桐城市国税局中小税源纳税评估分析*

□ 何平才

(安徽省桐城市国家税务局，安徽 桐城 231400)

一 评估工作基本情况

根据安徽省国家税务局关于纳税评估工作实行分级集中评估的要求，从2014年元月份开始，桐城市国税局税源管理二科不再从事税源管理，专门从事全市范围内中小税源的纳税评估工作。

税源管理二科为机关内设科室，现有人员12 人，占全市干部142 人的比例为8.5%。人员结构如下:全部为男性，50 岁以上4 人，40 至50 岁以上8 人;本科以上学历2 人，大专以上学历10 人，评估人员具备税收业务、会计等基础知识和一定的评估工作实践经验。根据年龄、知识结构和行业熟悉情况对人员进行合理搭配，12 人共分为6个组，每2 人一个组。

根据《安徽省国税系统纳税评估工作规程(试行)》的规定，结合单位日常评估工作实际情况，纳税评估日常工作流程如下:1、确定评估对象。省局征管科技部门每年根据风险指标扫描与排序的结果确定纳税评估对象，通过工作流下发纳税评估工作任务。纳税评估实施部门根据省局推送的纳税评估任务单，将评估任务分配到评估小组。2、案头分析，制作评估预案。评估小组对收集的包括纳税人申报信息、行业税收等信息进行综合分析，确定需要调查核实的疑点及拟采取的评估方法，制作评估预案。3、调查核实。评估组按照评估预案和案头审核的结果，采取约谈、实地核查等方式对涉税疑点进行核实。调查核实结束后，评估组应将评估中发现的问题及初步处理意见书面告知纳税人，征求意见并限期反馈。4、评定处理。评估组收到纳税人反馈意见后，撰写《纳税评估报告》。纳税评估实施部门召开纳税评估处理决定的集体审议会，部门负责人主持会议，主评及相关人员参加，会议形成评估处理决定。

二 改革运行一年以来的成效

从实施新的评估模式一年情况看，2014年度税源管理二科共评估82户，占全市所有一般纳税人户和纯所得税户的1570户的5%，平均每组全年评估14户，合计评估入库增值税、企业所得税和滞纳金162万元，户均评估入库税款和滞纳金2万元。与2013年评估情况相比，评估户数比上年121户减少39户，合计评估入库税款和滞纳金比上年208万元减少46万元，户均评估入库税款和滞纳金比上年1.7万元多0.3万元。

以税收风险管理为导向，按照行业评估模型对纳税人进行风险排序，根据风险等级确定不同的风险应对措施，对风险等级较高的纳税人采取评估或稽查的应对措施，可以提高评估选户的准确性和客观性，让有限的征管资源集中解决税收管理中的突出问题和难点问题，达到提高税收征管质效的目的。

实行分级集中的评估模式，全省大企业和重点税源由省局评估部门实施，市级重点税源由市级评估部门实施，中小税源由县区局评估部门实施，这样可以充分发挥省市局业务能力强、管理层级高的优势，集中力量提高对重点税源的评估质量，降低税收管理风险。

县区局纳税评估由专门的纳税评估机构实施，各税源管理单位不再从事本辖区的纳税评估工作，可以打破原有的管理格局，实现税收管理员由管户向管事转变，提高纳税评估工作的专业化水平，从机制上消除税务机关的廉政风险。

三 纳税评估工作中存在的问题及改进建议

评估工作是征纳双方的博弈过程，随着税务机关评估工作的开展，纳税人也采取相应的应对措施。如有些纳税人特意不如实申报，评估选户不一定能够选到，即使选到，评估时如果发现问题，他会找种种理由、借口进行搪塞和讨价还价，最多就是补税和滞纳金，不会有罚款或其他惩罚措施。有的纳税人还特意在账面留一点税收问题，评估时补一点税，好让你完成评估任务，也就是有的财务人员所说的安装税收“防火墙”。针对纳税评估工作出现的新情况，税务机关也要采取相应的应对措施，在纳税评估工作中，对信息获取和利用、行业模型、选户标准、评估工作质量等方面进行持续改进和优化，纳税评估工作的改进优化也要“永远在路上”。

1、外部信息获取渠道有待拓展。现在评估人员能够利用的纳税人信息主要是纳税人的纳税申报信息、全省的行业平均信息和企业帐面反映的水电费、运费、机器设备等账载信息。纳税人的申报信息和账载信息存在质疑，行业平均信息有时不一定能够使用。评估人员不能掌握纳税人的绝大部分经营信息，“巧妇难为无米之炊”，特别是在对中小税源评估时，很难评估出企业的实际应缴税款。

