基于包容性治理的农民工市民化：逻辑与路径

赵成福

（河南师范大学 政治与公共管理学院，河南 新乡453002）

随着城市化快速发展，目前我国城镇常住人口已经超过农村常住人口，这表明我国城镇化进入了新的历史阶段。但由于城乡二元结构及其影响，农民工在经济、政治、教育、文化、社保等领域与市民的权利还存在着悬殊，大多数农民工还处于“半城市化”状态。而从包容性视角考察，通过农民工平等公民权利的复归来强化其作为城市新市民的身份认同和城市对乡村社会的吸纳性整合，有助于建构农民工市民化的包容性治理模式。大体而言，学界在打破城乡二元结构、促进农民工有序市民化等宏观政策层面取得了共识，但对于如何将农民工视为城市的有机组成部分，纳入当地社区的公共治理范畴等微观路径重视不够。探究城市社区的吸纳和整合功能，须从城乡一体化的具体运作入手，以透视新型城镇化过程中城乡包容性发展对农民工市民化及公共服务体制机制创新的理论旨趣与实践意义。

一、农民工市民化的现实困境：社会排斥与公共服务碎片化

随着改革开放和城镇化进程加快，表面上尽管目前大多数农民工已经跨越“显性户籍墙”流入城市，然而他们欲实现职业生计、社会身份、文化素质和意识行为等维度的市民化，仍需要推倒阻力更大、韧性更强的“隐性户籍墙”。这些障碍主要源自城市社会的排斥和政府基本公共服务供给的非均等化以及体制的碎片化，它们共同导致了农民工生存状态的边缘化及其市民化进程缓慢。

从历史上看，我国计划经济条件下城乡分治的二元户籍制度和政策安排所形成的农民与市民的身份差别，造成了市民，包括有些城市管理的决策者与执法者，对农民工群体心理和观念上存在根深蒂固的歧视，以及在行为上表现为狭隘偏激的排斥。一方面，市民认为农民工进城抢走了自己的“饭碗”而强化了对其不满情绪；另一方面，有些市民自身素质的局限性造成农民工被“污名化”，即将城市的高失业率、犯罪率和环境脏乱差等问题的“标签”贴在农民工头上［1］。当然，短暂的城市生活无法迅速改变农民工的传统生活模式和习惯，他们很难彻底抛弃小农意识、土地情愫和过客心理。于是，市民对农民工的偏见以及农民工对城市生活的不适应，成为农民工市民化中最主要的观念障碍，使农民工陷入与城镇社会深度的疏远和隔离状态，只能游走于城乡之间，无法真正融入城市。

中国传统城市是以封闭式社区治理为基础建构起来的，城市社会和市民对农民工的生存方式和价值观念缺乏应有的理解、包容与接纳，而表现为明显的偏见和歧视。德国学者滕尼斯于1887年在其著作《社区与社会》中首次提出“社区”一词，认为社区是与在理性契约基础上组成的社会的概念不同，是依照宗族或血缘关系凝结而成的社会联合体，“共同体”是其本质特征［2］。我国农村社区积淀了数千年的乡土文化和农耕生活观念，农民工身上勤劳能干、真诚友善、生活简朴的优点正是其集中体现，但这种社区文化也有缺陷，如自由散漫、法制意识与卫生观念不强等。城市社区则是从最初的单位制为基础的居住单元逐步演变成现今的商业化运作、门禁式物业管理为特征的单一化、规范性“封闭型社区”。以现代工业化为前提的城市社区治理与乡村治理无论是理念、模式还是运行规则都差异显著，现实中农民工难以与城市市民平等地对话和交流，城市市民通常对农民工固持“二等公民”偏见，将其排斥于城市治理系统之外，这也是农民工“抱团发展”，容易形成城市亚文化或“农民工文化圈”的原因。

