我国协商民主的发展历程

王寅平

（云南省社会主义学院，云南 昆明 650031）

社会主义协商民主是中国共产党和中国人民的伟大创造。习近平在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中指出：我们要全面认识社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势这一重大判断；协商民主源自中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的长期实践；具有深厚理论基础、实践基础和制度基础。我国协商民主的独特性与中国历史和政治基础紧紧联系在一起，与建设中国特色社会主义紧紧联系在一起。

一、民主革命为协商民主提供了特定的生长土壤

中国现代革命从辛亥革命开始，其首要任务就是推翻两千年来的封建专制，建立共和制国家，国民革命和新民主主义革命两种政治行动有相同的逻辑起点，有各革命阶级合作的相似的策略选择。以孙中山为代表的资产阶级革命认识到中国资产阶级力量的薄弱性、革命的不彻底性和向封建势力的妥协性，提出“联俄、联共、扶助农工”，提出新三民主义，主张节制资本，调节各革命阶级利益和矛盾，以此弥补资产阶级革命的弱点。中国共产党在革命斗争中也认识到中国无产阶级革命力量的局限性，在中共“二大”基本纲领中提出：打倒军阀，推翻国际帝国主义的压迫，统一中国为真正的民主共和国［1］，明确指出工人阶级、农民阶级、小资产阶级、城市民族资产阶级是民主革命的动力，把工农联盟扩大到各革命阶级联合的统一战线，开展国共合作，推行与孙中山新三民主义高度一致的新民主主义革命。

普遍考察中外历史，一个国家的资产阶级自由民主总是与政治制度的连续性联系在一起，英国通过君主立宪制走向资产阶级民主是这一政治制度的典型代表，而建立共和制总是与彻底推翻旧的专制的革命联系在一起［2］（P38－49），通过各革命阶级的联合建立共和制政权是必然的途径。孙中山领导的资产阶级政权建立在推翻持续两千多年的中国封建专制的民主革命基础上，有代表无产阶级的中国共产党参加。同样，中国共产党领导建立的以工农联盟为基础的人民民主政权也是建立在推翻代表大地主大资本集团利益的国民党一党专权的新民主主义革命基础上，有代表民族资产阶级和小资产阶级及其知识分子的政治联盟——民主党派和无党派人士参与。无论是孙中山领导的资产阶级民主政权还是中国共产党领导建立的人民民主政权，中国革命建立起的共和制是各革命阶级的共和。共和制的阶级统治合法性是由各阶级的革命力量决定的，阶级统治的实质是维护阶级利益，对本阶级利益具有绝对倾向性，但只有有效包容各方面利益的阶级共和政权才能巩固，即只有建立阶级共和政治才能结束革命，建立有秩序的统治，而秩序的基础是各方面利益的平衡，把各阶级的利益矛盾控制在避免完全对立以至再次爆发革命的限度内。建立利益平衡的前提是政治包容和协商，“联俄、联共、扶助农工”体现政治包容和利益平衡，国共合作是协商妥协的结果。人民民主专政的基础是工人阶级、农民阶级和城市小资产阶级的阶级联盟，在节制资本和保护民族经济利益的前提下团结民族资产阶级［3］，这是人民民主政权的政治包容和利益平衡，多党合作是政治协商的结果。

共和制相对自由民主制在政治过程中更容易形成协商过程。在哈贝马斯看来，协商在民主政治过程中具有必然性，共和主义政治过程的基本出发点是对政治共同体的基本共识，通过“推理”建立政治秩序规则和新的集体共识，协商的必要性在于证明“推理”的条件、逻辑和所形成结果的合理性［4］。自由主义民主的基本出发点是公民个体的固有权利原则，从原则出发通过“程序”把原则转化为具体的权利及范围，协商表现为一种公民自由表达、寻求保障自身权利的程序过程和公约数［5］。前者对政治过程产生直接影响，所以必然存在，因此哈贝马斯把协商定义为“协商政治”，后者是自由主义原则在社会领域所衍生出的现象，对政治统治并无直接影响，但因为是民主意见和意志的基本来源，被广泛认为是一种民主程序。

