后危机时代欧盟产业政策的绩效评估与借鉴

王卫东

（中国计量学院 人文社科学院，浙江 杭州310018）

2008年以来，欧盟历史上最大的金融危机和主权债务危机袭卷了欧洲的工业。欧洲的制造业出口在2008年受到严重打击，但此后不断增长。2013年，欧盟工业产品的贸易顺差达到了每日10亿欧元，每年3650亿欧元，几乎是2006年的3倍［1］。然而，区域经济活动仍旧疲软，最重要的是，投资持续低迷。在过去的五年里欧洲制造业饱受激烈的资产负债表去杠杆化以及国际需求日益下滑的折磨，这两者同样打击了投资者和创新人士的热情，这一切都削弱了欧洲制造业未来的竞争力。

一、2013年欧盟产业政策绩效的聚类分析

本研究根据2013年欧盟成员国竞争力表现和产业政策绩效年度报告，构建一组十个指标，作为分析评估危机后欧盟产业政策绩效的定量依据，即制造业劳动生产率（labor productivity）、高等教育程度（Employees with high education）、创新绩效（In－novation Union）、出口份额（Total exports）、能源强度（Energy intensity in industry）、商业环境（Business environment）、电力价格（Electricity prices）、基础设施满意度（satisfaction with Infrastructure）、中小企业银行贷款络结（Bank lending for SMEs）、固定资产投资（investment in equipment）［1］。这些指标满足三点要求：（1）指标是密切相关的政策工具和经济改革议程；（2）它们是在一个合理的及时有效的基础之上；（3）几乎覆盖欧盟所有国家；（4）有一个过去五年左右时间序列数据，因此，一个国家可以与自己过去的绩效比较。

基于2011和2012的数据，2013年的欧盟产业绩效年度报告提供了危机对产业绩效影响的评估机会。按照聚类分析的标准和绩效的优劣，可以将欧盟成员国归于三个不同的群组，从中我们可以分析产业政策的正反两方面影响。

（一）业绩表现良好的国家群组（Consistent performers）

这一类国家主要包括比利时、德国、芬兰、瑞典、爱尔兰，紧随其后的是丹麦、法国、卢森堡、荷兰、奥地利、英国和西班牙。这些国家的企业越来越多地采用先进技术，聘请训练有素的工人。有利的结果是，它们的高附加值制造品产量不断提高，非价格因素的竞争能力显著增强。发达的研发系统和密切的产学研联系有力地推动了创新投资集中于知识密集型领域和高新技术产品的出口。该组面临的主要挑战是确保在研究和创新领域的投资，保证对新产品和服务的重点，制定连贯的能源政策，确保获得足够资金。

（二）业绩表现一般的国家群组（Moderate performers）

这一类国家有希腊、意大利、塞浦路斯、马耳他、葡萄牙以及斯洛文尼亚。这些成员国在一些地区竞争力较好，但面临的许多困难也在恶化。较弱的企业文化与电子商务缺乏联系致使企业创新能力不强，缺乏适当持续的技能增加，从而导致在创新型中小企业的比例较低。2011年以来，在这些国家的创新绩效已经恶化，除了意大利，马耳他和希腊甚至比2008年的情况更糟。该组面临的主要挑战是确保支持创新和技能组合制造，促进私人投资，制定连贯的能源政策，促进出口获得融资便利。

（三）需要快速追赶的国家群组（Catching－up performers）

这一类国家有保加利亚、捷克、爱沙尼亚、克罗地亚、拉脱维亚、立陶宛、波兰、匈牙利、罗马尼亚，斯洛伐克等。这些国家在许多地区仍面临重大挑战，并迅速提高。虽然对于某些竞争力指标，其中一些国家或许比前两组有更好的表现，然而，它们的创新能力远低于欧盟的平均水平。该群组面临的主要挑战，促进创新投资，根本地改善能源效率，改善经营环境。

二、近年来欧盟产业政策的不确定性影响分析

我们看到，近年来在总需求条件下，融资渠道和去杠杆化阻碍有效的企业重组，以及长期政策环境的不确定性等多种因素，都在某种程度上延长了欧洲债务危机［2］。下面，根据欧盟统计局2013年度报告提供的数据，分别进行简要分析。

