依法治国背景下党内法规合法性的保障

曹秋龙

（华东政法大学，上海200042）

中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议指出：党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的重要保障。执政党治理国家，所依据的应当是宪法和法律，这是依法治国的必然要求。具体到我国，由于法治还处于初级阶段，执政党在依据宪法法律的同时，客观上形成了依据党内法规治理国家的历史传统并延续至今。《宪法》序言最后一段、第5条第3款、第4款和党章总纲，确立了党必须在宪法法律范围内活动的原则。从实际运作来看，党内法规与法律不相符的情况依然存在。党内法规具有哪些特点？其合法性要求的依据何在？如何保障其合法性？对这些问题进行研究具有重要的现实意义。

一、党内法规的特点

党内法规这一概念明显参考了法律用语，使其和一般的党内制度具有明显区别。从词义上来看，党内法规可以理解为党内类似国家法律法规那样有规范性格式和体例、具有强制性和约束力的制度规范。把握党内法规的特点，应当注意以下几个方面的内容。

（一）党内法规的制定主体必须是特定的党内有权机关

根据《党内法规制定条例》，党内法规依据制定主体的不同可以分为两类：一类是党的中央组织制定的党内法规，称为中央党内法规；另一类是中央纪委、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，《党内法规制定条例》没有规定这一类的专有名称。前一类党内法规的最后审批权在中央；①根据《党内法规制定条例》第22条的规定，中央党内法规的审批权限是这样划分的：涉及党的中央组织、中央纪律检查委员会产生、组成和职权的党内法规，以及涉及党的重大问题的党内法规，由党的全国代表大会审议批准；涉及党的地方组织和基层组织产生、组织和职权的党内法规，涉及党员义务和权利方面基本制度的党内法规，以及涉及党的各方面工作基本制度的党内法规，由党的中央委员会全体会议、中央政治局会议或者中央政治局常务委员会会议审议批准；应当由中央发布的其他党内法规，根据情况由中央政治局常务委员会会议审议批准，或者按规定程序报送批准。后一类党内法规的审批权在中央纪委、中央各部门和省、自治区、直辖市党委。除此以外，省级以下各地、市、县、乡、镇级党委、纪委、党委部门，均无权制定党内法规；各中央国家机关党组，如全国人大党组、全国政协党组、国务院党组、最高人民法院党组、最高人民检察院党组，也无权制定党内法规。

（二）党内法规的制定思路源于国家立法

从《党内法规制定条例》的规定来看，从专用术语到具体条款，党内法规以国家立法为参照的特点较为明显。比如，将党内法规分为党章、准则、条例以及规则、规定、办法、细则四个位阶②根据《党内法规制定条例》第4条的规定，规则、规定、办法、细则属同一位阶，对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定。，与国家立法上的宪法、法律、法规、规章四个位阶相类似。不同位阶党内法规的制定主体也有明确的界分，与不同位阶的法律有不同的制定主体相类似。再如，党内法规的制定程序包括规划与计划、起草、审批与发布，这个程序和全国人大及其常委会的立法程序基本一致。①《立法法》规定的全国人大及其常委会立法程序包括提出法律案、审议、表决、发布，虽未规定立法规划和计划，但实际上近几届人大及其常委会都会确定立法规划。比如，2012年12月12日，新成立的第十二届全国人大常委会就公布了68件立法项目，参见《十二届全国人大常委会立法规划》，http://www.npc.gov.cn/npc/zgrdzz/2013-12/12/content_1816288.htm，最后访问日期：2014年3月11日。有学者认为，在1990年制定的《党内法规制定程序暂行条例》中早就对党内法规的不同位阶作出了规定，而《立法法》是2000年才颁布实施的，从时间上看应该是国家法律参照党内法规。笔者对此观点并不认同。笔者之所以认为是党内法规参照了国家法律，是基于以下原因：第一，在国家法律层面已经建立了比较完备的社会主义法律体系，不仅在数量上远超过党内法规，而且质量上也远胜于党内法规，例如我国刑法早已取消了类推制度，但党的《纪律处分条例》还保留了这个制度。第二，对国家法律的研究，无论是研究人员还是研究成果都远超于党内法规。目前还没有一本对党章有深入研究的学术专著，对具体党内法规的研究，除了《纪律处分条例》有学术类释义外，其他党内法规几乎是空白。第三，实际从事国家立法工作的人数远远超过了从事制定党内法规的人数。党内法规不同位阶的规定，更可能的情况是党内法规工作者参考了立法学研究的成果。

