我国食品安全法律体系建设现状及对策

华 锋

（河南师范大学 法学院，河南 新乡453007）

近年来，世界范围内的食品安全问题层出不穷，使世界各国一度陷入“谈食色变”的恐慌氛围之中。随着经济全球化的深入发展，食品安全问题的影响也越来越大，食品安全直接关系到人的核心权利——生命健康权，所以特别受到人们的关注［1］。2009年6月1日《中华人民共和国食品安全法》正式实施，标志着我国己经形成了以《食品安全法》《产品质量法》等基本法律为基础，以国务院各部委以及地方各级人大、地方政府制定或者颁布的地方法规、规章制度以及实施细则为重要组成部分，以有关食品安全技术标准等基本法规为重要补充的相对完整的食品安全法律体系［2］。但这个体系不管从结构上还是内容上都尚未健全，仍然存在一些不足，实践中出现的大量问题已经证明目前的食品安全法律远远不能适应我国经济社会发展的需要和人民对食品安全的要求。学术界从完善法律法规、加强监督检查、加大执法力度等方面提出了不同的应对策略，本文试图从构建完善周延的法律法规、设计周密的配套制度、加大行政规制、强化监督等方面探索健全食品安全法律体系，提高食品安全水平。

一、我国食品安全的现状及影响因素分析

（一）我国食品安全的现状

改革开放以来，我国生产力得到了巨大的发展，社会物质财富也获得了爆炸式的积累，反映到人民大众的餐桌上，就是可食用可选择的食品大量增多。可是随着这种“可供的选择”的增多，我国整个社会的食品危机却越来越严重，主要表现在农产品的种植环节和禽类产品的养殖环节安全问题严重，食品生产和加工领域问题严重，食品储藏和运输环节污染问题严重。

影响食品安全的因素有很多，归纳起来，经营者的诚实信用和规制食品安全的法律体系是其核心因素。但这两方面的因素似乎恰恰又是当代中国社会的软肋之所在［3］。一方面随着市场在资源配置中的地位逐步提高，商业生产活动中的商人——食品生产者和经营者追求利润的本性被进一步激发和强调。这种背景下以道德和良知为基础的诚实信用便被有意无意地忽视了。而另一方面处于政治经济改革深水区的中国，食品安全的相关法律法规难以充分发挥作用。

（二）影响我国食品安全的因素分析

第一，食源性疾病的大量出现。食源性疾病是指通过摄食而进入人体的有毒有害物质等致病因子所造成的疾病。食品生产者在食品的源头即生产环节生产条件不达标，或者环节控制不到位，容易造成有害微生物的大量繁殖，造成食源污染。食源性疾病引起的食物中毒在一些经济欠发达地区已经成为危害人们健康甚至生命安全的重要问题。

第二，食品违法生产经营的大量存在。在我国，食品违法生产经营普遍存在，除了大家熟知的小城市、乡镇以外，中大型城市的城乡结合部因其社会阶层组成复杂，城乡矛盾激化等因素在近些年成为违法生产经营的核心重地。违法的生产经营除了因其缺少相关的生产许可证或者相关执照而违法之外，更多的是因为其在生产中使用劣质原料、加入过量的添加剂，或者滥用非食品化学添加物品等而违法。

第三，种植业和养殖业的污染。农药、化肥等并不会随着时间的推移而消失，这些对人体有害的物质会随着人们对食物的摄入而进入人体，并威胁人身健康。它们主要有甲胺磷、毒鼠强等，均是国家明文禁止使用在农产品之中的［4］。另外，在家禽、家畜以及水产品中含有大量的激素和抗生素，甚至是重金属，它们对人体健康的危害并不亚于化肥农药，这也是影响我国食品安全的因素之一。

第四，工业污染带来的环境的大面积恶化。海鲜产品的卫生和质量会因海水污染而受到影响，而淡水的污染则可能引起食源性疾病，“二恶英”污染通常也会恶化环境状况。除此之外，现代食品工业中大量使用的新的原材料以及新的制作工艺都将导致诸多新的食品安全问题。就像益生菌或者转基因技术以及酶制剂等，它们已经被用于食品工业和新食品资源的开发之中，而这些必将带给我们新的挑战。