纳税评估工作需要在获取纳税人信息上下很大的功夫或取得较大的突破。长沙市国税局在拓展信息获取渠道方面，进行了有益的探索，由政府牵头搭建各政府部门和公用事业单位的信息共享平台，税务部门可以下载供评估使用，在现有条件下可以部分解决获取纳税人信息的问题。新的税收征管法征求意见稿中规定的纳税人信息批露制度，如得到落实，能够很好解决税务机关信息不对称的难题。

2、应充分共享利用税务机关内部各部门已掌握的纳税人信息。现在，仅是税源管理二科从事评估工作，税源管理单位和其他职能科室不参与评估。这样，没有最大限度地运用和共享国税机关内部各部门已掌握的纳税人的各类涉税信息。建议在评估实施前，评估部门要以书面方式向税源管理单位和有关职能科室征求对评估工作的意见;在评估处理决定前，评估部门可以采取如电话征询或邀请参与会议等方式，让税源管理单位和有关职能科室参与做出评估处理决定，以充分共享利用税务机关内部各部门已掌握的纳税人信息。

3、现有行业模型评估存在一定缺陷。一是社会经营活动多种多样，企业生产的产品种类不计其数，建立的行业模型数量毕竟有限，无法覆盖到社会生产经营活动的所有行业。从国民经济行业分类(GB/T 4754-2011)可以看出，仅C 门类制造业就包括513个小类，而如其中的小类“2922 塑料板、管、型材制造，指各种塑料板、管及管件、棒材、薄片等的生产活动，以及以聚氯乙烯为主要原料，经连续挤出成型的塑料异型材的生产活动”，所包含的产品种类及产品规格型号就不计其数;行业小类中还有诸如1399 其他未列明农副食品加工、1499 其他未列明食品制造、3399 其他未列明金属制品制造等许多其他类。除C 门类制造业外，还有农林牧渔业、采矿业、电力热力燃气及水的生产和供应业、批发零售业等其他门类。营改增后，还会有建筑业、房地产业、交通运输仓储和邮政业、金融业、服务业等多个门类。安徽省国税局现在已经建立了100 多个主要行业的评估模型，但企业经营活动涉及各行各业，行业种类可谓不计其数，不可能建立所有经营活动的行业模型。二是利用已建立的行业模型对该行业内的所有企业开展风险识别和指导评估也存在问题。因为每个企业的经营范围、模式、业务千差万别，单个企业的数据和全省行业平均值的接近或偏离情况，难以评价企业税收遵从情况的全貌或大部分。比如:有些纳税人仅是行业产品生产的某个工序或某个方面，对它进行评估时，全省的行业平均数据就难以套用;就是生产同种产品的工业企业，也因为机器设备型号、新旧程度、使用效率不同、人员熟练程度不同、产品的规格型号不同等，导致企业在投入产出、能耗、人工工资等方面也会有较大差别;工业企业可以同时从事贸易活动，工业企业的行业模型，不能够对工业企业兼营的贸易行为进行风险识别和指导评估;就是同是批发业，有的企业批发服装鞋帽，有的企业批发烟酒，有的企业批发食品饮料，有的是连锁经营，有的是品牌经营;同样卖钢材，由于销售品种、销售对象、销售渠道、营销策略的不同，他们的税收财务指标会有很大不同。对某个具体的企业而言，用该企业的税负、毛利率、投入产出、能耗、费用等实际值，去和该企业所在行业的全省平均值进行比较，以确定该企业的风险等级，并用行业的平均值去对该企业进行分析评估，除非是某项指标特别明显异常，评估人员可以就该特别异常指标寻找企业在涉税方面有可能存在的明显问题外，否则，大多数企业都会有各种各样的理由来解释指标偏离的原因，这也就是目前评估人员经常单就省局下发的疑点或指标分析难以对企业进行评估补税的原因。行业模型评估存在一定缺陷，有时扫描的疑点揭示的仅是企业在经营或税收财务上的特殊情况或异常问题，导致纳税评估是“既评又估”，纳税评估局是“发出商品局”、“滞后申报局”等。