（三）党内法规不是法

尽管有学者认为“现代法的范畴不仅包括国家法，而且包括社会法和国际法，不仅包括硬法，而且也包括软法”，“剖析党内法规的一般特征，其基本定位应该属于社会法和软法，而非国家法和硬法”，并且认为“中国共产党的党内法规就不完全是社会法和软法，它也会同时具有一定的国家法和硬法的因素。”[1]笔者认为，关于法的概念，不同的学者可以有不同的理解，习惯法、自然法等都可以被理解为法的范畴。但是鉴于我们国家的历史传统，无论是政府官员还是普通老百姓，在他们的理解范畴内，只有国家或政府制定的才是法，其他的都没有国家强制力，算不上法律。无论是官方的言论还是民间的理解，从来都没有把党内法规纳入法的范畴提出来过。事实上，党内法规和国家法律的界限应是相当清晰的，如果硬把党内法规纳入法的范畴，就会混淆国家法律和党内法规的界限。

（四）党内法规和国家法律分属两个不同的体系

从《党内法规制定条例》的内容来看，党内法规主要规范党内事务：一是党组织的工作、活动；二是党员的行为。从党的中央组织制定党内法规的权限来看，所涉事务均为党内事务，如党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标；党的各级组织的产生、组成和职权；党员义务和权利方面的基本制度等。这些事项从性质上来讲，都属于党内事务。由于中国共产党是执政党，党的事务特别是党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标等，深刻影响和决定着国家的政治、经济、社会等各个方面，但这并不能改变其党内法规的根本属性。这些性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标，都需要通过法定的立法程序，成为宪法和法律，只有这样才能直接作用于政治、经济和社会等各个方面。这就是党的主张的实现方式。

（五）党内法规与国家法律法规在规范事务的范围上存在重叠的地方

党的主张在党内的表现形式主要是党内法规和党内规范性文件。我们过去确实发生过将党的主张直接作用于国家事务，绕开宪法法律的情形。例如，农村土地集体化问题。1954年《宪法》第8条明确规定：国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。在合作化之前，农村的土地归农民所有，国家通过土地改革，给农民颁发土地证。“合作化特别是人民公社化以后，这些土地实际上归集体所有了，但是在1961年《人民公社六十条》才明确规定的。”[2]《人民公社六十条》这个文件从性质上讲应当属于党内法规，“是在一九六一年三月广州中央工作会议通过的《农村人民公社工作条例（草案）》的基础上，经过进一步的调查研究和讨论试行后，在五、六月北京中央工作会议上修订通过的。”[3]该文件第17条规定：全大队范围内的土地，都归生产大队所有，固定给生产队使用。就这样，党内法规代行国家法律，对土地所有权进行了具有实质意义的调整。直至1982年的《宪法》才明确规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。这样才算完成了从党内法规到宪法规定的转变。

二、党内法规合法性要求的宪法依据

党内法规的合法性，是指党内法规要符合宪法法律的规定，不能与宪法法律相冲突。其宪法依据主要体现在以下三个方面：

一是《宪法》序言规定“各政党……都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。政党以宪法为根本活动原则，必然要求政党活动合宪。党内法规是政党活动的依据，党内法规合宪是政党活动合宪的基础。而且，保证党内法规合宪，本身就是维护宪法尊严、保证宪法实施的重要内容和具体体现。要满足这一条，就必须对党内法规进行合宪性与合法性审查。

