新时期农村基层干部队伍生成方式及利弊分析——以“内生型”与“嵌入型”为视角

(西华师范大学 政治与行政学院，四川 南充637000)

国家与社会相互渗透共同建构起了我国特色的地方治理秩序，农村基层干部在这一过程中起到了至关重要的作用。他们在不断适应和处理乡村治理新嵌入变量的基础上，为普通公民和国家搭造沟通平台，也塑造了不同时期农村社会发展的独特性。从法理学和应然角度看，我国基层干部生成方式本身并没有太大不同:村委会领导干部由普通村民直接选举产生，村党支部书记由本村所有中共党员选举产生。但是，新时期以来，农村基层干部的实际生成方式却并非如此单一:当前农村基层干部的构成，正在由单一的“本土化”向多元化趋势发展，随着农村基层政权改革的深入，这种趋势会越来越明显，即使是“本土化”的基层干部，不同时期的基层干部类型也存在着很大差异。不同生成方式产生的农村基层干部在他们任职期间会表现出各自的独特性，在乡村治理中会有不同的治理绩效。因此抽离出农村基层干部队伍生成方式及其利弊分析之问题，本文准备从“内生型”和“嵌入型”两方面视角来剖析基层干部生成方式问题。

一、农村基层干部队伍建设的制度环境和时代背景

基层干部的选举产生与能力锻炼是我国党和政府历来十分重视的问题。新时期以来，农村基层干部建设呈现出新的变化与发展趋势，农村基层干部的产生方式和类型也出现了多样化发展，为了能够深层次地把握和认识农村基层干部建设问题，弄清楚农村基层干部的类型与新变化，我们就有必要深入乡村社会，对现时期农村干部所处的大的社会环境和他们进行乡村治理所依据的制度环境做进一步的剖析。为此笔者认为有如下几个方面:

(一)社会主义新农村建设的深入对基层干部提出新要求

党的十六届五中全会提出，建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。近年来，党和政府大力采取扶持农业的政策措施，不断加大对农村的支持力度，建立农民增收的长效机制，转变了农村的经济发展方式，极大地促进了农村经济的发展。与此同时，城乡二元体制被渐渐打破，城乡之间的交流和互动频繁，整个乡村社会变得更加开放，农村社会长久以来的社会文化、治理方式都在迅速变化。这对新时期农村干部的素质和治理能力都提出了新的要求:一方面，要求我们的基层干部要不断转变守旧的思想观念和落后简单的管理方式，积极地培养自己的管理能力和创新能力，能够带领村民走向致富之路。另一方面，还要求我们的基层干部能够与时俱进，不断地加强学习，把握市场经济规律，培养自己的科技文化素质。此外，我们的基层干部要加强自己的作风建设，牢固树立为人民服务的管理与服务宗旨，在其位谋其职，不徇私舞弊，不贪污受贿，做到相互监督，尽忠职守，积极地带领村民建设出富有活力和生产力的新型农村。

(二)村民自治的实行对基层干部的代际更替注入动力

基层干部代际更替是指:在乡村社会发生重大变迁背景下，农村基层干部基于自然年龄、知识结构、社会年龄等多元因素意义上的代际变化[1]。1987年村民自治制度在全国的贯彻实行，村民能够直接参与到基层事务的管理和决策中来，这极大地调动了广大群众的政治积极性，他们纷纷利用手上的选票亲自选出最能代表自己利益的基层干部，他们参与乡村发展和治理的热情高涨。实践表明，村民自治不但有力地促进了农村社会的经济增长、维持了基层社会秩序的稳定，而且极大地推动了基层社会的民主进程。从国家和社会互动角度来说，它不但改变了基层政府与农村社会的关系，而且也改变了广大农村干群关系。总体来说，村民自治的实行对基层干部的代际更替注入了新的动力。

