服务型政府视角下实现中国梦与民族地区公务员能力建设研究

胡其图

(内蒙古民族大学 经济管理学院，内蒙古 通辽 028041)



服务型政府视角下实现中国梦与民族地区公务员能力建设研究

胡其图

(内蒙古民族大学 经济管理学院，内蒙古 通辽 028041)

实现中华民族伟大复兴的中国梦，关键在于政治坚定、能力过硬、作风优良、奋发有为的执政骨干队伍。以建设服务型政府为视角，全面分析民族地区公务员能力建设现状，并指出民族地区公务员能力建设存在不足的原因，总结提升公务员能力建设的路径对策，以加快建设人民满意的服务型政府，实现“两个一百年”的奋斗目标。

服务型政府；民族地区；公务员；能力建设

公务员是政府职能的主要执行者，在国家和地区行政管理过程中有着协调、组织和管控的重要作用。公务员的服务水平和业务能力的高低直接影响着政府治理能力的提升。在建设服务型政府的环境下，我国民族地区公务员队伍在素质能力方面还存在着许多方面的不足和缺陷，必须把民族地区公务员能力建设作为服务型政府建设的重要任务来抓。因此，为了提升民族地区服务型政府的公共服务能力和水平，民族地区的公务员要及时转变工作理念和工作方法，不断提高自身的业务素养和行政能力，为创建服务型政府提供必要的条件。

一、民族地区公务员能力建设要适应服务型政府的需求

服务型政府是现代社会政治文明建设的重要体现，相比较传统的管制型政府，它更多的表现为责任政府、有限政府和法治政府。这就对公务员能力建设提出更严格的要求，要求公务员要具备以人为本的服务理念，勤劳廉洁行政；具有良好的应变和创新能力以及严肃的依法行政能力。

(一)以人为本的政府要求公务员具有普遍的勤政和廉政能力

服务型政府首先是责任政府，权力由谁赋予，就该对谁负责。因为政府与公众的关系是一种契约关系，所以政府的决策以及公务员在执行决策时必然强调他们服务于公民和授权于公民的职责。服务型政府的职责主要是为公民提供优质的公共产品和高质量的公共服务。这就要求政府及其公职人员在行政过程中要对自己的行为负责、对自己所提供的产品和服务负责，对公民的利益负责。

责任型政府使用权力的行为过程是受到公民监督的，公民有权对政府及其公职人员的失职行为提出质询并要求答复。这就要政府必须畅通公民表达利益诉求的渠道，健全公民政治参与的机制，保证公民能够有效选择各自需要的公共服务。服务型政府要求行使权力的公务员首先树立“公民本位、社会本位、权利本位”的服务理念，摒弃“官本位、权力本位”的思想，政府的主要责任就是通过提供高质量的服务保证公民最大利益的实现。因此，服务型政府是“为民、利民、便民、富民”的政府，是坚持全心全意为人民服务的政府，而不是凌驾于人民之上的官僚权力机关。

以人为本理念要求政府公务员必须具备勤政和廉政的能力。勤政能力主要以民主意识、公仆意识和服务意识为主要基础和核心内容，只要把“服务”从传统权威管理视角下的义务转变为现代服务治理视角下的责任，才能消除政府公务员根深蒂固的“官本位”思想。对公务员服务态度不佳、行政不作为或不依标准办事造成的重大失误都要追究责任，树立公务员的责任意识，从观念上提升公务员的勤政能力。廉政能力对公务员提出了更高的要求，其核心是公务员的防腐能力。公务员手中的行政权力，具有很强的腐蚀性，一切拥有权力的人都会滥用权力，这是万古不易的一条经验，因此，为了防止公共权力被异化，公务员必须意识到手中的权力是人民赋予的，以现代社会的契约精神行事，增强自身自律性和接受外部监督的能力。

(二)有所为有所不为的政府要求公务员具有应变和创新能力

有限政府是指通过自由民主的宪政制度，来保障公民个人权利，并且政府权力的行使要受到人民意愿的制约和法律的限定。有限政府并不一定是“小政府”，也并非等同于一个低效的政府。相反，有限政府因为避免了政府职能的无限制扩张，可以把有限的行政资源放在最需解决的问题上，提高了行政效率，所以说，有限政府实际上是有效政府。有效政府是指，“政府行为应以市场为导向，并把以市场为导向的思想应用到管理中，使管理工作规范、有序和高效。归根结底，就是要使政府不断地适应环境发展变化的要求，不断满足社会不同的需要，提高政府管理的效率和效益”。[1]也就是说，市场经济条件下的政府不是万能的，它只需在“有所为”上下功夫，充当好引导经济发展的调控器，稳定市场秩序的裁判员以及提供公共产品的服务员。

