英国社会组织参与公共服务供给的历程及启示

李 峰

(黑龙江省社会科学院，哈尔滨 150018)

英国社会组织参与公共服务供给的历程及启示

李 峰

(黑龙江省社会科学院，哈尔滨 150018)

在政府的支持和推动下，英国社会组织在创新公共服务供给理念、完善公共服务供给主体、提高公共服务供给质量、促进公共服务整体发展等方面发挥了重要的作用。从简单梳理了英国社会组织供给服务的历史传统，从政府职能理念变革角度回顾了英国公共服务供给主体的变迁，将其分为“自由供给阶段”、“国家供给阶段”、“市场供给阶段”和“多元供给阶段”。总结了英国社会组织完备健全的法律制度和管理监督体系、多方面的财政资金支持和税收优惠政策、良性的政社合作关系、社会组织强大的服务能力等四项基本经验，指出了英国社会组织对我国社会组织参与公共服务供给的四点启示。

英国社会组织;政府职能;公共服务供给主体

随着全球公民社会以及新公共管理、新公共服务等相关理论的发展，社会组织在世界各国经济社会发展中的作用愈加重要。国务院总理李克强在出席世界经济论坛2015年年会时发表致辞,特别强调，中国经济要实现“双中高”，必须用好政府和市场这“两只手”，开启“双引擎”——一是打造新引擎，推动大众创业、万众创新；二是要改造传统引擎，重点是扩大公共产品和公共服务供给，补齐“短板” 。5月13日李克强总理在主持召开国务院常务会议，部署推广政府和社会资本合作模式，汇聚社会力量增加公共产品和服务供给。会议认为，在交通、环保、医疗、养老等领域，推广政府和社会资本合作模式，以竞争择优选择包括民营和国有企业在内的社会资本，扩大公共产品和服务供给，并依据绩效评价给予合理回报，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措[1]。英国作为“新公共管理”理论的发源地，同时也是市民社会发展比较完善的西方国家，其政府非常重视发挥社会组织的作用。在与社会组织长期合作的基础之上发展出一种“伙伴关系”。英国社会组织同我国一样，没有特别明确的定义和界限，官方和学者多使用“慈善组织(Charity Organization)”、“志愿和社区组织(Voluntary and Community Organization)”或“非营利组织(Non-Profit Organization)”三个基本词汇。其中“慈善组织”和“志愿和社区组织”范围较小，而“非营利组织”的范围略大，本文所阐述的社会组织是对英国公民社会组织的一种统称而非严谨的定义。新公共管理运动后，英国公共服务的来源逐步由政府垄断转向市场化和社会化，并且社会组织逐步成为公共服务的主要供给主体。目前，英国有100多万家志愿组织，其中有17万家慈善组织。志愿组织拥有约160万名带薪雇员，占英国总就业人数的5%；总市值约1 570亿英镑，占英国GDP的2%，超过英国农业部门所占的比例[2]。近年来，英国政府逐渐加大对社会组织在公共服务方面的支持力度，英国社会组织在公共就业、社会养老、教育培训、医疗卫生、福利求助等诸多社会公共服务方面表现突出。英国社会组织在公共服务供给过程中，逐步改变了英国的传统公共服务理念、扩大了公共服务的供给主体，降低了政府的财政负担，提高了英国社会公共服务的质量与效率，其在社会服务中的作用也逐步得到政府和民众的认可。