(三)市场经济体制的引入对基层干部群体角色定位的冲击

在传统的均质性社会当中，基层干部在乡村治理中扮演着政府代理人与乡村当家人的双重角色，村民被牢牢地禁锢在农村，对村干部的态度是充满敬畏和认可的。市场经济体制深入乡村社会后，农村经济得以腾飞，广大劳动力从农村解放出来，生活和就业方面也有了多样化的选择。同时，基层干部对村庄的控制和保护能力削弱，特别是农业税制取消后，基层干部与村民互动的最主要的方式也随之断裂。某些地区，由于资金和资源短缺，村干部在乡村治理方面除了维持现状也难有所作为，再加上基层干部薪酬低、待遇少，他们工作缺乏责任感和干劲，有时甚至沦落为图谋个人利益的“撞钟者”，村干部的角色面临“双重边缘化”。为此，基层干部需要重新定位，培养新型、富有创造性思维的乡村带头人。

(四)统筹城乡经济社会发展为农村基层干部输入新的血液

前面主要从影响村庄内生发展变量来分析农村基层干部面临的新的环境与变化，与此相对，统筹城乡经济社会发展则是从国家发展战略高度来认识乡村社会的变迁。统筹城乡经济社会发展，它要求把农村经济与社会发展纳入整个国民经济与社会发展全局之中进行通盘筹划，打破城乡界线，优化资源配置，更多地关注“三农问题”，实现城乡共同繁荣。这一战略深刻推动了我国城镇化进程，城乡之间的联系加强，乡村社会发生了巨大的变迁。另一方面，地方政府为了响应国家战略，也会引导和保障乡村社会利用丰厚的外来资源来实现自身的发展，从来达到缩小城乡差距的目的。这就进一步推动了国家保障制度、人员配置和发展资源强制性镶嵌到乡村社会的进程，其中包括大学生村官、挂职、驻村、兼职等各种方式的村干部嵌入就成为了农村基层干部生成的主要方式之一。

二、新时期农村基层干部队伍“内生型”生成方式及利弊分析

这种生成方式产生的新一代农村基层干部大多都与村庄和村民有着“乡缘”、“族缘”乃至直接的“血缘”关系，而且是“生于斯”、“长于斯”，至少是“生于斯”[1]。在村民自治环境之下，他们都是经过公开选举产生，选举过程包括后面参与乡村治理阶段所凭借的都是存在的内部资源，比如个人的经历、财富、家族势力和知识等。主要有以下几种类型:

(一)选举过程产生的普通村干部

普通村干部是由正常换届选举产生的村干部，其当选主要基于任职经历、个人能力、家族和宗族势力等因素。他们一般都在本村任职多年，对本村的事务和管理状况十分了解，参与村级治理工作得心应手，做出的决定和措施也能够更加容易被本村村民接受。同时，这些农村基层干部绝大多数来源于本村，从农民中选拔出来，带有很大的局限性:首先，农村基层干部年龄结构老化，文化程度低，思想观念守旧落后，在管理方式方法上缺乏创新性，执政理念很难适应农村经济的发展。其次，其工作方式落后，接受新事物、新知识的过程缓慢，喜欢用行政方式来推动工作开展。有的基层干部工作方式简单粗暴，在干群关系上面也得不到人民群众的支持。再次，这些基层干部在发展本村经济时，带领群众致富的能力偏弱，对市场经济规律把握不清，缺乏发展经济的专业素质。此外，由于缺乏监督，基层干部利用职务之便以权谋私，贪污腐败的事情时有发生，直接侵犯了群众的利益。最后，村民中一些有文化、能力强、具有创新意识的优秀中青年村民，却表现出对基层干部热情不高的态度。这些都成为影响农村现代化发展的阻碍因素，也不符合新农村建设的基本要求。

(二)“村干部二代”