有限政府和有效政府的实质就是要政府有所为有所不为，归市场管的要让市场在资源配置中起决定性作用，政府不要过多干预，政府要集中精力在市场管不着和公民无力管的公共领域有所作为。政府的职能和权力是有边界的，政府的功能定位只是经济社会发展的促进者和推动者。在这个过程中，政府要当好调控器和裁判员，这就要求在政府工作的公务员具有实时处理应急情况的灵活应变的创新能力。随着产业结构的重大调整，社会结构也发生很大变化，新的社会阶层不断涌现，各种重大突发性事件层出不穷，这就给政府的行政活动带来巨大的挑战，因此要求公务员在实际工作中时刻保持高度的敏锐性和灵活性，加强自我调适、自我改变的适应力、生存力和发展力。有限政府和有效政府实际也是一种“企业型政府”，它需要政府的行政长官和公务员要具备企业家不断变革的精神，因为市场化的行政环境随时都有可能发生变化，政府需要运用企业运行机制和方法来提升其行政效能，不断完善自身运转的体制，这就需要公务员要有良好的创新能力和成本意识，为保证优质高效的服务，政府必须明确服务标准，进行服务流程再造，创新服务方法和形式，比如一站式服务、电子政务和即时办结等，因此，公务员必须具备“以顾客为导向”，不断创新服务手段，灵活应变的工作能力。

(三)依法行政的政府要求公务员具有较强的施政和执法能力

十八届四中全会指出：“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。[2]法治型政府就是要保护公民法人和其他组织的合法权益，为创新社会管理和公共服务机制提供法治保障。

依法行政的根本就是要使政府具有法治精神，依据法治程序办事。法治所追求的就是通过法律和法律秩序保障公民的自由和社会公平。这就要求政府行政权力的行使必须要以法律为准绳，受法律制约和监督。“只有在法治的保障下，才能保证政府服务行为的规范性，减少主观随意性，稳步提高政府服务的质量和水平。”[3]

公务员是政府行为的主要代表，依法行政首先要在法律上明确公务员的行政职责，公务员要依照现有法律法规合法行政，公务员能否合理合法行政直接影响政府行政的权威性和公信力。依法行政还要求政府服务必须实现规范化和程序化，公务员在行政过程中不仅要注重行政效率，更要严格遵守公开、公正、公平的法律秩序，在向社会提供公共产品和公共服务时，要按规程办事，不得随意自由裁定，决策前要做好听证安排，决策后要公示通报，对民众反映的任何问题要按照相关规定及时反馈，通过政务公开加强民众对公务员行政行为的监督实效。依法行政最后要体现在公务员的法律责任上，公务员的行政行为要不打折扣的落实国家立法机关做出的任何规定，要严格推行国家的法律政策，养成依法行政的习惯，任何公务员的违规违法行为都将受到法律的追求与制裁。

二、民族地区公务员能力建设存在的问题及原因分析

就目前我国民族地区的公务员整体素质而言，与发达地区相比还存在一定的差距，公务员的行政行为不规范，行政效率低下，其服务意识和服务水平不高，依法行政、文明行政的理念始终没有树立起来。少数民族地区的公务员能力建设仍然存在很多不足，这些问题的具体表现及原因有：

(一)民族地区公务员官本位思想严重不善于团结少数民族

一方面，从组织建设来看，少数民族地区的公务员干部队伍中，少数民族的公务员所占比例较少。队伍中的党政型人才居多，从一般科员到领导大多所学专业都是文史哲类，缺少经济类、管理类和信息技术类的专业型人才。另一方面，从思想建设来看，民族地区公务员的官僚主义倾向更加明显，领导干部制定决策经常闭门造车，脱离底层实际情况，没有调查就很难真正了解少数民族群众的利益诉求，上层高高在上发号施令，中层公务员又不甚了解民族自治政策、民族宗教事务和民族语言，在知情环节上缺乏沟通，基层公务员只能不加消化的硬性传达和执行上级命令，无法体现与少数民族的互动交流，这样的工作程序缺乏主动参与性和工作积极性，直接影响了民族自治地方政府的行政效能。