一、“从自由供给到多元供给”——英国公共服务供给历史传统与主体变迁

英国慈善事业的发展历史悠久，有着悠久民众互助和志愿传统，英国社会组织参与公共服务供给的历史与英国悠久的慈善历史传统也是分不开的。据研究，早在公元55年英格兰就已经出现了有组织的志愿活动，如互助会和友谊会。12世纪和13世纪，在英格兰地区就至少有500多家志工医院为民众提供公共医疗服务。中世纪时期罗马天主教会的济贫法中就有宗教协会向穷人提供食物和住宿，经营学校，在宗教葬礼提供花销和帮助，以及发放救济品和提供护理服务的正式记载。截止到15世纪，社会组织提供的服务逐渐开始由宗教服务向贫困救济和提供基本教育转变。经济类的服务组织行会和伦敦同业工会出现在14世纪，标志着社会组织的服务开始出现在经济领域，这些组织保护贸易、保证手艺质量、提供社会保险，并通过捐赠济贫院向贫民提供救济等服务。到了17世纪，商业协会蓬勃发展，同时开始提供包括建立救济院、医院、管教所、贫民习艺所、初级学校、大学和市政基础设施等公共服务。18世纪，最具有代表性的社会组织就是慈善学校，他们免费或象征性的收取学费，为穷人的孩子提供食宿、衣物和教育，据统计，截止到1729年英格兰有超过1 400所慈善学校，收容了超过22 000名贫困学生。18世纪晚期提供社会服务的社会组织还有施粥所、诊疗所、残疾人训练中心等组织。19世纪是英国慈善事业的黄金年代，同时也是社会组织参与公共服务的发展时期。1884年世界上第一个社区社会组织汤恩比馆建立，为社区提供基本的服务项目。19世纪英国的妇女社会组织也开始快速发展，据统计，大约有100万人参与妇女慈善组织，如救济贫困妇女和儿童的社会组织——母亲集会。在英国经历的两次世界大战中，红十字会、圣约翰救护机构和妇女志愿服务协会等社会组织也为军人和民众提供了救护和医疗服务，在战争中发挥了重要的服务作用[3]。二战后，在伙伴关系的协定下政府给予了社会组织大力支持和推动，使得英国社会组织在创新公共服务供给理念、完善公共服务供给主体、提高公共服务供给质量、促进公共服务整体发展等方面发挥了重要的作用。

在英国，随着政府职能理念的变革，公共服务供给发展变迁可分为四个主要阶段，即自由供给阶段、国家供给阶段、市场供给阶段和混合供给阶段。

1.有限政府理念下的“自由供给阶段”。英国是最早进入资本主义的国家。在资本主义早期，政府被看作是“必要的恶”，民众和政治学家们都在思考如何控制被霍布斯喻为“利维坦”的国家和政府，设法为政府设置种种限制。英国学者洛克在《政府论》中明确提出“有限政府”概念，认为政府的唯一职能是保护人民的自然权利和保障社会的安全。即强调政府仅以保障基本人权(生命权、财产权和自由权)为核心职责，提供最基本的和有限的服务。而且在英国资本主义初期，市场经济并不发达，企业无暇顾及公共服务，在公共服务上的供给十分有限。在这种有限政府理念下，政府的主要职能是资本主义的“守夜人”，企业的主要职能是发展经济，公共服务并无明确的供给主体，公共服务的供给处在一种主体模糊的“自由供给阶段”。

2.福利国家理念下的“政府供给阶段”。一战后，英国出现了严重经济危机和社会危机，自由放任理论在社会实践中暴露出明显的问题和不足，而凯恩斯主义所倡导的国家干预理论在这一时期应运而生，政府的社会经济管理职能得到认可。随着政府财政收入的剧增，“福利国家”理念开始盛行。由于国家对经济的干预，公共财政得到了巨大增长，在巨大财力支持下，政府公共服务的职能在这一时期达到了最大化。基于这一社会现实，作为福利国家理论创始人之一的贝弗里奇提出建议，社会保障领域应当由政府来统一管理，并且由政府在管理过程中进行国民收入的二次分配。贝弗里奇设计了一整套应由国家提供的“从摇篮到坟墓”的社会保障与福利制度的方案，英国政府采纳了其中大部分的内容与建议[4]。这种福利国家理念，确定了国家供给公共服务的职能，明确了政府供给公共服务的核心主体地位，公共服务供给进入了“政府供给阶段”。