“村干部二代”不是基层干部的子女单纯地承袭父辈的职位和权力，他们是在民主选举过程中产生的一种特殊基层干部，其权力来源具有合法性基础，是特定的时代背景下一种特殊的基层领导干部，其产生有很强的逻辑性和必然性:首先，基层干部让自己的子女也进入到基层“两委”班子当中，出自于为子女找到一条好的就业出路的考虑，同时也可以维持整个家族在本村里面的声望和荣誉的可能性。其次，受传统家本位的观念影响，家庭先赋性资本在“村干部二代”产生中发挥极大的作用，村干部拥有广泛的群众基础和人脉网络，具有较强的号召力和权威，能无形地影响并帮助子女当选，这些父辈的政治资本，决定了这些村干部的子女在竞选中具有巨大的优势。再次，这些“村干部二代”本身也具有较强的管理能力、创新服务和发展意识，能够带动乡村经济发展，改善村民生活质量。此外，在国家建构框架下，“村干部二代”能够顺利当选，也离不开基层政府领导的支持和准许。总之:转型时期的乡村，选举遮蔽的“世袭”现象有一定的合理性，但随着村民民主意识的提高和基层民主的发展，“村干部二代”在竞选中将会面临更多的挑战。更为重要的是，由于村干部二代本身的内在缺陷致使他们无法应对基层民主发展所赋予的任务，被合法选举遮蔽的权利继承将会被真正意义上的选举慢慢取代[2]。

(三)“城归”精英任职基层岗位

“城归”精英是指:一些走出封闭的乡村到城市中拼搏并取得一定成就之后，返乡走上村庄政治前台的村庄外出人员[3]。笔者认为返乡参政的经济和知识精英、政治精英和退伍人员，都可以纳入“城归”精英行列中。他们在城市中积累了丰富的经验和财富，富有政治远见和乡土情结，他们是新时期农村基层干部生成方式中一种新型的内生性变量因素。因为大批的农村精英都涌入城市生活，这些返乡的“城归”精英进入到基层治理阶层中，一定程度上也缓解了农村精英外流而导致的治理精英缺乏的困境，为农村的发展注入了一股新的活力。其次，“城归”精英直接跃升为乡村治理精英，这不但为基层干部的选举方式提供一种新的生成途径，也打破了中国乡村社会几千年“长老统治”的传统思想模式，让广大基层群众更加深刻地感受到现代民主政治的巨大魅力，有力地推动了乡村社会基层治理模式的变迁。再次，这些“城归”精英也可以利用自己的能力和影响力，把村民凝聚起来，产生村庄共同体意识，再利用自己的外部人脉关系把整个村庄向外推展出去，这对村庄的发展和乡土社会“差序格局”的重塑无疑有巨大的推动作用。在负面影响上面:“城归”精英回乡参政往往带有其个人政治觉悟和经济等多重考虑因素;而且在选举过程中，容易出现贿选或者暗箱操作的现象;村民对这些“城归”精英的依赖和信任，也可能导致村庄“威权”治理，村务管理和决策的公正性和透明性难以保证。

(四)“富豪(老板)村干部”

“富豪村干部”指在农村经济发展和村民自治不断完善的背景下，先富起来的村民凭借其经济发展，乡村治理中的引领性作用，获得村民认可和社会性权威，成为村治体系中的主导力量[4]。村民中的这些“富豪们”之所以能够步上农村基层的政治舞台，具有多方面的原因:首先，就自身而言，这些富豪们大多年轻有为，有很强的管理能力和领导本领，并且具有雄厚的经济财力，在农村基础建设和经济发展过程中能够及时地提供资金支持，带领村民脱贫致富。其次，农村经济和社会生活进入转轨期之后，农民的思想观念得到了极大更新，尝到改革甜头的村民们更加希望能人型村干部出现，引领他们走向致富道路。再次，在群众中的威信和知名度，再加上财力资源，使得上级政府也愿意把他们发展到农村基层岗位上。“富豪村干部”作为农村基层政权的新型构成来源，受到了乡村社会的极大青睐，但是片面推崇也容易陷入误区:首先，在选拔基层干部时，过分推崇富豪或者是较富阶层，埋汰了一些工作能力很强且经验丰富的优秀储备干部。其次，一个成功的企业家并不等同于一个优良的基层干部。“富豪村干部”们不但要有很强的经济头脑和致富能力，而且必须有较高的政治素养和协调管理能力。如果他们的能力不能胜任基层干部岗位，就会给农村工作带来不利影响，而且这些富豪们也是各自企业的负责人，平时工作十分繁忙，很难能够全身心地投入到农村基层岗位的繁琐事情之中。再次，“富豪村官”大多都受村民和上级领导的肯定和信任，对其工作缺乏有效的监督和检查，这容易让极少数“富豪村干部”瞅准管理漏洞进行贪污腐败，做出损害集体利益和村民利益的不法行为。

