食品监管渎职罪主体之探讨

袁琴武

（曲靖师范学院政法学院，云南曲靖655011）

食品监管渎职罪主体之探讨

袁琴武

（曲靖师范学院政法学院，云南曲靖655011）

食品监管渎职罪的主体是特殊主体，即指负责对食品安全行使监督管理职责的国家机关工作人员。在司法实践中，正确界定适用食品监管渎职罪的主体要件，需要准确理解本罪主体的特征。鉴于司法过程中食品监管渎职罪主体确定难，应当厘清食品监管职责，强化食品监管渎职罪与食品安全监管体系的耦合度。

食品监管渎职罪；主体；特征；对策

犯罪行为的主体，是指刑法规定的实施犯罪行为的主体。[1]关于食品监管渎职罪，根据我国《刑法》第四百零八条之一的描述，其行为主体应当是特殊主体，即负责对食品安全行使监督管理职责的国家机关监督管理人员。但在司法实践中对其准确理解和具体适用依然显得困难。

一、食品监管渎职罪主体的理解和适用

理解和适用食品监管渎职罪的主体要件应当明确，食品监管渎职罪增设以来并无相关司法解释专门对其主体作具体界定。因此，对于“负有食品监管职责的国家机关工作人员”的分析应当对比全国人民代表大会常务委员会制定的《〈刑法〉第九章渎职罪主体适用问题的解释》对于渎职罪主体的解释。理由有二：首先，在食品监管渎职罪没有增设之前，食品监管渎职行为就是按照《刑法》第九章的其他渎职罪名定罪处罚，因此增设以后所规制的主体应当和原来保持一致。其次，从法条的罪状描述来看，第九章中的犯罪主体都描述为“国家机关工作人员”，区别只是在于他们的具体职责不同，所以食品监管渎职罪的主体范围可以对比法律文件对其他罪名中主体范围的解释。因此，食品监管渎职罪的主体应当具有以下几个特征：

（一）食品监管渎职罪主体是特殊的国家机关工作人员

同滥用职权罪和玩忽职守罪以所有的“国家机关工作人员”作为其构成主体是有明显不同，并不是所有的“国家机关工作人员”都能成为食品监管渎职罪主体，只有其中“负有食品安全监督管理职责”的那一部分特殊国家机关工作人员才能构成。[2]因此，食品监管渎职罪主体是特殊的“国家机关工作人员”，是具有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员。

（二）食品监管渎职罪主体依法对食品安全负有监管职责

监管，包括监督和管理，这是一个行使国家公权力的过程。这一特点将本罪的主体同一些具有食品安全监督义务的机构和组织区分开来，实践中，消费者协会以及行业协会都具有对食品安全进行监督的义务，但是，他们的监督义务并不来自于国家的授权，没有公权性。因此消费者协会、行业协会等不是食品监管渎职罪的主体。另外，此处的监管职责只是直接责任，同违法责任不同，食品监管渎职的刑事责任是对食品监管者渎职行为最严厉的责任形式。《食品安全法》在追究食品监管者行政责任时对于监管者的要求是直接负责的人员和其他直接责任人员。根据刑法举轻以明重的原则，食品监管渎职罪中所要求的主体应当是直接负责的人员和其他直接责任人员。[3]