(二) 民族地区公务员激励机制缺失导致工作积极性不强

在我国传统的人事行政管理制度中，一直以来主要强调公务员的服务和奉献精神，习惯用大公无私和全心全意来衡量一个公务员，重视道德评价却忽视物质奖励。虽然近年来在市场经济体制背景下，公务员工资基本是按劳分配，公务员按照职务职称等级领取报酬，但单纯依靠统一划拨的工资收入很难满足公务员特别是基层公务员的生活需求，通过高薪资来激励公务员的机制还不成熟。而且，现在我国公务员的晋升制度对基层公务员的发展也很不利，由于资源配置的不公平，基层公务员很难获得提拔。基层公务员缺乏明确的发展规划，出现激励断层。由于政府组织对公务员的重视程度不够，既不给公务员增加薪资，也不给公务员授权放权，所以公务员不可能以一种良好的服务心态充分尊重和真正关心人民群众，把行政工作一直当作负担应付了事。公务员消极的工作状态，必然导致群众对政府的不信任，进而抱怨政府，更甚者开始抵触政府。

(三)民族地区公务员法治观念淡薄促使依法行政能力缺乏

虽然我国实施依法治国已经多年，但当前，民族地区公务员法治观念依然不强，不按照法律程序进行行政管理的现象屡见不鲜。首先是有法不依，民族地区公务员对法律比较漠视，习惯按照旧有的控制方式处理公共事务；其次是执法不严，有时甚至违法不究，很多民族地区没有实现政务信息的公开化和透明化，行政人员的一些不合法规的做法没有得到很好的监管。从抽象行政行为到具体行政行为的监督约束机制不够健全完善的状况普遍存在，不当或违法的行政行为不能得到及时有效的制止和纠正。再次，民族地区公务员行政不作为和乱作为的问题也还明显存在，进而影响了公共服务的公平和稳定性。

三、加强服务型政府民族地区公务员能力建设的途径

中国梦的实现需要各民族力量的汇聚和民族精神的弘扬，而要凝聚力量，团结一致就必须得有一个强有力的组织保证，这就主要依赖于执政骨干队伍的引领和带动，公务员作为国家权力的执行者，既要注重提升工作作风和精神状态的“软能力”，也要不断加强业务素质和法治水平的“硬能力”，只有这样才能具备实现中国梦的核心能力。

(一) 培养终身学习能力，提升公务员业务素质和服务水平

当今时代，知识更新非常迅速，国际局势风云变化，民族和宗教问题不断复杂化和尖锐化，大环境要求民族地区的公务员必须具有终身学习的理念，培养终身学习能力是建成服务型政府的基础，同时，随着传统政治治理模式的转变，民族地区的公共管理环境也发生变化，这对公务员的素质和能力有着更加实时性和动态性的要求。

第一，时刻了解政治动态，及时掌握执政党和政府的重要方针最新决策。执政党和国家的方针政策要变成少数民族地区的现实，关键在于民族区域自治地方的公务员队伍，如果没有广大少数民族地区公务员政治理论素质的提升，就不可能有效贯彻执政党和政府的方针政策。因此，各级党校系统和社会主义学院系统就要定期召开专门针对少数民族地区公务员队伍的培训，在第一时间把政府的科学决策和最新政令传达到，通过对文件政策的解读，使得民族地区的公务员充分认识和深刻体会执政党和政府的方针政策，从而有利于这些政策在基层得以真正贯彻实施。

第二，熟练掌握并运用现代化的信息技术手段，提升政府服务效率。现代社会是一个信息化的社会，互联网逐渐改变着传统的政府管理模式，政府已经开始通过互联网来提供公共服务，利用政务微博提供信息，和公民进行政治互动，电子政务逐渐在少数民族地区蔓延开来。因此，民族地区的公务员必须不断学习新技术，提高对计算机操作的熟练程度，提升利用现代技术工具实现现代化办公的能力，进而全面实现少数民族地区政府部门现代化的业务工作流程。

(二) 改进绩效考核机制，提高民族地区公务员薪资待遇

公务员是民族地区行政工作的核心，民族地区经济社会的发展，必须得到各民族群众的支持和信任，处理好民众与政府的关系关键在于从事行政工作的公务员，所以只有足够重视公务员各方面的待遇，给予他们发展的机会和空间，才能有效推动公务员努力工作，理顺民族地区政府与民众的关系。因此，对民族地区的公务员政府“应运用权变理论的相关方法进行激励机制，将物质激励与精神激励结合起来，将正面激励与负面激励结合起来，将外激励和内激励结合起来，以提高激励的针对性和有效性”。[4]