3.企业家政府理念下的“市场供给阶段”。20世纪70年代后期，英国开始出现通货膨胀、经济滞涨、失业人口增加等社会问题，福利国家理念下的公共服务政府供给模式，因为社会资源消耗过大、政府干预介入过多、服务效率不高等问题而受到广泛批评。在此情况下，新自由主义提出了一种适应政治、经济变革的全新的公共服务供给理念，他们认为福利不应当被理解为国家的救济，而应当被理解为最大化的经济增长以及由此带来的总体财富，其唯一办法就是让市场自己去创造奇迹[5]。按照这一理念，英国积极推行政府职能改革，将市场机制引入公共服务领域，政府开始逐步退出，通过公开招标投标的方式，将公共服务交给了私营企业为主的市场，公共服务的供给进入“市场供给阶段”。

4.伙伴关系理念下的“多元供给阶段”。新自由主义推动了公共服务供给理念和供给形式的变化与发展，减轻了政府的财政压力，然而其副作用却不容忽视，其主导下的改革忽略了政府在公共服务供给中的责任和作用，过于强调企业的运行效率和服务标准。然而，在公共服务的供给上，企业是以实现利润最大化为目的，这与公共服务的公益性目的相矛盾。因此，公共服务民营化改革的本质只是将公共服务的供给主体由政府变成了企业，供给公共服务的结构性矛盾依然没有得到解决。同时，随着英国公民社会的发展以及新公共管理和新公共服务理论的出现，社会组织在供给公共服务方面的作用开始受到关注。社会组织由于自身的非营利、非政府、志愿性和公益性成为重要的公共服务供给主体之一；政府公共服务核心主体角色开始回归；政府作用也重新得到重视,政府与企业和社会组织的公共服务外包等合作模式开始出现，优势互补。在伙伴关系理念下，英国公共服务供给进入了以政府、企业、社会组织为主体的“多元供给阶段”。

二、英国社会组织参与公共服务供给的基本经验

英国社会组织在为国民提供养老、医疗、就业等社会公共服务方面的作用尤其突出，无论是政府的相关制度安排，还是社会组织自身的能力建设等都值得借鉴。特别是1998年，布莱尔以首相身份代表政府与社会组织工作组签署了《政府与志愿者及社区组织关系协定》，即COMPAC，以法律角度确定了英国政府与社会组织的“伙伴关系”。英国社会组织参与公共服务的基本经验，对于我国社会管理创新和社会组织发展均具有重要的理论意义和现实价值。

1.完备的法律制度，健全的管理和监督体系。为了促进社会组织有序发展，保证社会组织公共服务供给作用有效发挥，英国在社会组织运行管理等方面制定了健全而严格的法律制度，并形成了一套内部监管与外部监督相结合的严密监管方式。一是进行立法。早在1601年，英国就出台了世界上第一部规范慈善事业的法律——《慈善用途法》(又称《伊丽莎白一世法》)，之后又制定了《1872年慈善受托人社团法》等培育与规制社会组织的相关法律。2006年11月8日，英国开始实施新修订的《慈善法》。《慈善法》是规范英国社会组织行为、活动和处理政府与社会组织关系的基本法律，其中有关于社会组织认定及命名的严格规定，只有那些为公众利益服务的具备慈善目的的事业才能够认定为民间公益事业，这样的社会组织才能得到享受政府福利、减免税负的优惠政策。二是进行注册。英国的社会组织有着严格的注册管理制度，只有符合注册制度规定的社会组织才允许注册登记。只有以救济贫困人群、促进教育发展和其他公益活动为宗旨的社会组织才能登记注册。而政治类组织或以追求个人利益为目的的组织则不予以注册。三是进行监督。英国社会组织的监督分为外部监督和内部监督两部分。外部监督由法院和慈善委员会执行，主要职责包括行为管理、性质监管、财产监督、董事会监管等四个方面；内部监督主要是社会组织内部治理和自律机制，英国社会组织的理事对社会组织的行为和资产负有完全的责任，他们有责任监督公共资产的延续、组织的恰当管理、组织的非营利性、公益性目的的实现[5]。健全的立法体系、严格的注册条件、立体的监督方式，使英国的社会组织在良好的制度环境下，以较为规范的方式为社会提供公共服务。