（三）食品监管渎职罪主体不限于《食品安全法》中所列监管主体

《食品安全法》中对食品监管渎职违法的国家机关的界定是：县级以上工商行政管理部门、农业行政部门、食品药品监督管理部门、质量监督部门、卫生行政部门中依照有关法律规定对食品安全实施监督管理的国家行政部门人员。但是，同刑事司法中所遇到的食品监管渎职的主体相比，这一界定很大程度上缩小了本罪的行为主体范围，有悖于本罪的立法原意。理由如下：首先，从主体的横向范围来看，除这一界定列出的这些部门之外仍然有很多具有一些食品安全监管职责的部门（如县级以上地方人民政府等），如若只将县级以上工商行政管理部门、农业行政部门、食品药品监督管理部门、质量监督部门、卫生行政部门中的国家机关工作人员定为本罪主体，则其他部门中的国家机关工作人员在履行食品安全监管职责时的渎职行为就不能依照本罪定罪量刑，这违背了刑法的平等原则和罪责刑相适应原则。其次，从主体的纵向范围来看，这一界定排除了县级以下的负有食品安全监管职责的监管人员，这直接导致了如乡级政府中负有食品安全监管职责的监管人员的渎职行为只能按照玩忽职守罪和滥用职权罪处罚，不符合刑法的基本原则。[4]另外，《关于〈刑法〉第九章渎职罪主体解释》中解释的渎职犯罪主体还包括：受国家机关委托而代替国家机关履行监督管理职责的组织中从事公务的人员；不具有国家机关工作人员编制但在国家机关中从事公务的人员。因此，受肩负食品安全监管职责的国家机关委托并代理该国家机关行使食品安全监督管理职责的组织中行使食品安全监管职权的人员和虽然没有列入国家食品安全工作人员编制但在肩负食品安全监管职责的国家机关中履行食品安全监督管理职责的人员也应当是食品监管渎职罪的主体。

（四）食品监管渎职罪的主体是工作人员

从食品监管渎职罪的罪状表述可以看出，食品监管渎职罪主体是肩负食品安全监督管理职责的国家机关的工作人员，并没有规定相应的单位犯罪。因此，本罪的主体只能是负有食品安全监督管理职责的具体的个人，肩负食品安全监督管理职责的国家机关不能以单位的形式作为本罪的主体。食品安全事故出现以后，要确定监管渎职犯罪的主体必须确定监管机关后再确定机关的具体责任人员，这一特点也就对食品安全监管的职权分工提出了要求。在例外情况下，职责机关具有食品监管渎职行为并出现四百零八条之一规定的犯罪结果，而此时在机关内部并未明确到个人的职责分工时，就会出现食品监管渎职罪主体的空白。

综上所述，食品监管渎职罪的主体具体应当包括：经法律、法规授权，代表国家行使食品安全监督管理职权的国家机关中的工作人员；受肩负食品安全监管职责的国家机关委托并代理该国家机关行使食品安全监督管理职责的组织中行使食品安全监管职权的人员；虽然没有列入国家食品安全工作人员编制但在肩负食品安全监管职责的国家机关中履行食品安全监督管理职责的人员。以上人员都能够成为食品监管渎职罪的行为主体，因此，本罪法条表述中的负有食品监管职责的国家机关工作人员可以表述为：负有食品安全直接监督管理职责的国家机关监管者和受负有食品监管职责国家机关委托代表国家行使食品安全监督管理职权的直接责任人员。

二、食品监管渎职罪主体确定难之思考

由于我国食品安全的监管在不同的食品经营阶段监管的部门不同，不同种类的食品之间的监管部门也不尽相同。当出现食品安全事故时，难以确定是哪个部门的监管阶段出现问题。另外一方面，食品安全事故的出现常常距离食品监管阶段较长的时间，这一潜伏时段也进一步加大的了食品监管渎职主体的确定。因此，整合食品安全监管体系同食品监管渎职罪主体之间的关系，并厘清食品安全监管的具体职责具有客观必要性。

（一）明确食品安全监管具体职责分工

我国食品安全监管模式为分食品生产、经营阶段负责为主，分食品种类负责为辅。在这一模式之下整个食品生产、经营过程依然存在食品安全监管多个部门监管重合、监管空白或监管职责模糊等问题。因此，要实现司法实践中食品监管渎职罪主体的明确确定，必须进行食品安全监管体制改革，应该完善行政部门监管职责的分工。首先，必须保证食品生产、经营每一阶段都有确定的监管部门进行监管，避免食品生产、经营过程某一阶段监管空白，让生产、经营者有机可乘。其次，在监管职责上，各部门应有明确分工，对一个阶段的监管只能由一个部门负责，尽量避免监管职责的重合，防止负有监管职责的国家机关工作人员在被追究刑事责任时互相推诿，导致食品监管渎职罪主体的确定困难。另外，由于食品监管渎职罪主体不包括单位，主体只能是具体的个人，明确具体的部门监管职责依然不能确定本罪的行为主体。因此，食品安全监管职责分工到部门以后还要明确到各部门内部具体个人，这样就避免了具有明确的职责部门，而不能确定具体的责任人员的情形。