二是《宪法》第5条第3款、第4款规定“各政党……必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。”政党遵守宪法和法律，必然要求党内法规遵守宪法和法律。没有党内法规的合宪性与合法性，就无法保证政党遵守宪法和法律。追究违反宪法和法律的行为，包括通过合宪性与合法性审查，纠正可能同宪法和法律不一致的党内法规制定行为。而政党不得有超越宪法和法律的特权，首先是党内法规不得规定超越宪法和法律的内容。要满足这些要求，也必须对党内法规进行合宪性与合法性审查。

三、党内法规合法性的保障机制

（一）党内法规应当符合法律规定，不得与法律相冲突

党内法规是党的权力的制度化形式。如果允许党内法规与法律相冲突，就意味着党的权力可以不受制约。那么，一方面，会使建立在宪法基础上的整个法律体系的统一性、权威性受到破坏；另一方面，党的权力在法律之外，党执政的合法性基础就会被削弱。

把党内法规限制在法律之内，看似约束了党的权力，实质上更有利于党的领导。因为历史的教训告诉我们，当党的权力脱离法律的约束时，党组织的权力往往会向个人集中，个人的权力凌驾于组织之上，最后受损的是整个党。党的领导在那种状态下就会变成个别人的领导。而把党内法规限制在法律之内，就是要使宪法规定的公民权利保障的条款能够作用到党内，保障党员作为公民的基本权利，以此确保党内民主；就是要使宪法规定的关于国家机关职权分工的规定能够有效施行，避免以加强党的领导的名义，使这些机关失去应有的独立性。在这种状态下，宪法法律就成为了党内法规的保障，党内法规也因此具有更强的生命力。

（二）党内法规应该用于治党

党内法规应该用于治党而不是治国，按照依宪执政的要求，执政的依据只能是宪法和法律。

首先，从历史角度来看，我们有过直接依据党内法规治国理政的经历，历史已经证明这样的做法是行不通的。直接依据党内法规执政是党政不分、党法不分、党企不分、党和社会不分的总根源，这是历史留给我们的深刻教训和反面经验。

其次，从宪法规定来看，《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”由此可以得出，人民管理国家事务、经济和文化事业、社会事务的依据，必须由法律规定，而不能是其他依据。

将这一条和《宪法》序言中“中国各族人民将继续在中国共产党的领导下……把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”的表述以及党章关于“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”的规定，我们还可以得出这样的推论：

第一，法律规定优位于党内法规。从执政角度而言，党是主体；就行使“管理国家事务、经济和文化事业、社会事务”的权力而言，人民是主体。人民在党的领导下行使管理国家的权力，党的领导体现为党的执政权，党的执政权是人民赋予的。人民管理国家的权力优位于党的执政权，人民管理国家权力的制度载体（即法律规定）优位于党的权力的制度载体（即党内法规）。正如姜明安教授所言：中国共产党依法领导国家，依法执政既要依国家法律，又要依党内法规，二者怎么统一呢？二者统一的原则就是党内法规服于从国家法律，国家法律优位于党内法规。[4]

第二，党的领导，如果涉及“管理国家事务、经济和文化事业、社会事务”方面，亦应遵循法律的规定。因为这些事务属于人民行使权力的范围，既然人民行使这些权力的依据是法律的规定，那么被人民赋予权力的执政党，在涉及上述这些事务时，自然就不能突破法律的规定，即不能突破人民赋予的权力范围。①这种权力范围，既包括实体上的包括权力内容在内的范围，也包括程序上的包括权力行使方式在内的范围。