2.全面的财政资金支持，优惠的税收政策。为了促进各类社会组织积极地参与公共服务供给，提供高质量、高效率的产品和服务，英国政府在财政资金上对社会组织给予必要支持并在税收方面给予专门的优惠。在财政方面，政府为社会组织提供多种形式的资金支持，鼓励其从事公共服务，其中常见的方式有政府直接购买服务或产品，以项目形式委托给社会组织，或者由政府对社会组织进行培训。除此之外，英国政府每年还专门拿出16.7%的博彩业财政收益，作为政府基金发放给每一家提供公共服务的社会组织。可以说在英国，政府的资助和财政援助是社会组织资金来源的重要和主要渠道。在税收方面，英国在立法层面明确规定了社会组织在税收上享有专门的优惠，其《1988年收入和法人税收法》对此做了较为具体的规定，并且那些公益性的、参与提供公共服务的社会组织，政府更是可以减免其税收。而且为了保证社会组织能够很好地享受到这些税收方面的优惠政策，英国还有专门的基金会，为那些符合条件的社会组织向政府申请税收优惠政策或减免相关税收，其工作效果也是非常明显，每年成功申请的退税都能达到10亿英镑以上。多渠道的、数额充足的财政资金，或减或免的税收优惠，解决了社会组织参与公共服务的关键问题——资金问题，为社会组织自身快速发展、提供优质的公共服务提供了前提和基础。

3.良性的政社合作关系，顺畅的互动配合。公共治理理论将社会组织定位为政府在公共治理和公共服务供给过程中的伙伴，认为二者是相辅相成、不可或缺的。从上世纪90年代开始，英国政府将“伙伴关系”广泛地应用到实践之中，目前这种合作模式已经成为公共服务供给过程中，政府与社会组织合作的主要模式。在1998年，为了巩固政府与社会组织的“伙伴关系”，英国政府还专门与社会组织签订了《政府与志愿者及社区组织关系协定》，即COMPAC。这一协定将政府与社会组织之间的“伙伴关系”上升并固定到了国家政策层面，在法律层面上赋予了社会组织作为公共服务供给主体的合法地位，同时协定中还较为细致地规定了政府和社会组织合作的原则以及双方应当履行的责任。在伙伴关系确立的基础上，英国政府更为主动地为社会组织参与公共服务供给提供便利条件，并对其活动给予必要的配合。同时，政府针对社会组织参与公共服务供给的程序和要求，制定了相关的规定，以此促进社会组织更加有序、更为顺畅地参与公共服务供给；制作并向社会组织提供相应的格式文本，甚至是专门设计针对社会组织的投标方案，为社会组织参与公共服务招标、投标提供参考和最大的便利。相互信任、相互配合的伙伴关系，为社会组织营造了可信赖的、宽松的外部环境和发展空间。

4.广泛多样的服务内容，强大的公共服务能力。英国社会组织有着悠久的发展历史，并且随着与政府间伙伴关系的确定以及“第三条道路”等政策的有力支持，其活动内容由传统的慈善事业开展逐步扩展到社会公共服务项目。目前，英国社会组织参与的公共服务供给涉及养老、医疗、就业、扶贫、心理辅导、残疾人帮扶等多个社会领域，可以说除了国防，几乎所有公共服务项目都会有社会组织的参与，填补政府在公共服务领域的空白，延伸了服务的范围、创新了服务方式，既弥补了市场的不足，也成为政府提供公共服务的有力补充，这也是英国社会组织得以存在和快速发展的重要原因之一。在广泛参与的同时，英国社会组织还有着优质高效的公共服务能力。一定程度上讲，社会组织在提供公共服务方面的创新性、灵活性和工作效率都要优于政府设立的福利机构。而且在英国，有大量社会公众参与志愿者服务，并且社区组织、互助组织、慈善组织、各类协会乃至社会企业等多种类型的社会组织都会积极地参与公共服务。根据英国全国志愿组织联合会的统计，英国社会组织中以社会服务类的慈爱组织最多，每年有2 040万英国人参加志愿服务，他们提供了相当于120万专职人员、价值215亿英镑的工作量。一份关于社会组织参与卫生服务的数字分析表明，仅在英格兰，就有35 000个社会组织[6]。英国社会组织自身发展的成熟度以及社会公众的接纳度和参与度，为其高效地参与公共服务供给提供了客观基础和力量支撑。