（二）建立严格的食品安全监管备案审查制度

在司法实践中，食品监管渎职罪结果的往往会在渎职行为实施很长时间以后才会发生，这一潜伏性给司法机关对渎职行为主体寻找和渎职行为与食品安全事故的因果关系认定都造成了很大难题。存在难题的主要原因是过长潜伏期间造成了相应监管行为证据流失，甚至存在相关职责部门在没有履行监管职责或者没有正确履行监管职责的情况下伪造自己已经履行监管职责或已正确履行监管职责证据的情形，从而逃避刑事责任。因此，司法机关在进行食品安全事故形式追责时都期望一个权威有力的证据证明监管职责机关已经履行且正确履行其监管职责。这一难题的最佳解决方案是建立严格的食品安全监管备案审查制度。在这一制度之下，食品安全监管机关在每一次对食品进行监督检查过程中都应当进行严格的记录并备案，同时应当具有专门的部门对食品监管部门的监管备案进行严格审查，保证监管职责机关的每一次监管活动都记录在案，并且保证每一次记录的准确性和真实性。这样，既能保证司法机关在司法实践中轻松判断监管者是否存在玩忽职守或滥用职权的行为，同时也能避免食品监管具体职责部门在出现食品安全事故后伪造虚假证明。[5]

（三）重视食品安全监管人员职业技能的提升和职业道德的培养

食品安全监管是关系民众饮食健康的头等大事，同时又是一个具有较强专业性的领域。食品安全监管人员必须具备两个基本专业素质：第一，对监管职责必须严格认真。如果每一食品安全监管人员在每一次食品安全监管过程中都能够认真、负责，杜绝滥用职权和玩忽职守的情形，那食品安全事故必将得到很好的控制。第二，具备食品安全领域的一些专业技能，特别是关于特定监管食品的专业知识。只有具有一定的专业技能才能保证食品安全监管活动的有效性，同时也能够避免司法实践中因果关系判断时，部分负有监管职责的个人以监管不能为理由切断因果关系。

三、结语

主体要件是构成犯罪的必要要件，要真正实现食品监管渎职罪在司法实践中对于食品安全的规制作用，必须正确理解和适用其主体要件，正确界定食品监管渎职罪的主体范围。司法工作人员要加强对于食品监管渎职罪主体的认识，在食品安全事故发生时有能力准确利用确定本罪的行为主体，追究真正食品监管者渎职行为的刑事责任，保证食品监管渎职罪的精确和充分适用；另外一方面，食品安全监管体系依然存在一些不足，行政机关应该加快食品安全监管体制的改革，进一步整合食品安全监管体系和食品监管渎职罪的关系，完善行政部门食品监管职责分工，将监管职责具体到行政工作人员个人，以方便出现渎职行为时对负有监管职责的监管者行政责任和刑事责任的追究。最后，食品安全是一项关乎国计民生的复杂工程，建立一个安全的食品市场还需要一个系统的包括民事、行政的食品安全法律体系，同时也需要广大人民群众提高法律意识，一方面在食品生产经营时能够遵纪守法，另一方面发现有违法经营行为时能够及时向有关部门反映，发挥其监督作用。

[1]张明楷.刑法学（第四版）[M].法律出版社，2011.

[2]孟庆华.食品监管渎职罪若干构成要件的理解与适用[J].山东警察学院学报，2012，（1）.

[3]刘旭红，李京.食品安全监管渎职罪解析[J].中国食品药品监管, 2011，（3).

[4]贾宇.食品监管渎职罪的认定及适用[J].河南财经政法大学学报，2012，（2).

[5]袁琴武.食品监管渎职罪司法适用问题及对策[J].改革与开放，2015，（3）.