“一带一路”战略与中国航海教育立法

王淑敏，朱成博

（大连海事大学 法学院，辽宁 大连 116021）

“一带一路”战略与中国航海教育立法

王淑敏，朱成博

（大连海事大学 法学院，辽宁 大连 116021）

通过论述“一带一路”战略下加快中国航海教育立法的必要性和紧迫性，分析“一带一路”沿带沿线国家的航海教育立法的可资借鉴之处，针对目前中国航海教育的突出问题，提出建立中国航海教育立法体系的对策与建议。

一带一路；航海教育；立法

基于丝绸之路经济带和新海上丝绸之路的远大目标在于实现“五通”——政策沟通、贸易畅通、道路联通、货币流通和民心相通[1]，其中贸易畅通和道路联通与建设海运强国休戚相关，而民心相通的关键在于教育和文化的交流，如何培养出一大批符合国际公约要求、满足航运强国建设需求的高素质航海人才，是“一带一路”战略下中国航海教育面临的现实问题。目前中国航海教育资金匮乏、设施落后、师资薄弱，而这一切现象的背后均反映了立法的缺失。

一、“一带一路”战略下加快中国航海教育立法的必要性和紧迫性

“五通”中的贸易畅通和道路联通是航海教育的重要目标。《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》所规划的重点港口亦与航海类院校的建设相辅相成。国际化的航海教育可以促进民心相通，而政策沟通的现实与未来是启动航海教育立法的进程。

1．道路联通、贸易畅通急需高素质航海人才

设施联通是“一带一路”建设的优先领域，在构建海上丝绸之路的范围内体现为两大方面：一是与沿岸国协商制定规范的运输规则，从而建立海上运输协同机制，加强海上物流信息合作化，以简化通关、换装、多式联运的手续，缩短转运时间，使其能够有机衔接，实现国际运输便利化；二是推动口岸和港口的合作建设，在完善重点港口和沿岸国港口基础设施，提高通航和停载能力的同时，增加海上航线和班次。

贸易畅通是“一带一路”建设的重点内容。合作重点聚焦贸易便利化、消除投资和贸易壁垒、协商建立自由贸易区。具体而言，加强与沿岸国在海关、检验检疫方面的信息互换、监管互认、执法互助，降低通关成本，提高通关能力。提高技术性贸易措施透明度，消除投资和贸易壁垒，提高贸易自由化便利水平。协商建立自由贸易区，拓宽贸易与投资领域，加快投资便利化进程，鼓励本国企业走出国门参与沿带沿线国家基础设施建设。

可以说，贸易畅通旨在拓宽海外贸易与投资领域，拓宽航运货源；而设施联通的目的在于提高海上运输效力，节省不必要的成本和开支。这两个重点可谓开源与节流之策，双向作用下必将使中国在沿线国家的投资和贸易规模增大，也就意味着航运运输量和运输频率的增加。这就要求国家储备更多能够适应当下高强度、高效率航海作业的优秀航海人才。然而，由于受国际金融危机影响，我国航运市场始终处在低迷状态，航运企业生存困难甚至亏损倒闭，船员待遇明显下降，与岸上工作待遇的差距逐渐缩小，不愿上船工作的船员和航海类专业毕业生数量呈上升趋势。

根据《2013年中国船员年报》的数据显示，2009—2013年全国各层次航海院校的招生总数自2010年起呈逐年递减趋势，2013年航海类毕业生较2010年减少了约32 000人。2013年海船船员增长率只有7.5%，而内河船员的增长率则高达29%,就注册船员的结构比例来说，原本占主体地位的国际海船船员的比例已不及内河船员。[2]但我国没有相关航海教育法律，无法针对航海人才流失问题进行调整。为避免情况恶化以及航海学员陆上就业，应尽快出台航海服务合同法以规范航海学院与学生之间的权利义务关系，保证学生按时完成学业。

2．重点港口与航海类院校的建设息息相关

中国作为“一带一路”战略的倡议国，始终保持着积极、开放的态度参与海上丝绸之路的建设。根据愿景的规划，我国将强化上海、天津、青岛、大连等15个重点沿海城市港口的建设，使东部沿海成为21世纪海上丝绸之路建设的排头兵和主力军。加强港口建设是扩大开放深化改革的重要举措，依托港口形成的便利条件带动临港产业的发展一直是沿海开放城市发展的重要动力，以此催生的海洋文化和航海精神更是深深扎根于每一座港口城市的品格中。我国现借助于沿海省份和港口城市兴办的航海类院校多达80所，每年为国家航海事业培养了大批不同层次的航海人才。笔者认为，“一带一路”中强调的以沿海重要港口为节点，加强城市港口的建设不应只局限在港口基础设施等硬件设施上，还应当包括加强航海类院校建设和航海人才培养的软件项目。

