协商民主视域下的城市基层社区自治管理研究——以武汉市社区协商民主情况为例

协商民主视域下的城市基层社区自治管理研究——以武汉市社区协商民主情况为例

梅志罡1李文献2黎园3

(1.华中师范大学，湖北武汉430079;2.3.武汉市社会主义学院，湖北武汉430015)

[摘要]我国基层协商民主不断推进，其实践总结和问题研究值得重视。本文采用实证研究方法，从协商民主主体认知、事务认知、参与程度、参与方式、实践方式、制度化认知、效果评价七个方面，扫描协商民主视域下城市基层社区自治管理的图像，查摆基层协商存在的现实问题，提出了具有针对性和可行性的建议，以期对提升城市基层社区自治管理水平有些借鉴意义。

[关键词]社会主义协商民主城市基层社区自治管理

[中图分类号]D62[文献标识码]A

[收稿日期]2014-10-29

[作者简介]1.梅志罡(1968—)，男，河南新野人，华中师范大学社会学院教授；2.李文献(1963—)，男，湖北武汉人，武汉市社会主义学院教研室副主任；3.黎园(1983—)，女，湖北宜昌人，武汉市社会主义学院副主任科员，助理研究员。

中共十八大报告首次确认“协商民主”概念，进而对“健全社会主义协商民主制度”进行了规划和部署。中共十八届三中全会《决定》又进一步对协商民主作了科学定性，强调“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”[1](P19)。本文基于协商民主视域下的城市基层社区自治管理的现状，从实证研究出发，希望探索归纳出一些有益的认识和指导性建议。

一、调查背景及调查对象

协商民主视域下的社会管理，在基层层面上落脚在“基层群众自治管理”。我国基层协商民主以村、社区和企事业为实施单位展开，人口规模小、分布相对集中，协商贯穿于基层选举、决策、管理和监督各方面。常用的形式主要有村(居)民会议、村(居)民代表会议、社区论坛、民主听(议)证会、民主恳谈会等。

本调查走访了武汉市10个社区，通过随机抽样的方法抽取1200个样本进行入户调查。问卷共发放1200份，有效问卷1108份，样本有效率92.3%。调查对象中男性占38.1%,女性占61.9%。年龄在18岁以下占0.9%，18到24之间占7.4%，25至34之间占11.4%，35至44之间占13.5%，45到54之间占24%，55岁以上占41.7%。调查对象职业分布为离退休/无业/待业人员占34.3%，自由职业者占22.2%，党政机关/事业单位工作者占12.6%，其他职业居民占11.6%，企业普通职工和中高层管理者分别占8.1%和6.1%，进城务工人员和在校学生以及军人人数分别占3.2%、0.9%、0.2%。调查对象的月收入水平在1500元以下的占26.1%，1500-2500元的占48.9%，2500-5000元的占19.5%,5000元以上的占2.7%。在1108个有效数据中，本社区户口占62.1%，非本社区本市户口占22%，外地户口占14.6%。自有住房占63.2%，承租房占35.4%。同时，召开多次社区群干座谈会，参加座谈的代表30余人。

二、协商民主视域下的城市基层社区自治管理现状及分析

(一)协商民主主体认知上存在模糊甚至错误

基层社区自治过程中的协商民主应该是多元主体共同参与的协商民主，这些主体应该包括社区居民委员会、社区中正式和非正式的社会团体、社会组织以及社区居民等。对协商民主参与主体的正确认知是实现协商民主的前提。然而，居民的实际认知状况不容乐观。在回答“居民对居委会的认知”时，超过半数的居民认为社区居委会是“基层政府”，只有26.7%的人能正确认知居委会是居民群众性的自治组织的性质。分析表明，一般群众、低收入群体、高中以下文化程度者更倾向于认为居委会是政府基层组织；在回答“社区公共事务应该由谁来负责”时，选择“社区居民委员会”的占54.0%。这说明对协商主体存在错误认知，而且造成了居民对居委会的“行政性依赖”，这种“行政性依赖”会大大降低协商民主的社会管理价值。通过座谈会得到的信息也说明，武汉当前基层社区中的协商民主并不是依靠居民社区自治中的平等参与，而是以社区居委会为主导，居民相对被动参与来开展协商。这种协商参与方式暴露出了民主协商主体间地位的不平等性。

(二)协商民主事务认知上表现为社区居民非常关注与自身有密切联系的事务

协商民主视域下的社会管理在基层社区主要是对社区重大问题和社区公共事务的协商。在回答“社区应该解决的主要问题”时，社区居民重点关注的是绿化、卫生、污染等环境问题，停车位及道路秩序问题，治安问题等，分别占到20.2%、17.3%和14%；对菜市场等综合配套生活设施的改善、社区就业、社区文化建设、社区体育设施建设等问题的关注度在7%-8%之间；对社区民主决策、居民关系、社区经济发展等问题的关注都在5%上下，反映了社区居民对社区各类问题的关切度。这种关切度决定了居民对社区公共事务的认知，决定了基层社区自治管理过程中协商民主的主要协商内容。

