江苏省警用标准地址库建设的若干思考

蔡 栋，黄 超，高 超

（1.江苏警官学院，江苏 南京210012；2.常州市公安局，江苏 常州213022）

标准地址数据在公安日常业务、社会管理、数字城市建设、公众信息服务等领域均具有广泛的用途。公安机关经过多年的信息化建设和应用，积累了包括人、案、地、物、单位等五要素组成的大量数据。国保、经文保、治安、刑侦、经侦、禁毒、监管、网安等业务工作中采集的地址非常之多，据全省统计，人口平台达近1亿条，情报平台达1.6亿条，PGIS地址近1200万条，分布在人口系统、警务基础平台、110接处警、交管平台、图像监控、PGIS系统及其他业务应用系统中。地址要素与其它任何一个要素都相关联，是关联其他要素，形成时空轨迹的重要信息。标准地址数据是现代社会所必需的战略性基础信息资源，对于国家安全和社会稳定均具有重要的意义。

警用标准地址空间数据库（简称警用标准地址库）建设是警务地理平台建设的重要内容之一，也是业务信息与空间信息进行互联的桥梁和纽带，是发挥警用地理信息平台作用的载体。如何规范地址信息采集、统一建库、统一引用、全过程考核，促进地址库覆盖面全、现势性好、精确度高是摆在我们面前的新课题。

一、警用标准地址库建设的迫切性

（一）“以房管人”社会管理信息化的迫切需要

在社会管理工作中，大规模的人口流动给传统的户籍管理制度带来了巨大的压力，也给城市管理提出了新的挑战。现有的“以户管人”的方式已经难以适应现实的需要，“以房管人、以业管人”，实现全覆盖、可持续的人口及各类社会主体的管理方式，已经成为社会管理新的思路和模式，其效果也在各地实践中得到了验证。实现上述思路的基础则是以规范化的房屋和建筑物标准地址为核心，关联各类人员、单位、事件及物品等信息，从而建立社会管理的精细化信息模型，实现各类社会管理信息的整合，支撑各类社会管理工作的有序进行。不难看出，地址信息已经成为社会管理信息化的核心要素。

（二）政府部门信息共享交换的迫切需要

在数字城市建设过程中，政府职能部门如国土、建设、规划、卫生、工商、税务等，均需要依赖标准门牌地址来实现各类业务信息的登记、注册、定位和分析等功能，以确保政府各项职能的高效运行。城市运行基础设施的精细化、智能化管理，如水、电、气等资源，也需要通过标准地址来实现准确的定位、调配和优化。电子商务、物流、保险、交通、金融等企业的运营，亦需要准确地对业务信息进行空间定位与匹配。

（三）社会公共服务的迫切需要

在社会公共服务领域，随着互联网络、无线通信在我国的广泛普及，用户对基于地图应用服务、基于地址的LBS位置服务的需求也越来越广泛，对地名、地址的命名和管理规范化，以及标准地址库的建设，也呈现出越来越迫切的应用需求。例如，在导航和GIS产业发展方面，目前导航、LBS服务和网络电子地图服务已经发展至数百亿的产业规模，而其中各类兴趣点的采集和维护则需要数据使用单位和生产商花费很大成本进行维护。通过建立标准地址数据库，可以将各类兴趣点信息快速赋予空间位置信息，实现兴趣点数据的自动采集和实时更新，从而大大节省数据生产的成本，避免重复投资和资源浪费，将产生巨大的经济效益。

（四）警用地理信息平台可持续发展的迫切需要

警用地理信息平台的实施，是适应当前公安机关破解动态、开放社会治安防控体系建设难题，建立高度灵敏、科学合理、全时空的“动态数字化社会治安防控体系”的重要举措。为此，公安部将“警用地理信息平台（PGIS平台）”列为“金盾工程”二期的三大高端应用平台建设任务之一进行重点建设，目的是要通过PGIS平台，充分利用空间地理信息技术的可视化和直观优势，进一步拓展应用领域，推动公安信息化应用的普及与深化，拉动实现更大范围、更高层次的公安信息整合与信息共享，切实提高公安信息化的整体应用水平。

