积极探索加强纳税评估*

□ 梁拥军

(安徽省国家税务局，安徽 合肥 230061)

纳税评估是指税务机关运用数据信息对比分析的方法，对纳税人和扣缴义务人纳税申报情况的真实性和准确性作出定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的管理行为。其实质要义是提高纳税申报质量，有效解决纳税人因主观疏忽或对税法理解错误而产生的涉税问题，降低税收风险，提高纳税人对税法的遵从度。从税收实践看，纳税评估是实现税收“科学化、精细化”管理的一个重要途径，是加强税源管理、优化纳税服务的重要手段。

根据实践活动安排，我们对省国税局A(直属)局进行了调研活动，该局成立于2012年6 月，现有人员20 人，专司全省部分行业集团企业纳税评估工作，我们参与A 局部分评估工作实践，深入了解其纳税评估工作的开展情况。本文就其纳税评估工作成效及存在一些问题，如何提升纳税评估工作质效和加强纳税评估工作进行一些探讨。

一 纳税评估主要工作成效和问题

(一)取得较好的评估业绩

A 局2012-2014年先后承担了全省出版、供电、发电、家电制造业、水泥制造和银行业等14个企业集团102户企业评估任务，发现有问题80户，户数占78.43%;共入库评估税款17765.96万元，占申报税款比为2.01%，取得了明显的纳税评估绩效。具体评估情况如下表:

A 局纳税评估情况表 单位:万元

(二)制定评估操作规程等制度

1、为提高纳税评估工作质效，促进评估人员规范执法，防范和化解执法风险，根据《安徽省国税系统纳税评估工作规程(试行)》等相关规定，结合工作实际，制定《纳税评估工作操作规程》。内容包括岗位职责、工作流程等。全局程序化操作，以岗位职责为基础，以工作流程为主线，将纳税评估工作细化为任务接收与分配、信息收集与分析、预案制作与评审、实地与账簿核查、约谈与举证、评估报告与评审、处理与执行、资料录入与管理等八个环节，每个环节都制定了操作流程和要求，使整个纳税评估工作都按照程序进行。2、为规范纳税评估工作，更好地把握评估的深度和广度，制定了《纳税评估工作作业标准》。内容包括:一是数据收集标准，二是案头分析标准，三是账务和实地核查标准，四是部分评估资料制作与使用标准。评估人员应依照本作业标准的规定要求进行，本作业标准没有规定的，依照有关规定执行。本作业标准是纳税评估工作的基本要求，在遵循本作业标准的基础上，评估人员发挥主动性和创造性，有效地开展纳税评估工作。评估人员依照此标准操作，既有了方法，又把握了质量，明显提高了工作效率。3、规范资料管理。纳税评估资料管理是纳税评估工作较薄弱的环节，结合实际制定了《纳税评估案卷管理办法》，规范了评估文书和资料。

(三)A 局纳税评估工作成效在于采取“打基础、促创新、重学习”等工作措施

一是打基础。打牢思想基础，提高工作执行力。优化管理基础，建立了评估岗位责任制度，明确了岗位职责，对下企业核查“约法三章”，减少下企业次数，缩短在企业时间。建立评价基础，将考核指标逐项分解落实到人，明确每项工作的责任人和相应职责。按照评分规则给每个人评分，以得分高低作为工作评价的重要依据。二是促创新。评估组织形式创新，将个人评估改变为团队式评估，集中多方智慧，提高了评估质量。评估作业标准创新，制定作业标准既克服了工作的随意性，又为评估人员提供了工作范本。评估分析模型创新，编制了数据分析模型，从异常指标筛查分析、复合指标配比分析到关联指标比对分析等层次，建立了近百项计算公式，评估人员可以根据行业的不同，选取相应指标进行加工计算，从而把评估人员从纷繁复杂的数据加工分析中解放出来。三是重学习。鼓励参加学历学位教育，积极参加专业院校骨干递进式、非专业培训等脱产培训。开展实战演练，以评估实例为教材，通过骨干带、相互帮、专家讲等方式学习评估方法和技巧。及时总结评估实践经验，积极开展理论研究，先后成立了5个课题研究小组，分别对纳税评估相关问题进行研究。在对所评行业总结归纳基础上完成了4篇行业评估指引、14 篇案例，汇编成册《纳税评估指引》，提高了业务技能。