（一）企业获得信贷困难

危机前累积的高额债务对很多企业来说是一个很重的负担。使用贷款的限制对欧洲有竞争力产业的生存是一个很严重的威胁，特别是中小企业。2013年3月份大约三分之一的欧盟地区中小企业都不能成功地申请贷款。在这方面区域间有一个很大的差距，德国只有10%的中小企业会面临这样的困难，而西班牙却有50%。在大小不同的公司中也同样存在这样不规则的情况。在过去的几年里较大型欧洲企业已经能够开发债券市场而中小型企业却很难多样开发金融资源。与美国相比，欧盟的银行借贷有限，在危机最严重时期下降了30%。因此，欧洲的中小企业在危机中的处境更加艰难，复苏更为缓慢，从而拖累了欧洲整个经济的复苏。

（二）外国投资份额下降

人们普遍认识到，由于全球价值链的主导，贸易成本下降和信息以及通信技术的进步导致了全球化发展进入一个新阶段。在政策方面，这种发展凸显出开放和接受投入竞争的中间产品和服务的重要性，以及建立一个有利的吸引外资的框架，以增强欧盟的竞争力。

欧盟委员会利用其增长潜力和竞争力制定出2010年外国直接投资方式。外国直接投资极大地有助于增长和就业。欧洲虽然吸引了大量的外国投资，估计为3240亿美元，但可以指出，其占世界总量从2008年的30%以上下降到2012年的23%，而同期中国的份额从不足10%提高到10%以上。对外国投资者的吸引力很大程度上取决于业务环境，需要适当的政策。在国家和地区层面，特别是作为欧盟智能专业化战略的一部分，将在2014－2020年期间欧洲结构和投资基金的支持下，获得欧洲投资银行贷款［3］。

（三）结构性调整的不足

近年来，新的大企业的出现在欧洲已经成为一个罕见的事情，欧洲对于企业家的态度没有世界其他地区那么积极。欧洲没有可以与巨人企业例如苹果、谷歌相比拟的企业，而且几乎没有新的部门产生。甚至在一个部门内，公司的更新速度都是慢的。这阻碍了新的高增长部门的发展和渗透，还阻碍了对于经济中更具创新部门的资源再分配。同时，欧洲在劳动力、产品和服务上普遍性的结构性和制度性刚性也不利于加快经济要素的部门重组。新产品的产业化经常被严格的管理环境所阻碍，教育和培训系统也不能满足高技术行业快速发展的需要。

此外，研究和创新系统资金不足，创新鼓励仍然需要引起关注。技能的错配对于渴求专家的高增长部门来说也是一个问题。针对欧洲的基本研究和创新的不足有一些偏见。这一点在很多部门的情形中都有所证明，例如微电子学在欧盟有重要的地位，可是却没有在占贸易的份额中体现出来。此外，制造程序创新没有在国家当局发展的创新系统中被适当地考虑。对欧盟重要创新形式的关注可以成为鼓励成员均衡发展的催化剂。

（四）劳动者技能不匹配

危机对于欧洲工业就业的影响已经特别严重了。EU－27地区2013年的3月份大约有600万年轻人失业，失业率超过23%，2008年的第一个季度到2012年末，欧盟的制造业已经有超过380万的工作岗位约占总就业的11%流失了［3］。从危机初期集中的失业打击就显露出结构上的不匹配。经济衰退严重打击了低技能人员就业，越年轻受打击越大，但同时高技能劳动力的需求保持不变。针对高技能劳动力的持续高需求量代表着没有特殊技能和高学历的年轻人会感到越来越难找工作。在欧洲制造业部门中，70%的工人掌握中等技能，27%掌握高技能，低技能劳动力仅仅站产业劳动力的3%。但是，制造业中高技能劳动力的需求量预计会增长22.7%，这一比例高于比其他部门，对中等技能的劳动力需求量预计会下降。