第三，党内法规不宜直接就“管理国家事务、经济和文化事业、社会事务”作出规定。这些事务属于应当由法律作出规定的专属领域，不宜由党内法规介入。①这里需要强调的是，党内法规和党内规范性文件是有区别的。根据《党内法规制定条例》，党内规范性文件不是党内法规，它可以对涉及国家事务、经济文化事业、社会事务等提出执政党的意见和设想，比如十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。但这是党的决定，要把这个决定付诸实施，还必须把决定的内容，通过法律法规的形式进行转换，这就体现了凡属重大改革都要于法有据的要求。

（三）党内法规应当进行合法性审查

对党内法规进行合法性审查，除了前文所述的宪法依据外，还涉及到中国共产党的准国家机关属性。中国共产党虽然不是宪法上的国家机关②需要指出的是，在美国，联邦最高法院对政党性质的判断，有一系列的宪法性判例，在涉及选举等事务时常常被视为“准国家机关”。参见叶海波：《政党立宪研究》，厦门大学出版社2009年版，第105-110页。，但作为执政党却在事实上掌握着国家权力。“党的组织虽然不是国家政权机关的一部分，但是，它不仅是国家法定的领导党，也是唯一的执政党，实际行使着领导政权机关等十分重要的国家权力。”[5]

凡是国家权力就要受到宪法的约束，这是实施宪法的内在要求。党内法规作为体现执政党权力的制度载体，自然也要受到合法性审查。或许有观点会认为，如果党内法规只涉及党内事务就不用审查了，因为这是党组织内部的事务。且不说这种可能性是否存在，即便党内法规只涉及党内事务，也难以保证其具体条文不涉及宪法法律。事实上，中国共产党作为执政党，即便是纯粹的党内事务，也与国家事务有着诸多联系。既然中国特色社会主义的最本质特征是中国共产党的领导，那么中国特色社会主义法治的特征之一就是党内法规应当接受合宪性与合法性审查。这是权力和义务的统一，是辩证的逻辑关系。

事实上，我党对党内法规的合法性是高度重视的，2013年颁布实施的《中国共产党党内法规制定条例》第21条就建立了党内法规审核机制，明确规定要对党内法规草案是否“与宪法和法律不一致”等情况进行审核。但从客观上来说，目前还存在一些不足：第一，该审核是对草案的事先审核，还没有建立起事后审核机制。第二，关于审核的程序、标准等缺少具体规定，有待进一步细化。第三，目前主要是党内审核，还没有把立法机关吸纳进来。

（四）党内法规应当全面公开

党内法规之公开，在理论上已无障碍，全国范围内党务公开之趋势已然形成。但目前的问题是，确有部分党内法规以秘密为由尚不能做到完全公开。之所以强调党内法规要做到全面公开，一个重要理由是：不公开就谈不上合法性审查，审查的前提即是公开。如果允许部分党内法规不公开，就是允许其不接受合法性审查，也就等同于允许党内法规违反法律的可能性存在。当然，考虑到确实有部分党务属于秘密范畴，有保密的需要，那么这些内容就不宜采用党内法规的形式，而采用党内规范性文件的形式则比较妥当。但这并不是说党内规范性文件就可以不用公开，而是说这类文件中的一部分内容不用主动公开。根据党务公开的要求，如果有人对某一未主动公开的党内规范性文件申请公开，如符合条件，依然可以依申请公开。至于党内规范性文件是否应当纳入合法性审查的范围，笔者认为，应当具体情况具体分析。那些主动公开和依申请公开的党内规范性文件应当纳入审查范围，而那些涉秘的文件，则应以个案形式，由专门机关来确定是否纳入审查。总体而言，党内规范性文件应当以公开为原则，以不公开为例外。

（五）党内法规中的非党务内容应当上升为法律法规

鉴于目前党内法规还存在非党务的内容，比如办理党员干部职务犯罪案件，由于涉及公民权利、刑事案件侦查权与司法权的分配等问题，已经不限于纯粹的党内事务了。对此，党内法规中类似这种涉及非党务的内容就应该逐步转变为法律法规，以体现党依法执政而非依规执政的要求。这既是宪法的内在要求，也是巩固党的执政地位和贯彻依法治国的现实需要。[6]