中国革命建立起的共和制孕育了协商政治的基本要素：首先，有建立政治共同体的共识。建立共同体的首要任务是民族独立解放，与推翻没落的但势力仍然强大的封建主义和帝国主义殖民统治的革命紧紧联系在一起。各革命阶级的联合是必然的路径选择，对革命的领导权争夺、斗争和认同是革命中的必然行为，革命力量对比决定了统治权的阶级归属和领导权的集中形式，其合法性被普遍认同。其次，有建立统治权威的共同需要。建立权威统治是革命后的必然结果，权威体现了统治程度［6］（P1），是建立新政治秩序的要求，也是人民所能接受的，因为只有权威政治才能彻底改变旧的政治制度，人民也惯性地认为革命后的权威统治能给革命阶级带来共同利益。有建立政治秩序的共同需要和共同利益，就有各革命阶级政治代表的参与和合作，在权威统治与其他阶级政治代表参与之间就存在对权力资源和利益关系分配的协商和妥协。再次，有在政治过程中的协商要求。建立在革命基础上的共和制总是存在与自由民主制相比所缺乏的程序合法性问题，整合政治资源和提炼各革命阶级的利益是持续统治合法性的重要途径，各革命阶级的政治资源协商分配和体制内的政治参与是整合和提炼利益的重要形式。

二、中国共产党的民主政权实践开创了协商民主

协商民主是一种民主政治形式，只有在民主政权的政治形态下存在，有协商的政权不一定能形成协商民主，没有政权的协商也不是协商民主。孙中山领导的资产阶级革命政权与共产党有协商，并在政权建设中发挥共产党的作用，但协商和发挥作用是在共产党员以个人身份加入国民党的前提下进行的，目的是改组国民党组织、增强其革命性。孙中山始终认为“容共”是要为令他失望的国民党组织注入朝气，按照苏俄模式加强国民党的思想建设和组织建设，而不是吸收工农力量参加政权，正如毛泽东所说“孙中山在绝望里，遇到了十月革命和中国共产党。孙中山欢迎十月革命，欢迎俄国人对中国人的帮助，欢迎中国共产党和他合作。”［3］在两次国共合作时期，中国共产党团结一切积极力量为我所用，在统一战线工作中有合作有协商，但没有共产党领导的民主载体——民主政权，所以统一战线思想也不是我国协商民主的唯一来源。马克思的统一战线思想是“全世界无产者的联合”，列宁统一战线思想的核心是无产阶级领导建立工农联盟，而民主革命时期的中国共产党把马列的统一战线思想与各革命阶级联合的思想相结合，但这些都不包含协商民主思想。联合是共同目的的需要，联合方式包括协商、妥协、认同等都是行动策略。只有把统一战线的联合和合作方法与民主政权建设统一起来，才能开创协商民主。

我国协商民主开创于中国共产党把统一战线思想运用于政权组织形式，从中国共产党抗日民主政权实行“三三制”开始。为推动全民抗战，坚决与国民党反共顽固派斗争，发展抗日民族统一战线，党领导的抗日根据地政权实行民主普选。但按照民主选举的多数原则，普选的结果必然是清一色的工农代表，政治代表性不能覆盖所有其他抗日民主阶级。为此，在中共中央的指示中，提出“三三制”政权原则［7］：“在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一”。“三三制”实行党的领导：“必须保证共产党员在政权中占领导地位，……所谓领导权，不是要一天到晚当作口号去高喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议”；贯彻党的统一战线：“给中间派以三分之一的位置，目的在于争取中等资产阶级和开明绅士。这些阶层的争取，是孤立顽固派的一个重要的步骤”；开展党与民主人士的合作：“对于共产党以外的人员，不问他们是否有党派关系和属于何种党派，只要是抗日的并且是愿意和共产党合作的，我们便应以合作的态度对待他们”；实行民主协商：“提倡民主作风，遇事先和党外人士商量，取得多数同意，然后去做。同时，尽量地鼓励党外人士对各种问题提出意见，并倾听他们的意见”。此外，实行减租减息［8］，缓和阶级利益矛盾。“三三制”的协商民主主要体现在：按照党的统一战线思想把各抗日民主阶级的代表人物纳入到政权组织中，体现了各抗日民主阶级的参与性；在政权中实行党与非党人士的合作，开展民主协商，先商量后执行；党对民主人士的领导方式是说服、教育、自愿接受等交流方式，是协商基础上的引导过程。