(四)纳税评估存在的问题

(一)对纳税评估认识和定位不明确，理念上不准确，个别存在纳税评估偏向组织收入和解决税收违法行为等职能，影响了评估质量的提高;评估结果没有得到很好利用，致使纳税评估的效能还未能充分发挥。(二)规程不完善、标准不统一，使得相关规定操作性和实用性不强。(三)评估手段弱化，评估信息化支撑不够，方法和手段需不断改进和完善(四)纳税评估工作缺乏激励和约束机制等。

二 加强纳税评估的建议

(一)转变评估理念，提升纳税评估质量

提高选案的针对性，尽量保证评估税款数和评估税款占企业申报税款的比率数在一定的正常范围之内;更加注重促进纳税遵从，即更加关注评估企业的税收风险点，并辅导企业避免这种风险的再次发生;更加注重提高评估的效率，根据纳税人的大小及复杂程度确定户均评估时间的合理区间。转变评估工作理念，搞好“两个服务”。把纳税评估理念从单纯的“追缴税款”转变到“促进遵从与优化服务”并重上来，积极利用评估成果，努力做好服务企业、服务征管“两个服务”工作，以使评估效能最大化。探索向企业发送“四清单”、“一指南”、向税务机关传递“三报告”。“四清单”即评前的权力与义务清单、评中的评估事项说明与反馈清单、评后的税收风险清单和廉政回访评价清单;“一指南”即于行业(集团)评估结束后，分行业(集团)制作并发送《企业税收风险防范指南》，辅导企业正确履行纳税义务，`帮助企业化解税收风险。“三报告”即向领导及业务部门提供的行业或集团纳税评估报告、年度(批次)纳税评估报告和向主管税务机关反馈的分户纳税评估报告，为领导决策、为主管税务机关实施科学管理提供意见建议。这样会充分发挥纳税评估促进税法遵从作用，防范纳税人对常规共性税收问题屡评屡犯。

(二)优化纳税评估制度体系，提升可操作性和实用性

结合实践运用，优化已有《纳税评估操作规程》、《纳税评估作业标准》、《纳税评估案卷管理办法》等，重点在规范对评估企业核查问题的反馈、评估时限的要求、建立与主管税务机关的信息交换通报制度、严格执行评估核查底稿制等方面进行修改完善，提高各项制度的实用性、可操作性。强化评估预案的指导与指向作用，提高预案“含金量”。预案管理把握“四大环节”和“五项内容”。“四大环节”是预案的制作、评审、执行、总结;“五项内容”是信息收集、数据分析、疑点描述、核查路径、工作安排五个方面。要完整采集数据后再制作预案，征管信息系统内数据不全的可以先行到企业采集数据，拓展应用第三方信息。在制度上将纳税评估与税务稽查、日常管理进行有效衔接，改变纳税评估定性仅以自查补税、加收滞纳金了事，对于评估纳税人涉嫌偷逃骗税等违法行为要移送稽查等部门依法处理，这样既降低税务人员执法风险，又打击税务违法犯罪行为。

(三)创新评估方式方法，实施有效评估

纳税评估人员以被评估行业或集团为一评估项目组，实行项目组组长负责制，对行业或集团所属企业实行主评负责制，合理调配人员，明确主辅评职责。根据被评估行业特征，借鉴审计等先进方法，在坚持“项目化评估”、“团队式评估”的基础上，积极探索“风险导向式评估”、“案例指引式评估”、“解剖式评估”、“审计式评估”等纳税评估新方法，提高评估质效。继续进行案头分析软件的研究开发，利用金税三期上线的契机，自主开发企业纳税信息采集、分析和评价软件，进一步优化案头分析指标体系，研究建立行业分析模型，建立税源管理电子档案库，不断进行动态维护和更新，找准对税源变化预警的敏感指标，查找税收风险点，争取软件开发应用。

