经验是可以借鉴的。这主要是指可以参照我国央行设置的成功经验，实行行政区与司法区相分离的管辖模式，设置大区法院或者巡回法院。

第一，建立与行政区划适当分离的司法管辖制度与我国中央银行的设置有着内在的相似性。央行自1994年诞生以来，在管理体制方面，机构设置与行政区划保持一致。但这一状况在1998年被打破。中央开始了按照经济区划设置分行的体制。直到1999年初，跨省区九大分行和北京、重庆两家营业管理部相继成立，9家分行取代时有的32个省市分行，每个分行覆盖2到5个省市，至此形成了我国中央银行现行的四层组织结构，即央行总行-大区分行-市中心支行-县级支行。同时，分行官员由央行机构直接任命。央行的大区制改革运行10余年，已经为我国的金融领域带来许多有益实践，因此我国在探索设置于行政区划适当分离的司法管辖制度时，可以参照这一成功经验。

第二，参照我国历史上大司法区设置的经验，合理设置法院。建国初期，我国的法院体制是设置大区法院。1949年初，全国建立了东北、华北、西北、华东、中南、西南六个大区法院进行管理，并不按照行政区划设置法院。1952年司法改革后，全国建立起了3795个巡回法院。大区法院和巡回区法院的设置对于保障法院的独立审判，保护司法权的独立行使曾发挥了重大的作用。在推行司法管辖体制改革的今天，为避免司法权受行政权的干预，笔者认为可参照历史经验，在中级和高级法院之下设置地区巡回法院，在最高院之下设置大区法院，如此便可保证司法的独立和公正。