二、江苏省警用标准地址库建设存在的问题

由于原来的业务系统包括警务基础平台，各要素相关的地址信息是分别采集的，没有统一的规范，对同一地址，往往有不同的表述。各地在进一步推动PGIS深度应用时遇到了许多困难，主要表现在业务数据不能上图，业务数据之间地址数据不匹配，导致情报研判难以深入，发现重点人员轨迹困难，预测重大事件成效不显著，整合数据资源不充分，出现的诸多困难很多与地址问题有关。

（一）对地址的理解不到位

对地址的传统理解是基于门楼牌号码，但PGIS的地址内涵在门楼牌号码信息的基础上，不仅包含地名信息，还包含地址的空间位置信息，以及两者之间的关系信息。地址地名信息受制于人文、历史、行政等要素，地址空间位置信息由地理空间关系规定，诸多原因导致地址看似简单，使用管理起来比较复杂。

（二）地址信息管理不得力

体现在地址库建设工作中没有明确牵头部门，五龙治水，各管各的。对于一个门牌地址，有多种表达存入多个数据库，没有统一部门管理审核机制，导致地址存在重名、混乱、错位等不规范现象。治安（户政）部门只关心人口住址，110指挥调度仅关心警情地址，刑侦关心案发地地址，交巡警也有自己的地址规则，地址信息没有明确的统一规范。地址采集、维护、引用的工作机制不健全，体现在系统功能上，只满足采集需要，缺乏地址审核机制、质量管理、强制系统引用等功能。

（三）标准地址库数据结构不完善

警务基础平台现有地址结构中，街路巷是混合字段，面向地理角度，既有街路巷，又有镇、村、组、小区等信息，涵义分类不清，应用困难。按照公安部PGIS标准地址规范，结合江苏实际，应对相关数据结构进行完善，有关的应用程序也需作出调整。

现有警用标准地址库没有历史记录，不能追溯地址的变化全貌；地址管理属性、状态属性欠缺，导致管理责任不能很好地落实。

（四）地址采集标准规范不统一

目前全省13个地市虽然都建立了标准地址库，但仍然存在覆盖面不全、颗粒度不同、标准规范不统一等问题。PGIS地址按要素分类，如镇、村、组、街路巷、门牌、楼牌、单元、户室、房间等，而警务基础平台地址结构来源于人口库，划分颗粒度粗，地址信息存在字段填写错位。同时，各业务警种根据自身的业务需求，制定了大量的业务工作标准，标准间往往存在着差异或冲突。同名不同地、同地不同名的现象大量存在；对地址的描述，由于条件制约，只粗不细，导致难以精确定位；地址先用后管，导致事后整理、统一管理成本加大。

（五）地址信息共享不充分

警务综合平台地址库来源于人口模块的采集，为人口模块共享，警务综合平台中案发地、物品存放地、单位驻地等涉地址字段模块采集录入时，没有将共享引用人口住地库，均需重复采集。警务综合平台、交管平台、指挥调度平台、PGIS平台也没有统一引用同一个平台，各搞一套，导致人口、车管、出入境、接处警、消防、边防等平台系统之间地址几乎没有共享。

（六）地址采集受制于业务规则

现有地址主要是面向人口管理，对其他方面的关注不足。如在户籍系统中，户籍绑定地址，即使房子已拆除，但系统仍然不能删除，出现“空挂户”现象。由于地址库不独立，PGIS便难以支撑许多方面的业务应用。按照PGIS对地址的理解，认为地址应该是独立的对象，要有独立的管理模式，地址不应受制于某个业务警种的规则，必须面向所有警种业务的共有属性进行构建。

三、主要的警用标准地址库建设方法比较

目前，江苏省PGIS建设单位结合本地实际，采用不同的方法开展了标准地址库建设，可归纳为两种主要模式。

一是以南京为代表的依托警务综合平台建库模式。即将警务基础平台中的住址信息，按幢楼信息截取后，形成PGIS标准地址库的基础数据，并在警务基础平台中通过一体化采集功能，实现PGIS标准地址库建设、维护，同步更新警务基础平台地址库数据。

该模式的优势是与警务基础平台结合得比较紧密，警务基础平台中地址与PGIS地址同步维护，便于落实维护工作机制。缺陷是采集的门牌地址依据警务基础平台中部分应用，仅涉及人口地址、单位地址，不是采集所有“楼房”（即楼和平房），地址信息没有实现全覆盖。其警情、案件的相关地址是分别采集的，没有引用标准地址。南京模式的标准地址库与警务基础平台地址数据有一天的时间差（每天夜里从基础平台中导出更新数据），实时性欠缺。另外，警务基础平台中的地址结构是源于过去 MIS系统应用时设计的，不能完全符合公安部PGIS标准地址的规范标准，还需针对PGIS应用完善地址数据结构。