从农民工居住模式考察，大体可分为混居式与聚居式两种。混居是指分散于城中租房居住；而后者又有两种形式：一是类似“村落型”聚居，即集中租住城市边缘地带，形成“城中村”景象；二是务工地或公寓型聚居，即集中居住在工厂、工地宿舍或民工公寓，例如，东部沿海发达城市为农民工建造的廉租房性质的公寓。毋庸置疑，聚居式相对封闭和独立，多以农民工朋友圈为中心生活，仍然游离于城市主流文化之外；而混居式虽从地理空间上与城市居民融合，但也不代表其成功融入了城市社区，某种意义上的对比反差更让他们心理上的游离感增强。

近年来，随着各级政府对农民工问题的重视，出台了一系列有助于农民工城镇融入的政策，但由于我国城乡二元鸿沟没有根本弥合，尤其是实行分级管理、条块负责的行政体制，城市与乡村、中央与地方、地方与地方公共服务政策不协同、难对接，农民工流出地与流入地服务管理的碎片化已成为阻碍农民工市民化制度性顽疾。本质上说，户籍作为一种社会屏蔽制度，在相当程度上将社会上一部分人挡在分享城市社会资源的门外［3］。虽然户籍制度改革取得了实质性的进展，然而，仅仅取消城乡户籍差别，并不能解决问题，因为由户籍制度衍生出来的一系列不公平政策才是直接影响市民化实现的核心问题［4］。

政府保护农民工自由迁徙，往返于城乡之间的合法权利，但并没有从制度层面消除对于具有农民身份的农民工排斥性问题，城乡居民身份的巨大落差和相应公共服务的非均等供给，阻碍着农民工市民化的顺利进行。其一，城乡统一、公平竞争的劳动力市场未能建立，就业公共服务制度的割裂使农民工难以形成归属感。比如，缺乏工资支付监督制度和工资保证金制度，农民工工资拖欠问题依然存在；缺少各种岗位劳动定额的行业规则，农民工收入普遍偏低，同工不同酬问题突出；缺失引导性的职业技能培训和参加培训的激励机制，农民工入职层次不高，主要以体力劳动为主。其二，城乡社会保障及社会救助制度无法衔接，农民工市民化留有后顾之忧。农民工进城后社保接续不畅，社保制度弹性不强等因素以及用人单位和农民工双方参保意识均不强，致使农民工很难像城镇职工一样享受社保。其三，中央政府基本兑现了农民工子女基础教育服务等义务，而职责下移到了流入地，却没有财政上的支持，意味着在维持原有制度前提下，把矛盾转移到了城市，无助于从根本上破解农民工面临的种种困境［5］。城乡二元结构下的户籍制度、就业制度、教育制度、医疗制度等，把户籍与人们的社会福利挂钩，人为地制造人与人之间的不平等，严重阻碍了农民工市民化的进程［6］。

二、农民工公民权利、身份认同与城市社会“包容性治理”

每个公民依法享有政治、经济、社会、文化、生态以及人身、发展等方面的权利，并且这些权利应当是完全平等的。但随着我国社会转型的加剧和改革开放的深化，公民在享有权利方面表现出日渐失衡的趋向：特权阶层不断扩大，更多普通人被排斥在经济社会发展之外，难以充分享有在政治、经济、社会、文化、生态等发面的发展权。在这种排斥性增长方式中，因起点缺乏公平，普通人通过自身努力向上发展、走向成功的道路被堵塞，成功的概率也越来越小。长此以往将会引发各种“无直接利益冲突”，如仇富、仇官等激进行为［7］。公民权利是现代民主国家公民的基本人权。社会全体成员平等地享有政治权利、经济权利、文化权利等资源，享受均等的基本公共服务，是和谐社会的显著标志。随着各级政府替农民工讨薪等维权力度的加强，农民工阶层经济权利逐步得到落实，有的谋生能力较强的农民工群体在实际收入水平方面也慢慢地追赶上城市普通市民，而其政治权利、文化权利，特别是均等享受公共服务的权利尚处于被忽略的境地。换言之，即使少数农民工可能在城市轻松“落户”，但由于社会排斥和公共服务缺乏兼容性，农民工真正意义上的市民化仍任重道远。