三、英国社会组织参与公共服务供给的启示

随着经济社会的快速发展，我国已由生存型社会逐步向发展型社会过渡。民众对公共服务的需求日益增长，使政府面临公共服务供给的巨大压力。英国社会组织全面参与公共服务的基本经验为我们带来了诸多启示：

1.健全的社会组织管理制度，提供制度保障。法律制度是社会组织合法有序参与公共服务的重要保障。而我国社会组织方面的整体立法都存在较大的问题和不足，在社会组织参与公共服务供给领域更是缺少专门的系统的制度规定，与英国的社会组织法律制度体系相较存在着很大的差距。目前，我国社会组织参与公共服务供给在立法层面处于空白，没有专门的法律或法规对此领域进行规范，仅仅个别省份制定了一些行政法规和政策性文件，使得社会组织参与公共服务供给缺少合法性法律规定以及必要的规范、约束和指引。为了促进和保障社会组织规范高效地参与公共服务供给，必须健全相关的法律制度。在国家层面,一是有必要制定出台《社会组织法》，从立法上明确社会组织的性质和法律地位，规范社会组织的设立条件及登记注册流程，规定社会组织的权利和义务。二是针对社会组织参与公共服务供给，制定一套较为系统完备的法律法规体系，明确社会组织在我国公共服务供给的主体地位，为社会组织参与公共服务供给提供法律依据；制定操作性较强的配套性规章政策，明确社会组织在公共服务供给过程中的地位和作用，本应享有的权利和应尽的义务，对社会组织参与公共服务的参与方式、资金来源、服务标准、效果评估、监督管理等重要事项作以规范，使社会组织能够按照较为规范、标准的程序提供公共服务，为社会组织参与公共服务供给营造良好的制度环境。在地方层面，则应根据立法权限和本地区社会组织发展情况，以及公共服务的实际需求，制定更加细化和具体的地方法律规范和相应的指导性文件，使社会组织参与公共服务的流程和标准更加符合本地区社会公众的需要。

2.制定资金扶持和税收优惠政策，提供财政支持。资金是维系社会组织正常运行、有效参与公共服务供给必不可少的物质基础。英国政府为社会组织参与公共服务给予大力的资金支持和优惠的税收政策，减少了社会组织在资金方面的困扰，为其提供公共服务打下了良好基础，这一条经验非常值得我国借鉴和学习。目前，我国社会组织整体发展水平还不高，其中一个重要原因就是缺少资金，难以做大做强。为此，中央政府和地方政府要完善公共服务供给，就需要从财政上对参与公共服务供给的社会组织给予资金方面的扶持，在税收上给予优惠，在社会保险及相关费用方面给予补贴或减免，提高社会组织参与公共服务的积极性，提高公共服务的水平。具体而言，一是可以由政府在财政经费上进行专门的立项，通过补贴等形式对参与公共服务供给的社会组织直接给予资金支持。二是应当对从事慈善或公共服务的社会组织，免于收税；对于其他参与公共服务的社会组织，也应降低其税费比例。三是推广和完善政府购买服务体系，将公共服务纳入政府采购的范畴，对政府采购法以及政府采购、招投标方面的法律规定进行相应调整，准许社会组织参与政府招标，并明确政府购买服务的项目、流程以及具体标准，将政府购买公共服务的费用纳入政府预算，并不断加大资金的投入力度，扩大政府向社会组织购买服务的范围。