根据欧盟统计局的调查数据，制造业部门正在经历越来越严重的技能短缺，这在增长恢复的时候尤其会限制到产量。大量制造业附属部门（摩托车、机器和设备、电子设备、电脑、电子和光学产品）已经经历了严重的劳动力短缺。最终，技能过时和再教育的缺失将会成为一个问题。大约31%的低技能工人和33%的高龄工人报告说因为技术的快速革新他们的技能已经过时了。但是，只有54%的制造业企业会提供技能培训，而且其中的55%会评估他们未来技术的需求。

三、后危机时代欧盟产业政策的启示与借鉴

（一）欧盟的经验说明，政府的政策干预应该能够推动企业技术创新和企业之间的正常竞争

政府的产业政策应该以支持技术集中和竞争性的产业为目标，并且均衡地照顾到产业内的所有企业，而不是一个或几个提前选中的公司。欧盟的经验说明产业政策的有效性依赖于政策设计应该以部门为目标，而不是特定的公司。正是通过部门之间正常的竞争，企业中的产量增长、专利或者其他创新方式、企业家精神等将会通过很多部门创新的方式来复制并得到加强。欧盟2008－2013年数据显示，生产总值、生产总值增长率和产品创新等指标，都与部门的政府帮助和市场竞争的交易成正相关。

这一点，对于我国进一步深化各个领域产业政策改革，特别是深化国有企业改革具有重要的启示。应该通过改革，逐步打破行政壁垒和行业垄断，消除所有制界限，为各类企业创造公平、统一的竞争环境。特别是，目前我国还存在对民营企业的许多行业限制，在金融和财税等方面的差别性政策，阻碍了企业创新和公平竞争，这些都有待于在深化改革的过程中不断完善和解决。

（二）欧盟的产业政策在鼓励和吸收外商投资方面还有潜力，需要进一步加大对外开放力度，完善政策环境

欧盟一些国家的政府对外资或者合资公司的资金和产品进入有偏见，从而导致近年来欧洲的外商投资份额在世界范围内占比持续下降，这也是导致近年来欧盟经济复苏缓慢、增长乏力的主要原因之一。

目前，我国的对外开放已经到了新的发展阶段，我们应该抓住机遇，加快扩大开放步伐，积极推动亚太自贸区建设和“一带一路战略”等战略措施的实施进程，特别是抓住有利时机，不断密切中欧经济合作。欧盟在欧债危机爆发之前已经成为中国的第一大贸易伙伴，同时，中国也是位居美国之后的欧盟第二大贸易伙伴。在全球金融危机的大背景下，各国的贸易保护主义纷纷抬头，欧盟也采取了大量的贸易保护措施，在欧债危机前后，中欧之间的贸易摩擦依然持续不断，欧盟至今还没有给予中国“完全市场经济地位”，这就意味着中欧贸易还存在着瓶颈。欧盟对中国实行的歧视性贸易政策主要体现在“反倾销”的运用和技术性贸易壁垒。事实上，这些歧视性措施也给欧盟自身带来很大损失，这些也可以认为是欧盟产业政策给我们的反面启示。

（三）欧洲当局低估了专门化的危害，表现为最先进的国家支持集中在研究与开发的上游和服务，而其他的新兴经济体过多地处在价值链的末端

推崇德国模式的学者强调，有竞争优势的尖端技术在发展，这些技术的发展也包括了重要的知识延伸。因此，均衡地分配政府的研发补贴可以避免欧洲和其他区域或国家竞争。这表明，政府的产业政策应该关注价值链的各个环节，在支持前端先进技术研发的同时，也要顾及价值链末端的推广和服务环节，这样才能减少过度专业化带来的风险。

欧盟委员会在知识驱动增长咨询专家小组Foray等人的基础上，于2011年6月正式提出了一项针对欧盟所有28个成员国的政策方案，即“面向精明专业化的研究和创新战略”（Research and Innovation Strategy for Smart Specialization，RIS3）［4］。该政策既是为了应对危机，也是对强调“精明”“可持续”和“包容性”增长的“欧盟2020战略”的落实和细化。需要指出的是，这里所说的“专业化”是强调通过创新来促进产业“多元化发展”，而非“专门化”。目的是使得一个区域通过资助战略性优势产业实现发挥自身比较优势、面向增长的发展目标。但是，在实际执行过程中也出现了一些地方对该政策的错误解读，地方官员仍然认为专业化是指产业的专业化，从而降低了政策实施的实际效力。