根据我国户籍管理条例，人口类别分为农业人口和非农业人口，农民工和农民一样，由于户籍仍然是农业人口，而不能享有与市民同等的公共服务、社会保障和工资收入等。改革开放30多年来，农民工这一身份并未获得根本性改变，不仅如此，在既有城乡利益分配格局固化的背景下，其身份仍难以转变，这也是城乡二元“刚性体制”的必然结果和主要表现，反之又推动了城乡二元结构的固化［8］。

社会“包容性治理”（inclusive governance）意指，“各种利益相关者能参与、影响治理主体结构和决策过程，公平分享政策结果、治理收益和社会资源，各种利益相关者的权益能得到尊重和保障的公共治理”［9］。从某种程度上说，包容性治理的理论内核汲取了新公共服务理论的公民权利导向和整体性治理理论的协调、整合和信任机制，是经济全球化与政治民主化境遇下社会公平正义的公共治理诉求。中共十八大报告指出：“社会主义的本质要求是走向共同富裕，在多元互动条件下，实现社会的公平正义，所以，完善社会主义制度，并不是有社会主义市场经济体制就够了，还需要建立社会主义的公共治理体制。”［10］社会包容性治理作为善治的视角，近年逐渐被政界、学界关注，它强调机会平等，聚焦可创造机会并确保每个公民公平、平等地享有基本公民权，目的在于最终实现发展为全体公民共享，尤其惠及更多的弱势群体。这就意味着社会的发展能够使全体成员平等地参与其中，消减个人出生背景和所处环境等各方面的不平等。社会管理转型、社会政策分割碎片化日益凸显的情况下，社会包容性治理理论的内涵和模式更具有较强的实用性和延展价值。

在城乡二元体制下，农民工难以自我融入城市，主动与市民共享公共服务。如果从公民权利的角度审视，城市政府通过制定兼容性的公共政策，以社区治理为中心，为农民工提供与城市市民均等的公共服务，并不断吸纳其融入，使农民工在心理文化上产生认同感，以促进城乡人口有序流动和整个城市治理系统中不同群体之间的人文关怀与差异性融合。公共行政善的境界是要在宪政的框架下将公开性、公平性和包容性最大化，让农民工和市民一样享有服务的同时感受到治理的人性化与政治关照。

社会包容性治理主要体现在四个维度：第一，治理结构的包容性。富有包容性的治理主体结构力图涵盖不同肤色、族裔、性别、社会经济状况的人口，反映和代表包括城市农民工等弱势群体在内的根本利益；第二，治理程序的包容性。在城市公共事务治理过程中应实行博采众议式的管理（inclusive management），即农民工政策的制定可以采取民意调查、焦点群体深度访谈、听证会、问政会等方法，兼顾广大流动人口的利益诉求；第三，结果和收益的包容性。强调在城市公共资源的分配和制度安排上，让全体公民知晓且共享愿景及成果；第四，质量监督的包容性。设计各种方便农民工及利益相关者参政监督的机会，以提高他们监督公共产品与服务质量的能力。

三、包容性视角下农民工市民化的路径选择

社会包容性治理的实现与否攸关农民工市民化成败。从包容性视角检视我国传统封闭式的城市治理模式，要求城市不同主体之间发展权利的同质均等性，呼吁建设高水平、均等化的城市基本公共服务体系。立足我国实际，解决当前农民工问题的突破口，在于跳出“城乡分治”的制度性困局，赋予城市更强的接纳和整合功能，探寻一条城乡包容性发展的农民工市民化路径。