目前航海类院校建设中存在的突出问题是航海教育投入得不到有效保障，资金投入不足，实习经费短少，极大地制约着航海教育质量的提高。如学位教育中重要的远洋实习问题，虽然有《交通部高等院校实习船财务管理办法》对其进行调整，但该办法只对校办船公司的法律地位做出了规定，就实习经费问题却未作说明。实习船的物质保证，这不单单是某一时期、某一学校的问题，而是长期存在、普遍面临的问题，要从根本上解决，就需要将中国航海教育纳入法制化轨道。

3．民心相通更需要国际化的航海教育

除了经贸领域的务实合作，构建21世纪海上丝绸之路还着重强调以“民心相通”为社会根基。民心相通旨在加强中国与沿线国家在文化交流、人才流通、民间互动领域的合作，愿景重点鼓励合作办学，推进与沿线国家在就业、技能培训等领域的合作；同时深化沿线国家间人才交流合作，鼓励专业人才和技术流通。对于航海教育来说，人才流通至关重要。一方面由于航海类专业师资力量匮乏，需要聘用具有航海实践经验的教师执教，将聘用范围扩展至“一带一路”沿线海运强国，必将进一步提升教学质量，同时实现航海教育国际化的目标；另一方面，允许我国船员境外就业，将缓解目前航运市场低迷所造成的船员就业压力，提高学员的积极性和航海类院校的招生率。

现有交通运输部规章虽然规定了航海教育培训基地和教师资格的硬件标准，但未赋予航海院校实现这些标准的权利，需要立法进一步明确和完善。首先，人才交流与引进涉及人员出入境、学位认证等诸多方面，仅通过单一的规章立法显然不能有效规范。另外，现阶段也没有用以调整外资航运企业直聘航海类专业毕业生的法律或规章，无法保障用人单位和毕业生的合法利益，不利于推动毕业生海外就业。

4．政策沟通吁请航海教育立法出台

政策沟通是“一带一路”建设的重要保障。中国与沿线国家可就共同关心的发展战略和对策充分交流，加强政府间合作，深化利益融合，达成合作共识，为务实合作和大型项目实施提供政策支持。就航海教育的突出问题，通过加强政策倾斜或与沿岸国就共同关心的航海人才培养、交流问题达成政策共识，固然能够暂时解决目前物质保障、人才流通的突出困难，但长远来看并不能从根本上解决这一问题。立法与制定政策作为法治社会中的两种社会规范和调整手段，既相互交融又相互补充，共同促进经济的发展与社会进步。两者制定的机构、程序和效力不同。法律的优点在于其具有相对稳定性并由国家强制力保障实施，制定主体明确、程序严谨；而政策所调整的社会关系更宽泛，实施过程也可依形势变得灵活多样。所以，立法所调整的往往是对社会有重大影响的社会关系，偏重于对既有社会关系的确认、保护或控制。解决“一带一路”背景下中国航海教育的突出问题，仅靠政策是远远不够的，法律也不能缺位，应根据习近平提出的21世纪海上丝绸之路的主体，从中国航海教育立法的空白入手，借鉴发达国家航海教育的立法经验，弥补和完善我国航海教育立法体系。

二、“一带一路”沿线国家的航海教育立法

以美国为代表的航运发达国家十分重视航海教育立法。美国作为典型英美法系的国家，判例法是其法律规范的主要表现形式，但却有两部以系统、全面著称的航海教育法典：一是体现海运教育与培训基本原则的《1980年海运教育与培训法》，二是专门调整商船培训的美国联邦法规第46编第8卷。从调整对象上看，可以分为纵向和横向法律关系，前者应指航海教育管理法本身，包括教育目的、基本原则、根本任务、基本制度、教育机构的设立、招生和就业制度、教育经费体制以及法律责任等；后者则指航海教育服务合同法等一系列配套的法律，包括规范航海院校与学生之间的权利义务关系、航海院校与教师和其他教育工作者之间的权利义务关系，以及企业与高等院校的关系等。[3]

