经常项目从“规则监管”向“原则监管”转变的思考

国家外汇管理局大庆市中心支局课题组

（中国人民银行大庆市中心支行，黑龙江 大庆 163316）

经常项目从“规则监管”向“原则监管”转变的思考

国家外汇管理局大庆市中心支局课题组

（中国人民银行大庆市中心支行，黑龙江 大庆 163316）

自货物贸易改革以来，对经常项目管理已从事前审核过渡到事中、事后监管上来，并在监管理念和方式上逐步由规则监管向原则监管转变。与规则监管相比，原则监管能够更加充分体现外汇管理政策实质要求，能以更加宏观的视角指导和规范外汇业务发展，也更能适应多元化的外汇市场发展趋势。

经常项目；规则监管；原则监管

自货物贸易改革以来，经常项目管理已从事前审核过渡到事中、事后监管上来，并在监管理念和方式上逐步由规则监管向原则监管转变。与规则监管相比，原则监管能够更加充分体现外汇管理政策实质要求，能以更为宏观的视角指导和规范外汇业务发展，也更能适应多元化的外汇市场发展趋势。

在原则监管下，以结果导向为目标的监管理念要求既要设定好原则框架，并对监管对象的行为有一定的容忍，也要求事中监测与事后监管手段来实现风险可控的有效监管。当前，在原则监管理念下，外汇局做为监管者在管理手段上的有效性、管理方式上的针对性和管理效果上的实效性，以及监管对象上的自律作用是面临的实际问题。

一、实现原则监管应解决的问题

一是监测能力问题。原则性监管需要外汇管理人员掌握或了解地区内市场主体整体情况，需要监管人员对跨境资金流动异常变化作出准确的判断和干预处理，需要根据事中事后监测结论，为原则性监管提供准确的政策支持和参考。一方面，从业务理论知识结构、监测技能与技术角度等方面加强人员培养，改善监测系统计算运行能力与监测要求不相适应等问题，充分发挥数据加工、分析、监测等作用，提升现有监测系统的数据利用率。另一方面，从监管能力与意识角度提升人员事后监测与判断能力。利用现有数据共享平台，增加对宏观及微观经济形势与企业基本面的了解，增强趋势性判断能力，提升主体分类监管的主动作为意识，推动事前监管向重事后管理转变。

二是有效抓手问题。在原则监管下，主体监管与分类监管是较为理想的抓手，但在机构设置、制度建设、人力资源、技术手段等因素上，需亟待加以完善和解决。通过整合现有监管资源使主体监管贯穿于日常业务中，提高工作效率。建立有序的内部监测监管机制和运行顺畅的工作运转机制。应用业务系统有效利用好监测信息，基于宏观分析和对微观主体针对性的风险监测，准确作出监测结论，形成主体监管的信息支持。

三是发挥好外汇检查职能。在原则监管下，外汇检查作为监督与检查政策执行效果的手段作用就更加突出。应形成自上而下调整外汇管理检查方式，打破外汇非现场监测分析与监督监管的地域、业务条线框架，自上而下集中各地非现场分析资源，以全国、全省数据范围为分析对象，准确合理剥离涉嫌异常线索，减少各地因监测力量不均衡，监测视野不同导致的监管信息不对称现象。

二、原则监管挑战与机遇并存

一是银行在“规则监管”向“原则监管”转变的过程中，会面临一定的挑战，但同时也会面临更大的发展机遇。在规则性监管下，外汇局从政策体系到政策内容再到对政策执行情况的考量都将立足于更为宏观的层面，监管对象原本所依赖的较为具体的政策条框将会弱化，需要监管对象对原有的外汇管理政策执行模式进行及时调整甚至彻底改变，而这一过程对于监管对象来说将是较为严峻的考验。在外汇管理政策执行方面，需要变被动执行为主动研究；需要经过长期的人才储备；准确解读和把握外汇管理政策内涵实质。同时原则性监管转变也为监管对象提供了更加广阔的发展空间。监管对象可凭借自身不同的优势和资源，去选择更为优化的发展路径，从而对监管对象的创新意识形成更大的激励和导向，更大程度上释放监管对象的发展空间。

二是银行履行展业原则有待于强化。展业三原则履职还停留在制度表面，办理外汇业务合规性还需提升。从前期开展的外汇业务合规性检查结果及回访工作情况看，部分银行还存在着履行展业三原则不到位情况。大多数银行在内控制度中提及了展业三原则的履职要求，但在尽职调查范围、了解客户程序等方面缺少细化规定，受银行客户群体拓展局限性影响，还未将展业原则落实到位，影响外汇业务办理的合规性。

三是银行内控制度建设和落实不容忽视。目前，银行内控制度落实情况是直接影响银行在原则监管下有效执行外汇管理政策的关键，建议完善银行内控制度，在外汇政策框架下，细化对执行政策的具体操作环节的审核、授权、复核、监督的要求，实现从规则监管到原则监管的平稳过渡。一方面，从上级行层面梳理制度并完善制度细节，规范原则执行的标准，加强对基层机构的指导和操作规范。同时在内控制度中增加履行原则的管理措施。避免内部部门在市场竞争压力下忽视职责。另一方面，下级行应将原则与各项业务操作紧密结合，加强与上级行沟通，及时反馈业务操作与制度内容不匹配的关键环节，提升内控制度执行的有效性。

三、实现原则监管的目标

一是监管对象的自律意识和主动配合监管的意识存在很大提升空间。在实行原则性监管之后，监管对象无论是出于主动还是被动，都需要重新调整其市场发展模式和战略。在市场竞争不断加剧的推动下，会加大对外汇政策的研究力度，从而通过合规的业务创新来寻找新的发展动力，增强自身的市场竞争力。银行作为具有一线审核职能的被监管对象，在原则监管框架下，不仅需要有细化的内控机制和操作流程，更需要有主观的自律意识来保证政策执行效果。建立起客户评级、客户尽职调查管理体系，确保其更好的履行展业原则，并针对特定的群体，实行特定监管方式，实现业务经营的合规性。

二是外汇局监管手段需要强化。通过有效的监测，以“问题导向”与“抓大放小”原则顺应宏观审慎的监管需要，并解决各级外汇局监管资源不足问题。实施分层监管，使监管有的放矢，对在原则监管下多元化市场主体行为有针对性地做出反应。初级监管是给予被监管对象市场行为一定程度的容忍和自律纠偏的机会；二级监管是外汇局通过监测、核查等手段对监管对象的行为予以筛查、提示、规范和纠正；三级监管是对监管对象的实施调查、检查，对违规行为做出处理；四级监管是对监管对象的违规行为公示，业务资质和市场行为予以取缔。

三是相关职能部门的协同监管作用需要调动，利用好外部监管资源。一方面，有效利用好银行延伸性。以“管住一家银行即管住主体”的思路，利用好银行的一线窗口审核职能，通过加强对银行履行审核职责的要求和监管，间接延伸对主体的监管链条和触角，强化外汇局对企业、个人主体的有效监督。另一方面，完善与外部海关、税务等相关职能部门的联系机制，建立渠道畅通的监管信息共享机制和协同监管机制，形成链条严密作用有效的监管合力。再一方面，调动被监管对象的主观自律性，建立与主体间的沟通机制，将主体的主动报告融入监管过程，提升监管与被监管双方的有效互动。

（课题组组长：黄雅娟成员：阮之茵 陈 静马 飞 程 垚 执笔人：阮之茵）

〔责任编辑：宋洪德〕

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1002-2341（2015）06-0140-02

2015-11-12

阮之茵（1976－），女，黑龙江肇州人，科长，经济师，主要从事外汇管理方面的研究。