二、食品安全法律体系完善的必要性分析

（一）完善食品安全法律体系是保障我国人民生命健康权的核心要件

根据相关数据统计，近十年来我国食品安全问题呈井喷式上升趋势，已成为影响我国居民健康的主要因素之一。人类生存于这个社会的根本要件包括衣、食、住、行。从社会法制角度来讲，保障公民能够安全摄取食物维持基本的生理机能是人权中生命健康权的核心内容，也是社会主义法制的基本要求［5］。但是，社会的资源配置已经交给了市场，食品生产者和销售者以追求利润为前提的情况下，基本的道德束缚和职业节操已经无法保证食品的安全。这时就需要社会的基本准则——法律准则来规制，完善我国食品安全法律体系是保障我国食品安全最切实有效的途径。

（二）完善食品安全法律体系是保障经济又好又快发展的重要条件

商品是价值和使用价值的统一体，能够食用的食品才能称得上商品，食品安全无法保障，则食品作为商品的基本要素就不能满足。市场中流通的商品包罗万象，食品应是所有商品种类构成中的核心组成部分和重要内容，如果食品安全出了问题，食品不能成为商品，那么其流通就无从谈起，这必定影响到其它商品的正常流通［6］。“世界工厂”是我国在经济全球化过程中扮演的角色，随着2001年我国加入WTO，对外贸易量逐年加大。我国也是一个农业大国，农副产品以及基本的农副产品加工在出口贸易中占据着很大的比重。因此，如果我国食品安全得不到保证，那么其他国家就会在已经非常严格的食品进口限制条件上再次加码，甚至以此为借口制造贸易壁垒，这势必会影响到正常的国际贸易，也会对我国本来就脆弱的农副产品加工业造成重大的打击。仅2013年一年我国出口的农副产品及农副产品基本加工产品因为农药残留超标、添加剂过量等原因被迫退回造成的直接经济损失就有近百亿元。

（三）完善食品安全法律体系是保障基本社会秩序和国家利益的必然要求

食品安全，关系民生。食品安全得不到保证，人民对整个食品产业也就失去了信任，从种植的庄稼地到日常的餐桌，如果没了信任，还如何保证“食”这一社会生存的基本要素，这必将导致社会不稳定因素的增多，公民对整个国家也就失去了信任感，政府公信力必将丧失，社会稳定得不到有效保障，国家利益也必将受到损害。这就要求切实完善食品安全法律体系，用法律手段维护社会稳定和国家利益。现代市场经济，价值规律作为调节市场的基本因素的同时，宏观调控越来越被以政府为代表的实体所重视，这就使得政府实体在一定程度上不仅仅是守夜人，更多的时候是以一个经济参与人的身份出现，公民依法纳税，政府为公民社会提供卫生、医疗、基础设施建设等服务。管理型政府向服务型政府的积极转变是经济发展和文明进步的体现，政府因此也具备了这种双重性格——管理与服务。在管理职能中法律是管理手段，而在服务职能中法律必将成为最高准则，这时就需要一个真正的准则来规范整个市场和政府，从而重建社会公众对于食品安全的信心。

三、我国食品安全法律体系的存在的主要问题

我国食品安全法律法规体系分为食品安全综合性和专项性法律两个方面，从理论上来看，体系相对比较完整，覆盖了原料生产和加工以及流通领域等全部过程，但在实际运行中存在诸多缺陷。

（一）法律体系结构上缺乏系统性，法律适用上缺乏协调性

法律体系结构上缺乏系统性主要体现在原则性与指导性规定过多，缺乏操作性。以《食品安全法》为例，此项法律以食品安全为立法核心，以规制食品安全为主要内容，同时规定了诸多合理有效的制度，但这些规定往往是原则性和指导性的，在具体实施的过程中，就易出现互相扯皮、效率低下等问题［7］。比如，在食品监督管理方面，只是规定由几个部门进行联合协调监管，但是究竟如何协调监管，并没有没有进行系统的规定，缺乏操作性。

法律适用上缺乏协调性主要是指各部门法交叉重叠过多。以《食品安全法》和《农产品质量安全法》为例。在《食品安全法》中有明确的食品定义，即各种供人食用或者饮用的成品和原料，但在总则中为了两法衔接又给出了一个食用农产品的概念；而《农产品质量安全法》对“农产品”的定义是，来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品，但对食用农产品没有定义。这就出现了食品、农产品、食用农产品等概念，但是这些概念并未形成内在的合理的逻辑关系，造成了概念与定义分类的重叠和矛盾。

（二）法律体系中标准体系混乱，采用国际标准比例偏低

法律体系中食品安全标准体系混乱，种类分散。我国现有食品国家标准1000余项，行业标准1500项，总计2500多项。由此可见，国家标准的比例低于50%，行业标准过多，必将导致标准之间混乱。因为行业标准是不同部门制定的，各自部门只能根据本行业内的现实情况制定可接受标准，不同行业的现实情况必定存在差异，行业标准自然无法统一。比如对干燥蔬菜的二氧化硫残留标准，农业部和卫生部分别作了不同规定，这就使得同一商品分属不同的行业标准。商品生产者若采用低标准，则按照高标准无法通过，采用高标准将会增加生产成本，在市场竞争中处于劣势［8］。