（一）以社区为载体，建立农民工与市民相互嵌入的社区治理结构

制度、人和行动情境共同决定着公共治理的优劣。倘若顶层设计与末端治理的结构不合理、乏善可陈，其社会运行必然表现为“负面社会结构差”。包容性的治理倡导制度安排关心全体成员的共同发展，禁止或反对政治特权、机会不均、利益屏蔽与社会排斥等［11］。在我国，农民工公共政策的顶层设计已初步做到了公平，常住地城市则是确保农民工政治、经济、文化权利，推动其市民化的重要责任主体。具体而论，城市的街道、区（开发区）等行政（准）层级作为农民工服务管理链条的“末梢”，急需弥补责任缺失的短板，担当起接纳农民工融入的首要职责。从“农民”到“农民工”，再到“市民”的身份嬗变，可以认为是平等社会成员的公民从乡村治理系统“脱嵌”出来，重新嵌入城市治理系统的社会嵌入性融合的过程。那么，城市既是农民工流入地，又是经济社会发展相对成熟的地区，理应主动构建开放的社区环境，增强社区治理的包容度，形成农民工与本地市民互动合作的治理格局。

第一，合理分配社区资源，为农民工提供同等的政治权利机会。社区要构建顺畅的民主表达机制，社区委员会作出涉及辖区内相关利益的规定和措施时，要吸纳农民工参与协商；推行社区“居务公开”和“财务公开”，将本社区公共事务治理的动态信息及时公之于众，并接受农民工评议和监督；根据我国现行《城市居委会组织法》，社区内部事务应实行自治。自治并不等于只是户籍人口的自我管理，而是由包括外来流动人口在内的全体常住居民的共同自治。为此，要组建嵌入社区的流动人口工作委员会，加强其与上级党委、政府部门、社会团体、物业、业主委员会等组织的协调。这不仅可以承接来自街、区行政资源和服务任务，也是居民自治的体现。

第二，建立起有效的行动约束机制，防止社区成员采取对包容性有害的行为。社区权力腐败问题已成为当前我国基层民主建设中的顽疾，如何遏制和避免权力垄断、权力运作过程中过度关系化、权钱和权色交易、家长制等，是包容性社区治理亟待破解的题域。社区“两委”选举中要向流动人口中的积极分子适当倾斜，扩大社区领导层中农民工群体的“话语权”；增设居委会纪检委员职务，并聘请农民工担任，充分发挥其作为非户籍人口的监督作用；制定相关居民公约和规定，反对社会排斥和歧视，宣传国家关于农民工市民化的政策精神，通过正式或非正式渠道沟通，建立社区本地居民与农民工群体的信任、协作机制。

第三，在社区中设立维权组织，强化农民工市民化中的政府责任建设。由于农民工身份特殊、流动性强，在城市一般无法像城镇职工那样拥有工会、妇联等维权组织，以致其屡遭歧视或排斥而投诉无门。社区是流动人口最终的归宿，应当在社区内部成立专门的农民工维权组织，切实保护其合法权益，监督政府各项政策责任落实。当前有必要进一步完善和优化“积分入城”政策的指标体系设置，重点是要提高社区的接纳能力，而不可一味增加农民工负担，否则可能导致其市民化“门槛”抬高，引发新的不公平。

（二）以公共服务均等化为抓手，构建城乡农民工公共政策无缝隙对接机制

我国城乡公共服务和管理体制不对接、不协同，传统城市社区治理具有高度封闭性和排异性特征，从政策制定、执行到评价的整个过程中几乎难觅农民工群体的身影。构建惠及农民工的城市公共服务均等化体制机制，是实现包容性治理的善治路径。就目前实际情况来看，应当着力在城市现有公共服务体系中嵌入农民工需求模块，而不是另起炉灶再建立专属农民工群体的公共服务体系，这是为了缓解城乡两头改革造成的成本增加带来的压力，避免与原有城市公共服务体系形成新的隔阂。