随着世界经济一体化进程，发展全球价值链、促进互联互通和全面的区域经济融合逐步成为各国共识。我国当前正处在经济增长方式转型升级的关键时期，应该从另一方面受到启发，因为目前我们的许多产业都处在全球价值链的末端，需要更多地鼓励和支持前端先进技术的研究与发展，提高企业的核心竞争力，尽快实现工业生产从制造向创造的转变，在全球化市场体系中占据优势地位。

（四）政府的产业政策应该支持中小企业的创新

促进中小企业的发展，将有助于欧洲企业开拓发展中国家正在增长的新市场，因为本文分析发现，由于种种原因，欧洲的中小企业在从危机中的复苏更为缓慢。于此同时，德国的中小企业却因为其具有的独特性，在危机面前使得德国经济拥有了较强的抗风险能力。这方面也为我们提供了有益的经验借鉴。

德国中小企业的突出特征主要表现在三个方面。第一，企业的低负债率让金融系统的总体风险水平始终处于低位；第二，它们的产品通常是虽然不重要但市场需求稳定而且对质量相当敏感，通常具有良好的抗周期能力；第三，企业注重员工忠诚度的长期雇佣关系，让德国能在萧条期维持高就业率。正是这些因素使得德国经济以其坚韧的抗震性而成为债务危机以来欧洲经济的一根支柱［5］。

我国的中小企业在促进经济增长、技术创新、增加税收、吸纳就业、改善民生等方面具有不可替代的重要作用。当前我国中小企业的发展也与欧洲企业面临同样的困境，产业政策也应该更多地支持和关注中小企业的发展。当然，这与前面指出的产业政策应该鼓励所有企业之间的公平竞争并不矛盾，主要是指要针对中小企业的特殊困难采取有针对性的扶持政策，提供宽松的发展环境。首先，作为中小企业自身要通过加强管理科技创新等不断提高竞争力。同时，政府职能部门要深入实施创新驱动发展战略，大力推动中小企业转型升级，加快培育一批具有创新能力、知识产权和知名品牌的创新型中小企业；要牢固树立国际视野，积极参与国际市场合作竞争，鼓励和帮助中小企业走出去；要加快完善中小企业服务体系，积极推进公共服务平台建设，帮助中小企业解决成长过程中遇到的困难和问题。

四、结语

当前，在改革开放30多年后中国经济进入“新常态”的历史阶段，过去多年高速增长积累的矛盾和风险逐步凸显。在这种背景下，审视和借鉴欧盟近年来产业政策的利弊得失，对于我们在全面深化改革、扩大开放的前提下，不断完善产业政策，具有重要的现实意义。欧债危机以来，欧盟的产业政策对于推动企业创新、加快经济复苏发挥了重要作用。在强调市场竞争和贸易自由化对于促进创新和经济增长的重要性的同时，分析和研究欧债危机以来欧盟产业政策的角色和绩效，是为了加强而不是减低竞争政策的重要性。适当的产业政策应该更具有竞争友好性和增强创新性。总体看来，欧盟应对危机的相关产业政策是积极有效的，同时也存在不切合实际、政策理解和执行有偏差等弊端，有些政策还有片面性。这些都可以给我们提供有益的启发和借鉴。

［1］Eurostat.Member States’Competitiveness Performance and Implementation of EU Industrial Policy Report［EB／OL］.http：／／ec.europa.eu／eurostat／publications／recently－published.

［2］Philippe Aghion，Julian Boulanger and Elie Cohen.Rethinking Industrial Policy［J］.Bruegel Policy Brief，2011（4）.

［3］Eurostat.Innovation Union Scoreboard 2014［EB／OL］.2014（10）.http：／／ec.europa.eu／eurostat／publications／recently－published.

［4］胡晓辉.欧盟“精明专业化政策”是怎么引导区域创新的［N］.东方早报，2014－11－17（11）.

［5］孙春艳.德国中小企业的制胜哲学［J］.中外管理，2013（10）.