法律体系中食品安全标准采用国际标准比例偏低。我国食品安全标准采用国际标准比例为24%。中国加入WTO也有十余年了，现在的中国作为世界第二大经济体在世界经济构成中有着举足轻重的地位。但和这种地位不匹配的是中国各行业和国际脱节严重。国际标准意味着国际规则，只有遵守国际规则才能使中国各经济部门和经济实体更好地适应国际化的游戏规则，才能真正参与到国际竞争中去。

（三）法律体系中监管体制存在盲点，刑法保护力度不足

法律体系中监管体制存在盲点。2013年3月，国家食品药品监督管理总局正式挂牌成立，从形式上结束了在我国存在了近20年的以“综合协调、分段监管”为主要特征的食品安全监管机制，在形式和结构上已经确立了正确的模式。但是，现实中仍然存在着垂直管理与组织协调相矛盾等冲突，监管部门的职责规定仍然较为宏观，操作性仍然不强。食品安全监督工作贯穿从耕地、鸡棚到餐桌的各个环节，这需要高效合理的基层监督，以现有的机制，这一点很难做到［9］。

法律体系中刑法保护力度不足。在我国，刑法中针对食品安全方面的犯罪规定主要有“生产、销售不符合卫生标准食品罪”和“生产、销售有毒、有害食品罪”两个罪名。除此之外，还在其它罪名中有所体现，如滥用职权罪、非法经营罪等。食品安全犯罪形形色色，刑法中的如此规定根本不能也不可能各方面顾及到，另外，就已经存在的少量罪名中仍存在法条间相互冲突，立案标准过高、以罚代管等情况。

四、完善我国食品安全法律体系之路径分析

（一）健全完善食品安全法律法规，并要确保法律法规之间的有机衔接和协调运行

《食品安全法》对食品安全问题的解决指明了方向，提供了原则性的框架，有很大的进步。但对部分食品安全问题规定得过于笼统，不利于行政执法部门的执法，应进一步制定更加详细的实施细则，真正实现对食品安全的全方位保护。

第一，完善我国食品“市场准入”制度。纵观整个食品的流通环节，生产是源头，消费是关键。所以完善食品的市场准入制度，使有毒有害不合格的食品无法进入市场便成为整个食品监管体制的核心环节，合理、全面、严格的市场准入制度便成为保证食品安全的最后也是最关键的阀门。市场准入制度包括：严查生产者的生产资料和生产条件、销售者和销售资格及手段；强制检验进入市场的产品，不存在免检产品，并且严格标签制度。相关执法部门也要加大执法力度，从根本上贯彻完善的食品市场准入制度，并要加强食品生产经营企业的信息公示，让公众便于了解掌握企业的生产经营状况，便于监督。

第二，完善食品销售环节的追溯和承诺制度。应按照从生产到销售的每一个环节可相互追查的原则，建立食品生产、经营记录、承诺制度，实现食品质量安全的可追溯。

第三，完善我国食品召回制度。《食品安全法》第53条是食品召回制度在我国部门法中的具体体现。但这并不意味着食品召回制度的贯彻与落实就有了保证，在实践中却被屡屡束之高阁，原因就是食品召回制度缺乏系统性，即本条规定仅仅进行了宏观原则性的规定，没有规定配套措施，在现实中缺乏操作性。因此，有关部分应当及时出台详细的执行标准和配套措施。建议明确规定召回机关、召回标准和召回程序，使整个过程落实到“人”；补偿自主召回，贯彻强制召回，鼓励生产销售者敢于承担责任；完善食品召回的国家标准。

第四，在食品安全诉讼中引入举证责任倒置原则。在食品安全诉讼中，食品与侵害之间的因果联系非常复杂，受害者往往不能提交确切有效的证据加以证明，所以应当在食品安全民事诉讼中引入举证责任倒置原则，由食品生产者或销售者承担举证责任，切实维护消费者的权利。

第五，建立食品安全责任强制保险制度［10］。食品安全责任强制保险与商业责任保险在性质与目的上并不相同，我国目前的食品安全强制责任保险应当定位于一种以补偿受害者人身损害为主的强制投保的政策型保险，并在此基础上对费率、风险调控以及赔偿等方面进行符合其定位的设计。

