纳税评估现状引起的思考——基于太湖县国税局调研报告*

□ 罗新兵

(安徽省太湖县国家税务局，安徽 太湖 246400)

纳税评估是指税务机关运用数据信息对比分析的方法，对纳税人和扣缴义务人(以下简称纳税人)纳税申报(包括减免缓抵退税申请，下同)情况的真实性和准确性作出定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的管理行为。《安徽省国税系统纳税评估工作规程(试行)》指出:纳税评估应当遵循依法办事、科学高效、税企互动、优化服务、团队协作的原则。以税源专业化管理和税收风险管理为核心内容，通过建立并运行“主辅评”团队和税务机关上下联动机制规范评估实施工作。纳税评估实施的工作环节包括:评估团队的组织、案头审核、调查核实和评定处理四个环节。通过纳税评估的概念可以看出，纳税评估是把风险管理融合其中的一种新型管理制度，是一种事后管理行为，主要是对纳税人的申报、生产经营、财务核算情况及其他信息进行搜集、审核、评析、查证后，及时发现、纠正和处理纳税人纳税行为中的错误，为征收、管理、稽查提供工作重点和措施建议，从而对征纳情况进行全面、实时监控的一项管理工作，最终目的是保证纳税人按期如实准确进行纳税申报，及时足额缴纳税款。

一 纳税评估工作中存在的问题

近年来，太湖县国税局成立纳税评估团队，利用省局“税源监控分析平台”，不仅完成了省局下达的纳税评估任务，而且自行筛选了一些风险户上报后进行纳税评估，对如何运用纳税评估手段进行风险管理也进行了一些有益的探索，并取得了一定的效果。但是目前的纳税评估工作仍然存在一些问题，与实际工作不相匹配，无论是从纳税评估本身，还是从考核纳税评估的角度，如何解决这些问题都已成为当务之急。

(一)评估户的筛选不尽公平

纳税评估的选户工作非常重要，目前纳税评估的选户主要是省局在后台分析筛选，然后通过税源监控分析平台推送给各市县局，但评估的税种无论是增值税还是企业所得税，都是以增值税一般纳税人企业为主，小规模纳税人企业(含纯所得税户，下同)为辅的一种模式，基本涉及不到个体工商户。近三年来，太湖县国税局所辖纳税户情况如下表:

表1

近三年来，太湖县国税局根据省局税务工作流推送的纳税评估户型情况如下表所示:

表2

从上表可以看出，近三年来增值税一般纳税人企业评估户次占全部评估户次的比例基本上维持在83%左右，而个体工商户根本没涉及到。究其原因，主要有两个:一是一般纳税人企业无论是自身财务管理还是税务机关要求，都使之较为规范，财务报表报送也较为及时;而小规模纳税人企业财务报表报送不及时，个体工商户根本就没有财务报表，所以省局就无法从后台提取数据，也就无法筛选到个体工商户进行纳税评估。二是一些小规模纳税人企业基本都是兼职会计在做账，它们的财务报表难以全面反映其生产经营状况，许多小规模纳税人企业的财务报表人为调节的痕迹很大。这样势必造成新的不公，虽然几经宣传，纳税人对我们的纳税评估工作也非常配合、非常理解，但总有一种误解，认为纳税评估工作是针对他们一般纳税人企业，而实际工作中往往个体工商户存在的税收风险要比一般纳税人企业和小规模纳税人企业大得多。如果剔除车辆购置税，近三年来，太湖县国税局净入库税款情况如下表:

表3 单位:万元

(二)指标的选定不太合理

合理指标的设定，可以帮助合理、准确选定纳税评估户型，从而对纳税评估人员的指引性更强，排除纳税人风险的准确率也就越高。但目前有些指标的设定不太合理，如对某纳税人的企业所得税税收负担率、企业所得税税收贡献率等等，只要企业没有实现企业所得税，上述一连串指标都会有问题，实际上可能企业当年度实现了利润，可由于弥补了以前年度亏损，导致没有实现税收，企业就被列为纳税评估对象，显得不太合理。近三年来，我局纳入企业所得税纳税评估范围的企业共计102户次，基本上都会涉及上述指标，通过评估未发现问题或者上述指标不存在问题共计38户次。因此，有些评估指标应进行完善。

(三)行业标准不太容易获取

许多行业没有一个统一的参考标准，有的行业虽有一个参考标准，但可能早已过时，没有得到及时更新。致使纳税评估人员对一些企业进行纳税评估时各行其是，都是仁者见仁智者见智，有的评估人员干脆以企业自己的标准作为标准。纳税评估的信息资料来源匮乏，与地税、银行、工商、技术监督等部门之间没有联网，信息渠道不畅，许多必要的相关资料不能及时收集，缺乏统一的“税务数据库”。再者，有些纳税人提供的纳税申报信息有时还不完整、不准确、不连续，对于这些信息，因担心增加纳税人负担，又不能经常地开展案头审核，因此影响纳税评估的准确性，难以达到评估最初的效果。

(四)评估工作没有完全定位

1.评估时间的问题。国家税务总局《纳税评估管理办法(试行)》规定:开展纳税评估工作原则上在纳税申报到期之后进行，评估的期限以纳税申报的税款所属当期为主，特殊情况可以延伸到往期或以往年度。但实际工作中，往往是次年下发上年度的评估任务，而且限定了完成时限。到底是以纳税申报的税款所属当期还是以上年度为评估所属期，到目前为止，仍然是一个矛盾的话题。