第一，政府应先树立宏观的行政目标，以利于公务员完善自己的职业生涯规划。只有建立目标激励机制，才能使政府的宏观目标与公务员的具体工作职责实现密切联系。通过具体的工作职责使目标详细化和可操作化，有了明确的职责和组织任务才能真正激发公务员的创造性。同时，少数民族地区要严格执行国家制定的公务员分类管理法条。《公务员法》中有明确规定，“公务员职位按照工作的不同性质区别划分为综合管理类、专业技术类、行政执法类，并且国务院可以根据实际需要在条件成熟的时候建立新的职位类别”。[5]依靠不断完善公务员分类管理机制，让基层公务员有更多的机会和渠道提升自己级别档次，即使在职务上无法得到提升，也可以保证自己工资收入的增加。通过拓宽公务员的激励保障机制，改变公务员只有依靠当上领导才能实现自我价值的单一路径。进而减少公务员因没有晋升前途导致对自己职业生涯的失望，也避免了工作中的不作为，得过且过，甚至发生权力寻租贪污受贿等行为。

第二，实施科学合理的绩效考核制度，把物质激励和精神激励结合起来提升公务员的成就感。“物质激励主要是对公务员超负荷劳动创造出的经济效益和社会效益的一种肯定，而精神激励的作用则在于满足公务员的荣誉感”。[6]科学合理的绩效考核，能客观地评估每位公务员的工作付出，也能为之后公务员的职级评定和职务晋升提供可靠的参考依据，有助于提高公务员工作积极性，提高工作的绩效。为了保证考核结果让每一位公务员都能信服，必须首先对考核标准进行明确界定，使得标准操作性强；其次是考核方法要尽量科学多层次，减少考核结果的误差；再次是调整考核方向，使考核更具针对性，根据不同岗位的实际需求分来考核。

(三) 增强依法治国意识，落实公务员行政执法责任制

第一，把建设法治国家、法治政府的重要思想和规划落实到推动依法行政工作的方方面面中去。要通过普法和综合培训全面提高行政领导和行政执行人员的法律素质，确保每个公务员在内心深处都有一个法律准绳来自我指导和自我约束，实际是都有一个法治精神来引导自己更加严谨、严格、规范地履行职能职责，使每一个具体的行政活动都能依法进行。

第二，改善民族地区法律意识的淡薄和执法行为的不规范，逐步培养公务员自觉依法行政的能力。把国家宪法和法律法规普遍要求与少数民族地区的实际情况密切结合起来，根据民族区域自治的办法，加强边疆地区、民族地区法治专门队伍的建设，对公务员队伍中的执法和司法人员，必须实行严格的岗前培训，资格考试合格后经相关部门认定才能授予执法资格，从事执法活动，不得因为民族地区的特殊性而弱化评价标准，影响公正规范文明执法。

第三，真正落实行政执法责任制。政府机关的公务员权力有多大，责任就有多大，法定职责不可逃避，更不可避重就轻，要敢于担当，勇于负责。加强和完善责任追究机制，根据不同机关、岗位和行政行为分类进行问责。对于不作为、懒政和怠政的公务员要严肃处理，对于乱作为、失职渎职甚至是违法行政的公务员要追求其法律责任，如果是位高权重者，更要严厉惩处。依法行政的最有力保障便是要求违法者必须承担法律责任，使其真正意识并做到法无授权不可为。

总之，作为行政权力的行使者，公务员能力建设关系到执政党执政为民，关系到政府能够提供人民群众满意的公共服务和公共产品。因此，必须以建设服务型政府为契机，加强民族地区公务员能力的锻炼，进一步实现公平与效率的行政目的，进而普遍增进人民福利，促进社会全面发展。

[1] 吴丕,袁刚,等.政治监督学[M].北京:北京大学出版社，2007.

[2] 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2014.

[3] 谭志军.服务型政府视阈下的我国公务员能力建设[J].企业导报，2010(3).

[4] 谢庆奎.服务型政府建设的基本途径:政府创新[J].北京大学学报：哲学社会科学版，2005(1).

[5] 李长文.民族自治地方公务员能力建设途径探析[J].辽宁行政学院学报，2008(11).

[6] 汪玉凯,卢银周.国家公务员基本制度培训读本[M].北京：中共中央党校出版社，2006.

责任编辑：王飞霞

2015-01-03

内蒙古民族大学科学研究国家社科基金培育项目“服务型政府视角下实现中国梦与民族地区公务员能力建设问题研究”项目的阶段性成果(项目编号：NMDGP1413)。

胡其图(1968- )，男，蒙古族，内蒙古通辽市人，副教授，博士，硕士生导师，主要研究方向为人力资源管理开发。

C912

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1004-941(2015)02-0158-04