中国共产党与民主党派和民主人士的合作协商在为组成民主联合政府而斗争的统一战线工作中建立起来。中共“七大”明确中国共产党与民主党派开展合作协商，共同反对国民党继续一党专政，建立包括共产党、民主党派和无党派人士参加的民主联合政府，提出政权主张：“在彻底地打败日本侵略者之后，建立一个以全国绝大多数人民为基础而在工人阶级领导之下的统一战线的民主联盟的国家制度”；提出政治主张：“建立一个联合一切民主阶级的统一战线的政治制度”；提出政权组织形式：“采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府”；提出政权建设路线：“第一个步骤，目前时期，经过各党各派和无党无派代表人物的协议，成立临时的联合政府；第二个步骤，将来时期，经过自由的无拘束的选举，召开国民大会，成立正式的联合政府”；也提出节制资本的经济政策：“使私有资本制度不能操纵国民之生计”［9］。中共参加重庆谈判时，广泛走访民主党派人士、无党派民主人士、国民党左派人士，接触各方面势力，深入交流，听取民主人士意见，努力就这些主张与民主党派和民主人士进行协商，取得共识。走访特园时，毛泽东与民主人士说过：“这是民主之家，我也回到家里了”，“今天我们聚会在‘民主之家’，今后，我们共同努力，生活在‘民主之国’”［10］。与民主党派和民主人士的合作协商没能改变国民党政权性质，但彻底动摇了国民党一党专政的合法性，在建立民主联合政府上形成广泛共识。同时，这种政权外的协商之所以起作用是因为中共有巩固的根据地民主政权作为后盾，正如毛泽东在重庆谈起民社党领导人张君劢1938年至他的一封信时所说：“在那封信里，他主张要我们将军队交给蒋委员长。老实说，没有我们这几十万条破枪，我们固然不能生存，你们也无人理睬。”［11］（P406）从中共七大提出建立民主联合政府的政治纲领到提出“五一口号”之前，中国共产党与民主党派和民主人士的合作协商建立在党广泛开展统一战线工作基础上，建立在党有根据地民主政权的坚强后盾上，建立在对民主联合政府取得共识的共同愿望上。

政治协商从中共1948年5月1日前夕发布的“五一口号”和随后各民主党派和民主人士响应“五一口号”、围绕建立新中国政权和新民主主义政治进行广泛讨论、提出政治意见和主张开始。“五一口号”第五条：“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”［12］，是进行政治协商的号召，得到各党各派各界的广泛积极响应。政治协商，进一步明确了民主党派及民主人士的政治代表性与合作关系：民主革命时期是革命的民主的、响应“五一口号”并与中共有合作的关系［11］（P2）；建立起具有广泛代表性的人民民主统一战线政权，它以工农联盟为基础，包括代表小资产阶级及其知识分子的民主党派、民主人士以及认同新民主主义经济政策的民族工商界人士参加国家政权；确立了迈向人民民主的《共同纲领》——参加政权的各政治组织最重要的政治共识。新中国人民政协会议的召开，标志着人民民主政权建设与多党合作协商相统一的政治协商制度确立［13］（P11），标志着制度化政治协商条件已经形成：有了各方面政治代表参加国家政权，有开展政治协商的组织——人民政协，有最重要的政治共识——《共同纲领》，也标志着中国协商民主制度的确立——政治协商制度是其中最重要的组成部分。

三、中国特色社会主义推动协商民主制度建设

中国特色社会主义开始于社会主义市场经济建设，市场经济发展彻底改变了计划经济下的社会基本结构和社会基本关系，体现政治组织合作的政治协商作用开始向协调社会基本关系转变［14］。社会结构阶层化使社会基本关系呈现出对政治资源、经济资源和文化资源的不同配置［15］，其中经济资源和文化资源分配直接反映出社会利益关系，政治资源差异也反映出社会各阶层对政治过程的不同影响从而作用于社会利益关系上。民主党派作为重要的政治组织，其社会性作用显现在：是社会一些方面政治参与的基本渠道；是社会方面一些重要利益关系的代言者和协调者；围绕来自执政党决策、政府施政中的重大议题和来自经济社会利益关系方面的重要议题开展政治协商。这种转变促使政治协商从党的统一战线政治合作功能向民主政治建设功能转变，从规定性原则性制度向规范性程序性制度转变。