教育立法始于日本，目前日本已建立起了全方位、多层次的教育立法体系，包括经议会通过颁布的教育法律、内阁制定的法律施行令、文部省发布的法律施行规则，以及地方教育委员会制定的学校管理规则，在日本的《船员法》《运输省设置法》中也涉及了有关船员培训的条款；在此基础上，文部省第23号令公布了《高等专门学校设置基准》，运输省第39号令公布了《航海训练所组织规则》。[4]这些法律分别对不同层次的航海办学模式、经费设备投入、远洋训练船队组织与保障等内容做出了规定。

比较美国的航海教育相关法律以及日本的相关法律可见：美国完备的航海教育立法不仅使航海教育资金得到充分落实，而且还规定了许多具体可操作的保证合同、服务合同条款，并约定违约责任以保证学生按时完成学业、上船就业，如果学生违约，将依据合同条款追究法律责任，其处罚力度超过了其他各国。相比之下，日本的就业法律条款则比较笼统，具有一定的弹性。

三、“一带一路”战略下启动我国航海教育立法的可行性

1．启动航海教育立法符合海运业围绕“一带一路”战略发展的要求

2015年7月，交通运输部部长何建中在中国航海日论坛上发表重要讲话，强调为配合21世纪海上丝绸之路建设，要加快推进海运强国建设，提升海运在服务国家战略和经济社会发展中的地位和作用。结合中国海运业的发展现状，何建中提出三点建议：一是弘扬航海文化，促进合作共赢。弘扬航海文化、树立航海精神应始于航海教育，提高航海教育质量和国际化水平，法律则是重要的保障。二是创新制度体系，适应并引领发展常态。我国现存规范航海教育的规范性法律文件结构庞杂体系混乱，整体仍然处在萌芽和空白阶段，加快航海教育立法也就是创立新制度、完善旧体系。三是服务国家战略，加快海运强国建设。启动航海教育立法旨在确认航海教育法律关系主体，规定部门、教育机构、学员和其他相关社会机构之间的权利义务关系，明确法律责任并提供救济，使航海教育纳入法制轨道。[5]综上所述，航海教育立法符合航运业未来发展规划和“一带一路”战略要求，具有重要的现实意义和可行性。

2．启动我国航海教育立法的建议

面对“一带一路”新形势下航海教育面临的挑战，建设航运强国，法治必须先行，国家最高权力机关应立足于航海教育中的迫切问题，对其中最为根本、重要的方面进行立法。因此，航海教育立法宗旨在于制定《教育法》《高等教育法》《职业教育法》《教师法》等法律无法调整、体现航海教育特色的特别条款。根据我国《立法法》，法律议案的提出是立法程序的开始，一经提出，立法机关就要列入议事日程，进行正式审议和讨论。在我国有权提出议案的包括全国人大代表和全国人大常委会的组成人员等，现阶段应加强对航海教育立法的重视，争取法律议案早日提出。

航海教育立法是系统性工程，包含《立法法》规定的各类立法机关制定涉及航海教育方面具有强制力的法律法规的活动，根据我国法律规范多层级的特点和由《宪法》《高等教育法》所确立的基本原则，航海教育立法体系应首先由人大常委会制定专门的《航海教育法》，或者在相关教育或海事法律中列入专门涉及航海教育的法律条文、章节。其次，为有效保障以上法律的具体执行，国务院可以出台具体执行条例，或在法律基础之上制定进一步规范航海教育活动的行政法规。第三，教育部与交通运输部各在自己职权范围内依据法律、行政法规制定部门规章。形成以法律为依据，行政法规为指导，部门规章为参照的有序、统一的法律部门。

（1）人大常委会制定的法律。人大常委会制定的法律将成为航海教育立法的支柱，为其他层次的立法活动提供基本的依据，因此所规定的内容应是全面、概括的。

首先，航海教育立法应体现航海教育自身的特点，制定的原则和体系应着重突出航海教育活动的特殊要求。比如，保障航海教育的资金投入是航海教育重要环节，可以通过立法来明确教育资金的保障主体，规定主管部门与航海教育机构之间的权利义务关系，同时设定法律责任和救济手段以约束和保护法律主体。

其次，航海教育法应规范航海教育机构的设立条件和法律地位，确认航海教师所具备的任职资格。如前所述，我国现有航海类院校80所，培养本科、大专、中专等不同层次的航海类人才。规范航海教育机构的设立条件可以严把航海教学质量关，并集中优势资金和人员，针对不同地区和机构的人才培养特点进行投资建设。航海教育是实践性极高的学科，要求教师在具有理论水平的同时具备海上任职经历[6]，现阶段规定航海教育机构、师资必须达到的最低标准多出自海事部门，如《船舶装载散装固体危险和有害物质作业船员培训机构师资、设施和设备配置的最低标准》《高速船员特殊培训机构师资、设备、设施配备最低标准》《客船、滚装船船员特殊培训机构师资、设施和设备配置的最低标准》等。鉴于这些部门规章的法律效力偏低，只可参照而不能视为正式的法律依据，所以将这部分内容提升为法律[7]。