(四)打造专业评估团队，增强制度约束

开展课题研究，重点开展行业评估方法、企业财务数据分析、企业财务软件应用等课题的学习研究，组织人员编写案例、年度(批次、集团、行业)纳税评估报告、企业税收风险防范指南。根据纳税评估业务需要，定期开展“以案说法”案例分析会，评估项目组针对评估企业情况进行评前、评中、评后的学习、交流、研讨，选派人员到企业跟班学习财务软件应用、会计核算处理等企业财务核算处理方法，选择典型企业就评估中遇到的会计核算等方面疑难问题进行交流学习。培养一批精通财务会计和税收政策，熟悉运用法律法规、信息技术与审计技术，掌握约谈博弈技巧的复合型人才。健全纳税评估业绩考核奖惩制度，充分调动评估人员积极性。进一步强化过程控制，增强制度约束。实行评估预案、评估报告的集体审理制度，评估过程中的评估组专题汇报制度，评估问题的集体研究和集体请示制度，实地核查工作底稿制度。通过构建科学的纳税评估考核指标，完善对纳税评估的监督制约机制，建立复审复查和纳税评估责任追究制度，实施评估事项公开，建立起严密的评估监控网络。

三 对我国纳税评估的未来展望

(一)纳税评估的法治化

纳税评估法治化需要建立和健全纳税评估法律制度，解决纳税评估立法层次低不利于保证其执法权威性问题，参与各方均按照法律制度要求实施评估。一是界定纳税评估及其法律地位，从法律上界定纳税评估与税务稽查之间的关系。二是明确评估主体及双方权利与义务，保证税务机关依法行政，保护纳税人的合法权益。三是完善信息获取保障制度。税务机关充分利用网络平台等收集利用好第三方资料信息，应由法律规定第三方信息与数据的报送义务。明确纳税评估双方及相关第三方(特别是负有信息传递与报送责任的第三方)的法律责任。四是国家正式出台统一的纳税评估工作规程及工作方法，以达到找准方向、确定目标来实施管理。

(二)纳税评估的专业化

随着税收法治化进程的不断深化，税收管理活动将全面纳入法律调节范围，纳税评估的专业化需实现机构的专门化。纳税评估是一种重要的税源管理手段，从事前事中事后监督来提高纳税的遵从度，必须设立专门化管理机构，配备和培养专业人员，才能做好专业化税收工作。纳税评估是一项专业性较强的综合性工作。应用“互联网+”、熟练运用计算机网络等科技手段，全方位对比分析，一方面对纳税评估信息的收集、加工、整理及核对等，实现对纳税人涉税信息的全面掌握，另一方面通过计算机运用与操作，对相关数据分析处理。

(三)纳税评估的智能化

大力推行纳税评估的智能化，是完善纳税评估，提升税收管理质量效率，充分挖掘数据与信息资源的需要。实现纳税评估智能化关键是纳税评估信息与相关数据自动分析比对，实现方法主要是开发相关软件、应用程序。一些地方税务部门虽然开发了纳税评估软件，但适用性有限。纳税评估智能化还应实现行业模型与软件的匹配结合。评估人员只要进行简单操作甚至输入纳税人代码，计算机即可自动运用征管系统中信息资料和数据，通过针对评估对象纳税行为进行数据化测算，对所评企业做出更科学、快捷的评估意见。评估人员以计算机分析、判断为重要人工分析参考。

(四)纳税评估的社会化

一是纳税评估主体的社会化。借力财税中介开展纳税评估，通过政府购买服务的方式吸收财税中介机构参与纳税评估，实现从管理+指导向管理+指导+合作方式的转化。纳税评估主体不应仅局限于税务机关，税务师事务所等中介开展纳税评估应是一个发展方向。二是纳税评估信息与数据的社会化。随着大数据时代到来，税务部门要运用信息联网技术，建立信息与数据资源共享平台，实现信息与数据的全方位共享，从而推进纳税评估信息与数据的社会化。