二是以常州、苏州为代表依托PGIS平台独立建库模式。即先由PGIS平台项目组开发可适应短时间、多并发的“标准地址采集系统”，然后依托该系统，由户政部门牵头组织基层所队，按照“有房必有地址”的工作要求，对地址进行标注和补充；在地址维护更新方面，必须在审批的同时在标准地址管理系统中进行标注和备案；对不能进行地址编号的，通过业务部门建立规范的管理和采集办法，归入标准管理地址分类。

该模式的建设思路是标准地址库建设独立于业务系统之外，标准地址的维护不是由业务系统的应用激发，而是在街路巷更新维护的同时进行标准地址同步维护，在添加新街路巷的记录时，与该街路巷相关的标准地址同步维护。苏州模式的优势是采集的标准地址信息比“南京模式”的地址覆盖面全，有利于全面被其他系统引用，成为所有系统地址的标准数据源，体现了统一数据源的思想，有利于保证地址数据的质量。在设计标准地址库数据结构时，充分遵循了公安部及省公安厅关于标准地址库的建设规范，结构合理，扩展性好，可管理，地址采集后可实时引用。

四、江苏省警用标准地址库建设需求探索

江苏省警用标准空间地址库的建设，应从统一标准、统一数据库、统一公共服务平台、统一汇聚引用与考核、建立归口部门的角度，进行地址库管理和建设工作。

（一）拓展标准地址库公共服务功能

标准地址库公共服务功能是在PGIS平台建设总体框架下，在各地已采集部分标准地址的基础上，集标准地址规范制定、地址数据汇聚与审核、空间位置上图、应用服务接口、长效维护机制于一体的基础数据服务平台。省厅标准地址库公共服务平台由标准地址库汇聚、标准地址管理和对外服务三个部分组成。PGIS标准地址公共服务平台定位是汇聚整合、动态更新各地标准地址信息，向各地各部门各系统提供地址信息服务。

（二）形成标准地址库建设统一标准

遵循国家和公安部相关标准规范，在公安部试行稿的基础上，结合江苏公安实际进行补充完善，形成江苏省警务地理信息基础平台建设的业务规范和数据标准。

（三）建立全省统一的地址数据源

所有系统引用标准地址数据库，或逐步引用标准地址数据库。已建系统，通过升级逐步过渡引用标准地址库。新建系统，必须引用标准地址库。解决警务综合平台、交管平台、指挥调度平台等与PGIS平台地址不一致问题，实现所有业务数据中地址数据一体化应用。在维护过程中，对各类基础地理信息数据和公安机关现场采集的警务地理信息相关数据的历史形态进行归档，建成可方便追溯各类地理属性相关信息历史状态的数据库。

（四）探索建立地址统一管理部门

门楼牌地址管理任务纳入PGIS标准地址管理范畴。建立以PGIS办为基础的，相关如治安、交巡警、刑侦、消防、出入境等大量生产地址和应用地址部门参加的地址管理部门，实现各部门各业务统一协调，同步管理。

（五）将地址质量数量纳入考核

重视地址质量管理。目前，业务上图率较低，除了遥感影像数据、基础地理数据覆盖面小之外，地址质量不高是一个很大的问题，造成地址利用率不尽人意。地址数据量的多少决定能不能用，而地址准确率、地址查询性能将决定满意度的高低。因此，需要通过成熟的GIS技术进行实施，并在作业过程中引入监理机制，进行地址的质量管理，切实保证成果的质量。

五、结语

当前，江苏省警用标准地址库建设应以突出重点工作为核心，以易考核操作为原则，以指引推动各地建设应用管理为导向，围绕地址数据管理和应用系统开发的工作需求，从地址覆盖性、及时性、空间精度性、地名准确性等角度，对考核内容进行编排设计，并不断调整完善。要建立地址管理工作的激励机制，按照国家、部、省等相关地址标准规范要求，建立地址管理工作的制约机制，配套相应的财力、物力、人力，建立常态地址管理工作的保障机制。

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