三、新时期农村基层干部队伍“嵌入型”生成方式及利弊分析

“嵌入型”生成方式是指在新农村建设、统筹城乡发展等背景下，政府有意通过外力强制加快村庄发展，或者是为了在基层培养和锻炼干部等因素[1]，由政府选拔并派驻到基层工作的基层干部。主要有以下几种类型:

(一)挂职干部

挂职锻炼是干部交流的一种形式，干部挂职制度是我国培养锻炼干部的重要途径之一，也是具有中国特色的一种干部培养方式[5]。迈入新世纪以来，在中央组织部和地方各政府的积极推动之下，干部挂职工作在全国范围组织开展了起来。他们深入到农村基层之后也成为村级领导机构的重要成员，也是农村基层干部生成方式中重要的一种外力嵌入方式。挂职干部工作为国家培养和锻炼出一大批优秀人才，涌现出许多“热爱农村、扎根基层为民谋利”的国家楷模。同时，他们对农村经济发展做出了极大的贡献:他们利用专长和人脉资源，积极地招商引资，带领当地群众脱贫致富。然而，挂职干部工作也出现了不少问题:首先，在干部下派和地方接收上有时没有考虑接收单位的实际需要，使基层单位的负担加重，有些挂职干部下派之后并不能适应基层的工作，自身得不到锻炼。其次，我国挂职工作没有形成一套系统性的运作过程，他们是根据地方政府的需要做出计划，中央政府和相关部门回复并下派，部门之间缺乏沟通和交流，容易出现混乱局面。最后，挂职干部的绩效难以考核。这些下派干部人事关系隶属于原单位，实际却在基层工作，绩效考核这一块很难进行。所以，挂职干部这一基层干部生成方式，还需要改革和完善。

(二)大学生“村官”

大学生“村官”指政府通过国家性考试选拔一批具有高素质、肯吃苦、有活力的优秀大学生深入农村基层担任村级领导职位，他们是“嵌入”型基层干部代际更替中的主要力量。他们在基层岗位取得了卓著贡献:首先，他们优化了基层干部队伍的素质、年龄和能力结构，其专业技能也提高了基层组织的决策和执行水平。其次，他们给农村带去了新思路、新技术，能够带领群众科技致富，并积极培训新型农民。同时也为大学生的就业拓展了新的渠道，在农村得到了充分历练的同时也锻炼了能力。当然，当前大学生“村官”也面临了众多问题:首先，工资待遇偏低，他们的积极性受到打压。此外，工作内容繁杂，国家的政策推动也十分缓慢，他们有很多好的想法也因为缺乏支持而无疾而终。其次，大学生“村官”被下派到农村基层，既没有编制，也没有清晰的职位界定，身份尴尬。最后，他们有些对自己的发展前景感到迷茫困惑，所学专业与农村发展所需不配套，辞职现象时有发生。

“内生型”和“嵌入型”两种生成方式预计在很长的一段时期内都处于并存状态。从以上划分方式我们可以把握农村基层干部生成方式中的差异性:不同历史时期和制度背景下，基层干部的产生方式不同;不同类型的基层干部其产生方式也存在差异;不同方式产生的基层干部其自身各有不同的特点和优缺点;不同地区的基层干部产生方式存在差异。就目前情况而言，“嵌入型”基层干部方式可能会走向法治化和制度化，并且“嵌入型”这一方式也有很大可能转化为“内生型”方式。