安徽省评估工作实践证明，行业评估模型对风险识别和指导评估发挥了基础性的重要作用，对其存在的部分缺点，建议可考虑从以下方面予以优化:一是继续扩大现有的行业模型，各地结合实际，建立本地区具有代表性行业的评估模型，省局对各地的行业模型进行收集汇总，在此基础上，继续扩大全省主要行业的评估模型。二是建立全省纳税评估案例库，利用实际工作成果补充评估模型。要求各单位每月按计划将实际开展的评估工作形成评估案例上报，建立全省纳税评估案例库，规定案例题目必须包含行业明细和产品名称等关键词，以方便全省评估人员进行模糊查询，并共享参考使用。三是评估工作需要标准化。除结合行业模型，针对下发的疑点指标进行分析评估外，评估工作需要综合多种方式方法开展，并在有些方面进行标准化规定:一是必须进行报表分析，对每一户评估必须要对增值税申报表、所得税申报表和财务报表进行比对分析，对存货变动和收入进行分析等。从评估工作实践看，许多经验丰富的评估人员都善于通过报表分析，发现企业在纳税上存在的诸多疑点，并能够迅速抓住评估工作的关键，找到评估工作的突破口。二是对工业企业，必须要进行投入产出分析或能耗、人工耗用分析;三是对商业企业，必须要对存货进行进销存分析，正常情况下，需要进行存货盘存或者是主要存货或部分存货盘存;四是对物流企业，必须要进行油料费、修理费、单车收支等方面进行分析。

4、评估选户需要优化。评估选户存在二个方面的问题:一是省局根据风险扫描下发的需评估企业名单，有时经常是特殊户或经营不正常户，如经营不正常濒临倒闭的企业，或者在行业中信誉不好、投资少、设备差等经营处于弱势的企业，或者是开始投产还未走上正常经营的企业，或者是享受税收优惠的企业等，多数经营较正常的企业常常不会被扫描到。二是下发的评估名单太少。桐城市国税局2014年末增值税一般纳税人和纯所得税户1570户，本单位评估82户，省市局评估不到20户，稽查不到50户，2014年该局稽查和评估的纳税人户数合计不到150户，占全部可以稽查评估的纳税人总户数比例不到10%。部分上年扫描到需要评估的企业，下一年扫描时有不少企业还在评估名单中，评估工作经常仅是评估纳税人前两年的纳税情况。这样，势必会造成只有不到20%的特殊或不正常企业被扫描到需要评估或稽查，而超过80%的经营基本正常的企业多年不会被选到评估或稽查。这与目前多数中小税源企业在税收遵从方面做得并不好，多数中小税源企业都需要进行纳税评估或税务稽查的基本事实相违背。有人担心，增加纳税人稽查或评估比例，可能导致纳税人满意度降低。却不曾想，目前不少地税机关还沿用以前做法，每年对所有企业进行一次税收清算，而在当地政风行风评议中，地税的名次并不一定比国税靠后。即使多缴了税，只要是依法合理应当缴纳的，只要对所有纳税人平等对待，纳税人会感受到公平合理，其实并没有意见。反而是少数企业被评估稽查补税，多数企业没有被评估稽查补税，被评估稽查补税的企业反而会觉得不公平，可能会对税务机不满意。

建议评估选户可作如下优化:大幅增加评估户比例，每年稽查和评估合计户数要达到当地纳税人总户数比例的20%-30%，稽查和评估一查三年。这样，大多数应稽查和评估的纳税人每年的纳税情况都会被检查一遍。特别是风险级别高的企业、当地的税源大户、税源管理单位发现上报的需要评估的纳税人和多年未被检查的纳税人，需要作为重点对象进行稽查或评估。

5、需要增加评估工作执法力度。2013 至2014两年，桐城市国税局合计评估203户，除加收滞纳金外，没有一户移交稽查，也没有对一户处以罚款。纳税人的违法成本低，让有些中小纳税人偷漏税比以前更加肆无忌惮。在评估工作中，对发现有明显偷漏税问题或其他严重问题的，应按照规定移交稽查或进行行政处罚，以提高税法的严肃性，提高纳税人的税法遵从度。

6、评估单位要对评估工作质量进行把关。评估工作不应是评估小组单独完成的，单位领导要对评估工作全过程进行监督和把关。在制定评估预案阶段，看是否对财务报表进行了全面分析，是否结合行业特点进行了深入分析，评估疑点是否合理全面，拟采取的评估措施是否具有针对性和可操作性;在评估实施阶段，应要求对每一个疑点彻底查清查透，除非有明确的理由和确凿的证据，每一个疑点不能轻易排除;在处理决定阶段，重点把握违法违规的性质，事实是否清楚，依据是否充分，适用法律是否准确，税务处理的公正性、适当性和合法性等。

7、评估人员可以精简，素质需要持续提高。按现在的评估户数，税源管理二科只需要3-4个评估小组，评估人员数量可以减少。如果大幅增加评估户数，则评估人员要增加。对中小税源评估，基本可以按2 人一组，每组每月完成5户评估工作安排评估人员人数。还需要持续强化对评估人员的政治素质和业务能力培训，不断提高评估人员的业务技能和廉洁自律意识。