公共服务均等化，目的是为了使城市公共服务对象、内容、范围、方式向农民工群体延展覆盖，与农村公共服务体系整体性衔接。既然是延展，首先需要在城市公共服务体系的各个环节中载入农民工的需求。农民工公共服务需求究竟有哪些？这个问题迫切需要调查和分析后作出回答。政府的当务之急是要以需求为导向，建立农民工需求表达与信息反馈的动态追踪机制，从而有针对性地提供公共服务。其次，建立与城镇社会保障等政策衔接的体制和机制。例如，农民工群体发生工伤事故的可能性较大，因此要考虑将其纳入工伤保险体系，分层分类地建立农民工疾病保障制度；从参保范围、计费标准、农民工与用工单位劳动关系解除之后养老保险金缴付与支取、农民工流动到异地重新就业的养老金关系接续等内容切入，逐一落实、逐项对接。再次，多渠道改善农民工居住条件，实现城镇保障性住房公共服务体系向农民工敞开。农民工市民化关键看农民工进城后能否享有基本住房公共服务。城市政府应将公租房、廉租房、经济适用房和限价房分类面向农民工供给，建设标准化农民工公寓，同时规范农民工租房市场，为其在城市安家提供全方位、多层次的保障。另外，优质教育资源实现共享，以促进教育公平。当前重点是要解决城市高中阶段教育衔接的难题，夯实农民工随迁子女职业教育。推进以公办中小学为主体、以流入地市、区为主导，接受农民工子女或二代农民工子女入学就读的义务教育政策，与此同时，通过加大财政转移支付力度，足额拨付生均公用经费和教育经费，保证农民工子女不仅有书读，而且能够享受优质、均等的城市基础教育服务。

（三）以文化融入为驱动，创建农民工公共文化服务协同供给体系

农民工文化服务工作纳入流入地城市公共文化服务供给体系，是促进农民工与市民文化交融的重要途径。公民基本文化权利是公共文化服务的基本性的核心理念。确定公共文化服务基本性的边界应坚持“保基本”“广覆盖”“解急需”和“量力行”的原则［12］。我国农民工文化工作仍处在起步阶段，有的地方只重视农民工经济融入和政治权利维护，而忽视了城市公共文化的包容性建设。在围绕农民工文化服务供给体系和机制创新方面，城市政府和文化行政机构、公益性文化团体，要从以下几个方面着手处理好三个关系：一是要处理好城市现有公共文化服务设施体系与新区域新网点布局的关系。在原先公共文化设施比较薄弱、但农民工又大量密集就业及生活的新兴工业区域或城区，尤其需要查漏补缺地增设相应的公共文化设施和网络，因势利导地协调好原机构与新增设农民工公共文化服务站点的对接，弱化“户籍”意识，深化“文化融合”的理念，一视同仁地为农民工平等享受城市公共文化服务予以支持和保障。二是要处理好公益性文化团体原有服务与农民工文化新增需求之间的关系。城市现有的群艺馆、图书馆、美术馆、博物馆等公益性文化团体的场地设施免费开放，已然基本形成较为稳定的日常服务模式。但农民工群体公共文化需求的时间、空间、内容、形式等具有流动性特点，这就要求公益性文化事业单位深化体制改革，坚持深入调查研究，及时改进服务方式、内容及渠道，提供更切合农民工实际的文化产品与服务。三是要处理好城市基本公共文化服务的提供与农民工参与及创新的关系。传统基层“送文化”为主的服务形式，虽一定程度上缓解了农民工文化需求，但不利于提升其自身的文化创造和参与积极性。要注重引导与扶持农民工开展各种自办文化活动，搭建农民工公共文化交流展示平台，全面提升农民工文化自觉、主动参与和自主创造的现代市民文化适应能力。

此外，实现城市社区包容性治理，善治中的“合作治理”，不仅包括政府与公民、社会的合作，也包括政府间的合作［13］。其主体除了政府和准行政组织外，大量的社会草根组织也应涵括在内。这些组织囊括了社区治理中的各种自治团体、民间社团、中介机构和慈善组织等，它们有利于直接深入社区基层，灵活地提供公共文化服务。诸如各种文化协会、艺术团体、基金会等非营利性组织参与到农民工公共文化服务中，以协调“市场失灵”或“政府失灵”，形成官民合作的共治机制［14］。

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