第三，《航海教育法》应分别规范不同的航海教育形式。我国关于航海教育和海员培训的规范性法律文件往往将职业培训与学位教育混同，侧重船员职业培训而忽视正规学位教育。为适应航海学位教育国际性特点，世界主要航运国家应根据STCW公约的规定，以船旗国履约义务为出发点，使公约的新规定纳入本国航海教育立法体系。将国际公约转化了的国内法，必须是法律效力层次较高的、由全国人大常委会制定的法律，因此迫切要求我国尽早将这一工作纳入立法日程。

我国航海院校目前所采取的人才培养质量保证和质量管理体系是依据ISO9001标准、DNV认证规则、交通运输部海事局有关规定建立的，经多年实践已取得成功的经验，完全可以吸收到法律之中[8]。这将为保证航海院校教育质量、增强航海院校国际竞争力提供更加有力的制度保障。

（2）国务院制定航海教育行政法规。国务院制定有关航海教育的行政法规，目的在于配套航海教育法的具体实施。在这一法律位阶的范围内应着力解决航海教育投入和条件保障的问题。在我国，政府拨款是航海教育经费最主要的来源，除执行国家一般教育的投入措施外，教育部和交通运输部还依据航海教育本身的特殊性采取了许多针对措施，这些拨款行为和针对措施都需要行政立法加以规范和监督。因此可以从以下几个方面加强航海教育投入制度建设：第一，明确主管部门与拨款力度。由于航海教育的经费较一般工科院校的教育经费要高得多，因此，航海教育拨款条例和拨款机制是必不可少的。第二，将航海教育补偿费或航海教育培养费制度以条文的形式明确规定。该培养补偿费和教育培养费的形式可以包括来自于接收航海类专业毕业生的境内企业和接收航海类专业毕业生的境外企业，而具体的数目可以按照市场的供求情况来确定。第三，立法规定建立校企合作、校际合作机制，使航运企业可以参与到从招生到毕业的各环节中来，这也有助于航海类毕业生完成海上实习等任务。

（3）交通运输部和教育部制定有关的规章。部门规章是国务院各部门、各委员会根据法律和行政法规的规定在本部门的权限范围内制定和发布的调整本部门行政管理关系的规范性文件。交通运输部和教育部涉及航海教育的规章主要解决的是航海教育活动中的内部法律关系。规章虽然法律效力最低，但规定的内容最为详尽具体，具有极强的执行力和操作力，因此可以通过完善部委规章来建立以下法律制度。

一是立法完善招生工作制度，提高航海院校生源质量。招生工作是航海教育的首要环节。由于航海职业具有特殊性，因此对航海类专业考生的身体素质和英语能力有较高要求，同时还应区分出多种层次。航海教育立法不失为解决这一问题、提高航海院校生源数量和质量的一种有效手段。完善招生工作制度可以从以下几个方面入手：第一，制定具体招生标准。考生的身体状况、外语能力、深造条件等可以考虑订入规范性文件之中[9]。第二，订立保证合同。在航海教育条例中规定通过合同形式规范学校与学生之间的权利义务，吸引有志于航海但家庭贫困的优秀学生报考航海类院校。第三，加大自主招生力度。在出台规章规范航海教育机构自主招生行为的同时，扩大其自主招生权。允许给予报考航海类专业学生更为优惠的条件，并建立有利于航海类专业毕业生继续学习的招生制度。

二是建立半军事管理制度，提高航海类学生的军政素质。近20年来，中国船员在国际航运市场的占有率一直停滞不前，其重要原因之一就是人员的服从意识淡薄、敬业精神不足。提高船员素质，加强航海类专业学生半军事管理是一条切实可行、方便快捷、行之有效的方法。但是，我国航海院校实施半军事管理制度始终没有得到法律上的保障。因此，通过航海教育立法建立半军事管理制度，符合我国的国情，更能满足国防和保障海上运输安全的需要，建议由教育部统一制定航海教育机构半军事管理条例，完善半军事管理组织机构，强化半军事管理中日常管理，加强半军事管理中的军事训练，提高航海类学生的军政素质。条件具备时可考虑对符合要求的航海类专业学生进行海军预备役登记。