从党的十八大开始，建设中国特色社会主义在经济、政治、文化、社会和生态建设等方面全面展开，在全面治理中社会自身作用凸显。发展协商民主开始与国家治理体系和治理能力现代化紧密结合起来，把协商民主制度建设放在国家制度体系的整体框架内考虑［16］，使其在国家、政府与社会的互动关系中发挥特殊作用。协商民主制度建设重心从协调社会基本关系的政治协商向公共问题治理协商转移，主要从三个方面发展：一是协商参与的广泛性问题。将协商民主与社会治理合作网络建设结合起来，拓宽参与渠道，发挥国家权力机关及各级党委、政府等公共部门和人民政协、各民主党派、人民团体等有政治职能的组织的协商渠道作用。作为国家机关的人大和政府，发挥渠道作用的关键是建立面向社会开放透明的民主立法、民主决策、依法施政及其规范化程序化机制，作为执政党，发挥渠道作用的核心是发挥统一战线中所有政治性组织的关系协调功能和人民政协的重要渠道作用。二是协商民主的多层次问题。参与协商的广泛性必然促进协商民主从政治协商向社会协商和基层民主协商领域拓展。党的十三大就提出要通过建立社会协商对话制度协调和处理各种不同的社会利益和矛盾［17］，但在实际中没有进一步实施，因为相关的基本制度——基层群众自治制度未建立、社会协商的参与主体——社会治理合作网络尚未成熟。现在，各类社会组织已经成为公共治理的重要参与者，面向社会的民主议题包括民主立法、依法行政和社区治理等这些不包括在政治协商制度中的民主协商，需要更大协商概念——协商民主制度来涵盖［18］，将协商民主程序嵌入到各个层面的公共治理制度中。三是协商民主的制度化问题，即协商原则的法定化、形式的规范化和操作的程序化，将协商遵循切实有效运用于治理过程中。

［1］中共中央《民主的联合战线》，1922－07－23．

［2］Talmon J．L，The Origins of Totalitarian Democracy，New York：Norton，1970．

［3］毛泽东．论人民民主专政［M］．北京：人民出版社，1949．

［4］［德］哈贝马斯．民主的三种规范模式［M］．曹卫东译，上海：上海人民出版社，2007

［5］陈家刚．协商民主引论［J］．马克思主义与现实，2004，（3）．

［6］［美］塞缪尔．亨廷顿．变革社会中的政治秩序［M］．北京：华夏出版社，1988．

［7］中共中央关于抗日根据地的政权问题指示［EB／OL］．http：／／gb．cri．cn／42071／2015／03／06／7551s48913 22．htm．

［8］中共中央抗日救国十大纲领［EB／OL］．http：／／www．people．com．cn／GB／historic／0825／2776．html，2003．

［9］毛泽东选集：第3 卷［M］．北京：人民出版社，1991．

［10］成国银．毛泽东重庆谈判期间与张澜的交往［J］．党史纵览，2005，（11）．

［11］张成军．中国民主党派史［M］．北京：华夏出版社，1989．

［12］政协全国委员会办公厅，中央文献研究室．人民政协重要文献选编（上）［M］．北京：中央文献出版社，2009．

［13］中国政党制度白皮书［M］．国务院新闻办，2007．

［14］中共中央关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见［EB／OL］．http：／／www．gongxuanwang．com／view．asp？14675．html，2006－07－24．

［15］陆学艺．当代中国社会阶层的分化与流动［J］．江苏社会科学，2003，（4）．

［16］叶小文，张峰．协商民主与国家治理［N］．光明日报，2013－12－28．

［17］沿着有中国特色的社会主义道路前进——在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告［EB／OL］．http：／／news．xinhuanet．com／ziliao／2003－01／20／content＿697061．htm，1987－10－25．

［18］张峰．社会主义协商民主制度是个大概念［J］．中国政协理论研究，2013，（03）．