四、完善农村基层干部队伍生成方式的路径及建议

新时期以来农村基层干部队伍构成越来越呈现出多元化趋势，而农村基层干部队伍生成过程中存在的问题和弊端也需要我们深入地分析探讨并从根本上加以截断，不能浅尝辄止，以便能够积极地推动农村政治体制改革，为农村社会的发展和稳定提供坚实的制度基础，也为农村基层干部自身的发展和提升提供保障和支持。

(一)拓宽农村基层干部来源渠道，建立健全后备干部的选拔、任用和管理机制

首先，要在现行基层干部的选拔和管理过程中引入奖惩、竞争和绩效机制，定期对基层干部的工作进行考核和评定，调整一些工作能力差、领导水平低、政策执行力不强的基层干部，彻底追查贪污腐败，违法乱纪的基层干部。其次，大力改革基层干部的选拔机制，积极挑选有能力、懂管理、有专长的乡村精英进入村级治理班子。再次，拓宽农村基层干部的来源渠道，积极地鼓励和引导更多的“城归”精英在农村开展各种经济项目和活动，为其以后可能进入村级领导班子储备后备人才。此外，现任基层组织应对政府选拔嵌入的优秀大学生村官、各类挂职干部予以重用和器重，鼓励他们发挥个人专长和技能，为农村基层建设注入活力。最后，应该创新党员的教育、培训、管理方式，积极发展党员数量，以便党组织能够积极地发现并吸收优秀管理人才。

(二)建立农村基层干部培训机制，提高农村干部的知识素质和能力水平

当前我国农村正处于转型期，要求我们基层干部具备较高的素质和治理能力。因此，应建立农村基层干部培训机制，培训并造就一批思维敏捷、工作踏实勤勉，善于管理并能带领群众脱贫致富的新型农村基层干部。首先，拓宽培训渠道，突出各级党校在农村基层干部培训当中的主导地位。同时鼓励基层干部参加相关的学术会议、函授教育及其他培训，提高其素质水平和科学文化水平。其次，要根据各地区的经济状况和基层干部的素质结构，有针对性地为其制定短期和长期计划。比如对经济实力强的地区，要注重基层干部市场动态、招商引资与长线发展等方面的培训;经济实力中等的乡镇，对其侧重发展新思路、乡镇规划等培训;经济较为落后地区，对其培训应注重提高其科学知识水平、教授其脱贫致富能力。

(三)建立健全农村基层干部的生活保障机制，增强基层管理职位的吸引力

基层干部的胜任力和素质能力对村庄经济社会生活起到至关重要的作用。因此，在农村基层干部代际更替过程中，要积极提高农村基层干部的生活待遇，吸引一批高素质、会管理、懂技术的能人加入基层治理，全面优化农村基层干部的文化素质和能力结构。首先，国家和政府要加大对地方财政，特别是乡村两级财政转移支付力度。提高农村基层工作人员的工资待遇，激发其工作的积极性和主动性。其次，创新奖惩机制，多奖少惩，对工作认真、成果突出的乡村领导班子给予重奖和鼓励，培养基层干部集体荣誉感和使命感。再次，制定农村基层干部养老保险制度，对在村里服务多年，奉献颇多的基层干部发放养老保险和退休金，为他们退休后生活提供基本保障。最后，建立优秀基层干部选拔提升机制，从优秀的村干部中有条件地选拔一批业绩突出，素质优异的佼佼者提拔到乡镇领导岗位当中，并纳入国家正式编制，激励更多的基层干部勤勉工作，为百姓造福。

[1]王建国，王付君.新时期农村基层干部代际更替与乡村治理的关联[J].社会主义研究，2006 (6):66-72.

[2]郑明怀.选举与代际传承的紧张:村干部二代的产生逻辑[J].青年研究，2011 (4):64-72.

[3]林修果，谢秋运.“城归”精英与村庄政治[J].福建师范大学学报，2004 (3):44-50.

[4]王永将.苏南“富人治村”治理模式创新策略研究——以苏州Z 市为例[J].现代商业，2013 (2):12-18.

[5]翟年祥，姜婷.我国干部挂职锻炼问题及其对策研究[J].求实，2011 (4):20-23.