三是建立就业工作制度，增强航海类学生就业观念。航海教育的最后环节是就业，就业集中体现教育的最终成果。为使教育与就业能够顺利衔接，须将中国航海教育的就业机制纳入法制化轨道。第一，明确就业原则。为满足航运市场对人才的需求，可以通过立法的方式将拒绝上船的毕业生数量控制在合理范围之内。第二，签订就业协议。对拒绝上船工作的毕业生补收航海教育费用及相关费用，或使其承担一定的赔偿责任。第三，引入保证合同。用定向就业的方式与学员签订保证合同，使学生保证在取得资质和毕业后在船舶上担任一定年限的船员。第四，允许境外就业。赋予外资航运企业和毕业学员双向选择的权利，放宽船员境外就业的限制，规定外资企业在缴纳培养成本后可直接聘用航海类专业毕业生。

3．与沿带沿线国家签署合作办学的协议

除了建立起完善的国内航海教育法律体系，还可以通过与沿带沿线国家签署双边、多边的合作办学协议来开展联合航海教学活动，实现航海教育国际化目标。加强人员交流是“一带一路”民心相通愿景下与沿带沿线国家进行人文交流的重要方式，与沿带沿线国家开展合作办学以签署合作协议为基础，主要包括以下几方面：

（1）协议原则与合作方的权利义务。合作办学协议可视为航海教育立法领域的国际条约，所以首先要确定双方必须遵守的共同原则，合作办学应在互相尊重、公平互信、优势互补、责任共担的基础上展开，同时明确参与各方的权利与义务，就资金的投入与保障、设施的购置与维护、师资的配置与交流限期达成共识，并就可能出现的问题设定法律责任，同时设立争端解决的程序和机制。

（2）促进人员交流。合作办学过程中的人员交流包括执教人员和学员两个方面，协议可以对执教教师的跨境手续、资质认定、薪资待遇、生活保障等方面做出规定，要求各方给予相互便利，以减小执教人员跨境交流的阻力；对于留学的学员，协议各方可以通过设立奖学金、提供生活补贴、提供实习岗位等方式鼓励人员流通。

（3）学位互认与跨境就业。航运人才具有国际化的特点，可以在全球范围内择业，国籍和所属国颁发的学位不应成为接收国阻止学员就业的壁垒。因此，合作办学协议应在各方可接受的范围内，互相承认学员所取得的学历和学位，并鼓励本地航运企业直接聘用协议相对国学员。

四、结论

“一带一路”战略对于发展航海教育、培养高素质航海人才提出新的要求与挑战。借鉴沿带沿线国家的先进立法理念，尽快启动航海教育立法已迫在眉睫。只有通过立法活动，才能从根本上解决航海教育资金和设施不敷的问题，为加快建设航运强国的步伐提供人才支撑。

[1] 中华人民共和国商务部网站.推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动[EB/OL].（2015-03-31）.http://www.mofcom.gov.cn/article/h/zongzhi/201504/20150400929559.shtml.

[2]中华人民共和国海事局.2013年中国船员年报[R],2013-04-08.

[3] “我国航海教育立法的研究”课题组.我国航运教育立法的研究[R].大连:大连海事大学,2003:56-64.

[4]李晓蕙.中日航海教育行政管理体制比较研究[J].航海教育研究,2015,32（3）:38-43.

[5]中国公路网.交通运输部:海运业将围绕一带一路战略发展[EB/OL].（2015-07-15）.http://www.chinahighway.com/news/2015/947418.php.

[6]荣辉,陈景锋,陈武.航海类本科院校双师型师资队伍建设的对策[J].集美大学学报,2014,（1）:15-20.

[7]王淑敏.我国航海教育立法体系框架初探[J].航海教育研究,2002,22（1）:17-19.

[8]王淑敏,吴兆麟.中国航海教育立法模式的初探[J].航海教育研究,2003,23（4）:61-63.

[9]陈刚.航海教育立法与相关制度的构建[J].航海教育研究,2007,27（3）:1-5.

2015-10-15

辽宁省第三批精品资源共享课“国际法”；2014年辽宁省普通高校本科创新人才培养机制项目“‘国际法’跨校修读学分课程建设与资源共享”（ UPRPI2014030）

王淑敏（1963-）,女,教授,博士生导师,主要从事国际经济法等领域研究。本文获2015年“大连海事大学航海教育培训研讨会”征文一等奖。

G40-011.8 < class="emphasis_bold">文献标识码：A

A

1006-8724（2015）04-0001-05