（六）党内法规应当是社会主义法治的重要组成部分

执政党是公权力的掌握者之一，建设社会主义法治必然要求执政党的权力受到约束，要求把体现执政党权力的党内法规纳入社会主义法治的范畴。“以党章为核心的党内法规是社会主义法治的重要组成部分”，[7]党内法规应当和宪法法律一道，构成社会主义法治的重要制度载体。

“法治的精神是统治者必须受约束，人民用它来治理统治者”[8]。之所以强调必须把党内法规纳入社会主义法治，是因为“依规治党是依法治国的重要前提和政治保障”[9]。如何理解这句话呢？依法治国必须坚持中国共产党的领导，“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。”[10]所谓最本质特征，按照一般的理解，就是该特征的运行状态代表了其所要反映的主体的运行状况，即中国共产党的建设情况，反映了中国特色社会主义的建设状况。以此类推，中国共产党党内的“法治”建设情况，反映了中国特色社会主义法治的建设状况。党内法治的载体就是以党章为核心的党内法规体系，依法治国不仅要求党在法下，还要求党在党内法规之下。只有实现党的组织和个人在党内法规之下，即依规治党，才能实现依法治国。

（七）应当构建完善的、与社会主义法律体系相对应的党内法规体系

高度重视党的建设是中国共产党区别于其他国家执政党的重要特征。中国共产党是拥有8600万党员的世界第一大长期执政的执政党。要建设好像这样一个党员人数相当于欧洲一个中等大国人数的政党，必须依靠一整套完善的党内法规，这是由中国共产党本身的特殊性决定的。党的任务、党所处的内外环境、党员队伍的现状等，决定了必须改变以往主要以党的领导人的示范、领导人的意志、党内文件来建设党的模式，而转变为主要依靠党内法规来建设党。

这种转变很明显是受到了依法治国、建设社会主义法治国家的影响。党内法规建设在很多方面都借鉴了国家法治建设的经验，例如，党内宪法即党章、党内刑法即纪律处分条例、党内立法法即党内法规制定条例、党内组织法即地方委员会工作条例、党和国家机关基层组织工作条例等等。这些党内法规从体例到内容无不带有鲜明的国家法律法规的特点和痕迹，即便是党内法规这个名称也直接借鉴了法学术语。

由此，党要实现依法执政，必须构建完善的党内法规体系，这个体系必须与社会主义法律体系相对应，共同构成建设中国特色社会主义法治体系的制度载体，共同服务于建设社会主义法治国家。所谓相对应，一方面是指党内法规内部要成体系，不能零敲碎打。要根据党的建设的特点，规划好党内法规建设各个方面的计划，统筹安排，有序推进。另一方面则要建立起党内法规和法律法规的有机衔接，两者既相互独立又彼此贯通，消除两者在个别规定之间的冲突，形成和谐统一的治党和治国制度体系。

[1][4]姜明安.论中国共产党党内法规的性质与作用[J].北京大学学报,2012(6):113.

[2]蔡定剑.宪法精解[M].北京:法律出版社,2006:196.

[3]中国中央文献研究室.建国以来重要文献选编（第十四册）[M].北京:中央文献出版社,1997:411.

[5]刘松山.运行中的宪法[M].北京:中国民主法制出版社,2008:117.

[6]刘松山.运行中的宪法[M].北京:中国民主法制出版社,2008:112-123.

[7]从严治党和依法治国同向而行[EB/OL].http://www.ccdi.gov.cn/xwyw/201410/t20141022_29157.html,2014-10-22.

[8]蔡定剑.宪法精解[M].北京:法律出版社,2006:184.

[9]习近平.在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年纪念大会上的讲话[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/n/2012/1205/c64094-19793598.html,2014-03-16.

[10]习近平.在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/n/2014/0906/c64093-256151 23.html,2015-03-22.