（二）健全完善食品安全相关配套制度，形成制度合力

第一，建立先进的食品安全公共实验室。政府有关部门应尽快建立食品安全公共实验室，实验室要相对独立，不受外界干扰，要相对公平公正，要由权威专家组成，这样才能为食品安全提供严谨科学的技术支撑。鼓励聘请第三方专业机构参与食品安全的监督检查，并且监督抽检信息要先行公开在规定的媒体上通报，便于公众第一时间了解各个企业的食品安全状况。

第二，建立完善责任倒查机制。目前的食品安全问责制度导致部分政府公务人员不积极履行监管职责。应完善部门负责人的问责制度，促进日常监管工作的常态化。对于已经发生的食品安全事故，不仅要对当事人严肃处理，还要建立责任倒查机制，追究其主管部门和领导的责任。

第三，建立完善食品安全社会信用评价体系。对食品安全要建立信用档案，对食品的质量和安全、卫生状况要进行实时跟踪监测，记录在案，把食品安全的相关问题都及时反映在社会信用评价体系中，让群众一目了然。

第四，健全我国食品安全的信息披露制度［11］。要保障公民的知情权，只能建立食品安全信息披露制度。信息披露制度包括众多内容，其中建立食品安全信息网络平台是核心手段。建立食品安全信息网络平台，能够有效改善食品安全信息公布的滞后、无序等状况，同时，还能够使消费者及时、全面地获取食品安全方面的信息和资料，可以有效、准确地指导其消费行为。

（三）加大对违法行为的惩处力度，提高违法成本

当前，我国食品安全性的恶化态势，原因是多方面的，但其中一个重要原因就是惩罚力度太小。如《食品卫生法》中关于处罚金额的规定就难以认定，处罚力度太小，实际上是对违法行为的纵容。要全面提高食品安全违法行为的惩罚力度，要进一步加大执法力度，强化法律的威慑力，对蓄意制售有害食品的企业和从业人员要依法从严惩处。提高违法行为的处罚金额，提高刑法对食品安全犯罪的打击力度，增设新的资格刑，持续保持严厉打击食品安全违法违规行为的高压态势，搞好行政惩处与司法惩处的衔接，采取多种措施提高违法行为的成本，要加大对食品安全监管部门及其责任人的责任追究力度，对监管执法人员的违法行为也要加大惩处力度。最终使食品安全相关企业、管理部门和个人不敢、不能、不想做违法之事。

（四）加强公众监督和权力监督

贯彻全程监管原则，加强食品从生产加工到销售消费各个环节的监管力度；通过全程监管促进食品召回制度的贯彻落实；建立专门产品的跟进监管，比如易变质的肉蛋等产品，设专门机构负责［12］。应鼓励公民个人或组织公益告发，对属实的情况给予适当奖励，提高公众的参与性。完善消费者的维权机制，《食品安全法》应开辟消费者维权的途径，提高对消费者的赔偿标准，以此增强消费者自身的维权愿望，对食品生产企业形成有效监督。我国各级人大、相关行政机关是各地法定的监督机构，依法行使各种监督权，是法律赋予的职权，应充分发挥其监督作用，果断启动监督程序，从被动监督走向主动监督。

［1］涂永前.食品安全的国际规制与法律保障［J］.中国法学，2013（8）.

［2］董泽华.论我国食品安全责任强制保险法律制度的构建［J］.法学杂志，2015（1）.

［3］史济春，蒋媛.论食品安全卡特尔——一种食品安全法律治理的路径［J］.政治与法律，2014（8）.

［4］刘道远.食品安全监管法律责任研究［J］.河南大学学报（社会科学版），2012（7）.

［5］李江华，等.中日食品安全法律体系比较研究［J］.食品科技，2009（4）.

［6］徐奇，贾晓燕，章成.欧盟转基因食品安全的法律规制及对我国的启示［J］.社会科学论坛，2014（8）.

［7］郑智航.食品安全风险评估法律规制的唯科学主义倾向及其克服——基于风险社会理论的思考［J］.法学论坛，2015（1）.

［8］李小华.媒体对食品安全监管作用的法律规范［J］.食品与机械，2015（1）.

［9］李耀跃.主食产业化进程中食品安全监管法律体系的完善［J］.开发研究，2014：12.

［10］韩永红.美国食品安全法律治理的新发展及其对我国的启示——以美国《食品安全现代化法》为视角［J］.法学评论，2014：5.

［11］张志勋.系统论视角下的食品安全法律治理研究［J］.法学论坛，2015（1）.

［12］莫小春.略论中国食品安全及其法律规制［J］.食品工业科技，2015（4）.