3.强化政府与社会组织的合作，提供发挥空间。政府与社会组织间相互信任、密切合作，是社会组织参与公共服务供给不可或缺的助力。英国政府与社会组织的合作建立在伙伴关系的基本框架之下，正是由于“伙伴关系”的确立，才使得英国政府和社会组织在公共服务的供给上形成合力，建立了公共服务的多元供给机制。可见，社会组织能否正常参与公共服务供给则取决于当地政府的态度。然而在我国，由于社会组织起步较晚且发展不够成熟，并且许多地方政府对于社会组织的性质和作用缺少基本的理解与认识，社会组织参与公共服务供给的事项较少，政府与社会组织间缺少合作的机会和经验，双方难以形成信任的伙伴关系，有的基层政府甚至排斥、抵触社会组织参与公共服务。相对于我国政府，特别是基层地方政府，管理、发展社会组织，由社会组织参与公共服务供给还是一个较新的课题。要解决这一问题，各级政府应当对社会组织形成正确的认识，充分认可社会组织在公共服务供给中的主体地位，在工作中加强与各类社会组织的联系和沟通，了解社会组织发展的基本情况、问题困难，为社会组织参与公共服务供给提供便利条件，使双方相互了解、相互信任。在公共服务供给中，做到信任支持，优势互补，不断提高双方的合作能力，逐步形成我国公共服务的多元供给模式。

4. 增强社会组织自服务能力，提高社会认同感。服务能力直接决定着社会组织的发展情况和其参与公共服务供给的质量与效率。英国社会组织在有着良好的外部发展环境的同时，其自身也具有极强的公共服务能力。相对英国而言，我国的社会组织起步较晚，发展相对滞后，公共服务能力明显不足。一是自律性不强。国内专门从事公共服务的社会组织数量较少，并且专业性不高，缺少自律机制，导致其在提供公共服务过程中有很大的随意性。二是稳定性较差。许多社会组织内部结构松散，人员流动性大，组织不稳定，并且内部经常出现一些分歧和矛盾，难以形成整体的工作合力。三是成员素质不高。部分社会组织成员由于缺少必备公共服务技能，只能作为简单的体力劳动者为公众提供服务，很难满足公众对公共服务日益多样、复杂的实际需求。社会组织的这几项主要缺陷，不但直接影响其公共服务供给的质量，还会影响社会组织在公众中的认知度和接受度，更有甚者可能遭到政府和民众的质疑和排斥。因此，在国家、政府层面加大立法力度、提高资金支持、提供合作机会的同时，社会组织应当针对本身的不足和公众的需求，着力提高自身供给公共服务的专业水平，加强内部组织建设，吸纳公共服务能力较高的人员加入组织，并不断提升其公共服务的综合素质。不断提高自身的公共服务能力，并通过提供优质的公共服务产品，赢得社会公众的理解和信任，提升社会认同，进而实现全社会广泛参与并推动社会组织参与公共服务供给。

[1]李克强主持召开国务院常务会议[N].人民日报,2015-05-14(1).

[2]小政府，大社会——英国公共服务体制改革[EB/OL].http://gongyi.people.com.cn/h/2012/0327/c227937-2146598474.html.

[3]王名，李勇，黄浩明.英国非营利组织[M].北京.社科文献出版社，2009:32.

[4]万方.西方政府公共服务职能变迁的理论考察:三个阶段的划分[J].湖南科技大学学报：社会科学版，2012,(1).

[5]中国现代国际关系研究院课题组.外国非政府组织概况[M].北京.时事出版社，2010:69.

[6]胡琳琳，郝福庆.英国公共服务类非营利组织发展的经验及其对我国的启示[J].四川行政学院学报，2011，(5).

[责任编辑：王咏梅]

2015-05-27

国家社科基金青年项目(12CZZ034)

李峰(1981-)，男，黑龙江加格达奇人，政治所助理研究员，博士研究生。

D632.9

A

1008-8520(2015)04-0066-06