2.评估手段的问题。尽管目前国家税务总局以及省局制定的《纳税评估管理办法》都规定，纳税评估人员可以采取一些检查手段，但实际工作中一则《税收征管法》及其实施细则并没有完全对纳税评估定性，没有直接赋予纳税评估的法律地位，使得纳税评估的整个工作过程始终处于执法的法律边缘，使其相应职责、手段、方法等也都徘徊于管理与稽查之间，具体操作很难有个准确尺度。二则纳税评估中很难采取类似稽查的手段，比如查询存款账户、到外地开展调查等等。就算银行、其他税务机关等相关部门给予配合，由于受时间的限制，评估人员也不会采取这类方法。

3.评估文书的问题。总局《纳税评估管理办法》规定税务约谈要事先发出《税务约谈通知书》，提前通知纳税人。《安徽省国税系统纳税评估工作规程(试行)》规定评估组在调查核实过程中，可以采用信函、电话、短信、网络、面谈等方式沟通。需要税企双方确认证据和结论的，应当以书面信函或面谈的方式进行。采用书面信函的双方应当签章确认;采用面谈方式的应向纳税人下达《询问通知书》，告知纳税人参加约谈的人员、时间、地点。两者的规定不一致，评估人员也是不知该下那种文书较好。

(五)评估考核及监督机制不到位

一是由于纳税评估工作尚属一项新的工作，各地虽成立了专门的评估机构，但从调查情况来看，评估人员素质参差不齐。做好纳税评估工作，首先需要精通财务会计与税收知识的税务人员，否则财务报表都看不懂，审核分析就无从谈起;其次需要具备计算机操作技能，大量的数据需要利用计算机知识进行筛选和比较分析，利用手工进行根本无法办到;最后和纳税人约谈要有一定的技巧，要有针对性，否则只会一无所获。但是目前的评估工作中，往往主评承担了太多的压力。二是目前对纳税评估工作没有一种有效考核的方法，有一种以评估补税的多少作为评估工作开展好坏进行考核的倾向，这往往会使纳税评估工作走向误区。但没有一种行之有效的方法进行考核，往往出现纳税评估有职责，但工作难以开展或开展不尽人意的现象，使纳税评估工作有些流于形式。三是监督约束机制尚未到位。当前，对纳税评估工作尚未有相应的监督约束机制，即使有，也是粗线条的、原则性的，很难把握和操作，致使以评代查，评而不查，评估发现偷税问题让企业自行纠正或帮助企业隐瞒的现象仍然存在。

二 开展好纳税评估工作的建议

针对上述存在的问题，我认为可以从以下几方面着手进行解决:

(一)在评估选户上下功夫

纳税评估工作不求面面俱到，可以分阶段确定重点评估的行业，如开展对汽车配件生产企业、汽车经销企业、建材批发零售企业、纺织企业、服装生产企业、超市等行业的专项评估。省局及时更新这些行业的相关指标，使评估人员能掌握一个统一的标准。另外，开展行业评估可以在一定程度上促进税收管理，也更利于评估工作的开展。

(二)在信息渠道上下功夫

纳税评估工作目前主要是从综合征管系统、防伪税控系统、出口退税系统等提取数据进行分析筛选。但目前有些系统有一定的局限性，如防伪税控系统中认证数据，导出的数据中没有销售方纳税人名称、货物名称等，需要人工到被评估企业进行核实，大大降低了工作效率。最重要的还不是如此，而是光靠我们国税系统内部的数据远远不够，必须取得外部信息，而评估人员不能较好地获取这些信息。省局应加快与相关部门的信息共享机制，方便评估人员调取并使用相关数据进行分析。

(三)在评估人员上下功夫

近几年，省局在对评估人员的培训上用了很大力气，如先集中培训学习，再进行实地操作，也培养了一些优秀的评估人员。但毕竟评估人员有限，评估户数较多，而评估的基础知识应是财务会计，会计知识又不是一朝一夕就能学好，实际工作中许多辅评甚至是主评都不懂财务会计，这样的评估必然流于形式，应将专业对口的税务人员充实到纳税评估岗位，选准重点培训项目包括财务会计、税收知识等，同时，及时检验培训效果，真正做到“进得来，出得去”。

(四)在配套制度体系上下功夫

强化纳税评估的管理责任，真正实现科学化、精细化的管理目标。要制定科学、严谨的考核机制，如风险排除率，以评估人员的评估结论来测算下达的风险评估任务完成情况，一方面可以强化责任追究，督促评估人员尽职尽责，规范纳税评估的管理行为，另一方面也可以有效检验风险指标的合理性以及风险评估户筛选的合理性。同时可以加强对纳税评估工作的绩效管理，在分清主评、辅评职责的基础上，对完成任务较好的，要区别对待，分别奖励。

纳税评估工作是一项系统工程，不能一蹴而就，应有一个长远的规划，随着干部队伍业务素质的不断提高，纳税评估手段进一步强化，评估制度的逐步完善，信息共享程度日趋紧密，只要认真解决纳税评估在实际工作中存在的一些问题，纳税评估在今后的税收征管中必将会发挥越来越重要的作用。

［1］李鹏飞.纳税评估问题研究［D］.东北财经大学，2011.

［2］谭光荣.选择纳税评估指标的局限性及应对措施［J］.税务研究，2007，(2).