从“居民对社区公共事务的认知”的回答来看更是一目了然， 85.1%的人选择了“社区绿化”，其次依次为“社区卫生”84%，“社区治安”80.9%，“社区管理”66.2%，“社区文体”59.1%，“社区教育”52.2%，“志愿者服务”29.6%。整体认知达到80%以上的社区绿化、社区卫生和社区治安，都是同社区居民自身密切联系的事务。社区教育和志愿者服务在社区公共事务中居民认知最低。可能的原因是，社区教育和志愿者服务看起来社会化程度更高，与社会联系更为紧密，容易让人觉得它们超越了社区公共事务而更应该是社会公共事务的组成部分。

(三)协商民主的参与程度不是很高

通过对“居民参与社区公共事务的状况”调查发现，70.5%的人表示参加过社区公共事务，说明居民参与社区公共事务活动具有一定的广泛性。但参与的主动性程度如果用1—5分来来打分的话，得到的平均分值为3.36分，主动性选择分值刚刚及格；如果将高分选项4分和5分合并计算，得到的比率仅为46%，进一步证明居民参与社区公共事务的主动性并不是很高。

“居民参与社区活动的意愿调查”数据表明，居民对于参与各类社区公共事务表达了比较强烈的意愿。其中，社区居民愿意参与社区公益志愿活动所占百分比最高，达到74%，愿意参与公共事务决策、社区竞选、社区文体活动、社区联谊交流活动的比例分别为67.7%、64.1%、68.6%、66.7%，都达到或超过了总体的2/3。这些数据表明，居民参与社区活动的意愿很高。

比较强烈的参与意愿与不尽人意的参与主动性构成了协商民主视域下的城市基层社区自治管理中的强烈反差。对于造成这种局面的原因，65.5%的人认为是“居民忙于各自的工作、家庭，无暇参与社区事务”，13%的人认为“社区居民普遍抱有一种事不关己，高高挂起的态度”。

(四)协商民主的参与方式反映出社区政治生态不够健康

协商民主的参与方式可以反映社区的组织化程度，可以透视基层社区自治管理的基本政治生态。调查数据表明，占总体样本29.3%的人没有参与过社区公共事务；在参与过社区公共事务的调查对象中，以个人身份参加的占比高达62.9%，而以组织者身份和团体成员身份参与者占比都不超过20%。这个结果表明，当前的城市基层社区协商民主政治生态不够健康。主要表现为：一是协商民主的参与主体组织化程度不高，大量的个体身份参与者不利于有序化参与和意愿表达，更不利于达成协商成果；二是社区范围内的社会团体和社会组织发育程度低，协商民主的参与主体结构失衡，不利于构建合理有效的社区自治管理组织基础；三是高比例的非参与性将使协商的难度更大，造成了协商民主视域下的城市基层社区自治管理的实践困境。

(五)协商民主实践方式的实际利用状况不太理想

从我国基层协商民主实践看，现实的协商民主形式包括社区居民代表大会(会议)、社区协商议事会以及社区听证会、评议会、座谈会、调解会等。那么，居民参与运用这些形式的情况如何呢？在回答“社区居民参与社区代表会议的情况”时，46%的人表示参加过，45.5%的人表示没参加过，6.7%的人表示不知道或社区没有居民代表会议。关于“居民参与社区论坛的情况”的数据显示，只有52.7%的人所在社区有居民论坛，其中，34.3%的人表示参加过，16.4%的人表示没有参加过。这是很有代表性的居民参与社区公共事务的两个样本。前者代表了官方正式管道的参与状况，后者代表民间管道的参与情况。

总体看来，两类管道的实际利用状况都没有超过半数。在居民看来，要么是管道缺失，要么是不知道有此管道。由此可见，管道不明或者缺失影响了居民有效地参与基层社区自治管理活动。

(六)协商民主的制度化认知不容乐观

协商民主的制度化认知至少应该包括两个方面即协商问题的提出和协商程序的完备合理。那么社区生活中协商民主讨论的公共议题是怎样提出的呢？在回答“您所在社区如何确定协商民主中应该讨论的问题”时，选“居委会自行决定”的有20%，选“由居委会征集民意后决定”的有55.8%，选“居民代表联名、居民个人主动提出”的不超过20%。“对于居民参与社区公共事务程序的情况分析”给出的答案数据表明，没有一个社区在实践中完全遵循了正确的协商民主程序，差错率从20%到40%不等，由此造成了居民对社区生活中公共议题协商民主程序合理性的部分怀疑态度和保留态度。居民在回答“程序是否公正合理”时，认为“比较不公正”、“很不公正”、“不清楚”的合计比例高达20.3%。这种态度势必影响基层协商民主的参与度和协商结果的接受度，不利于城市基层社区自治管理。

(七)协商民主的效果评价比较积极

协商民主的最终有效性取决于城市基层社区自治管理过程中公共事务协商结果的有效性和居民对这种结果的评价。“居民对协商民主结果的看法”反映了居民对社区公共事务协商民主的结果认知，接近半数的人对结果持积极评价，认为“讨论结果既体现大多数人的意见和利益，也能照顾到少数人的意见和利益”，只有12.1%的人认为“一般都是走过场，讨论结果只能照顾到少数人的意见或利益”。同时，多数居民认为协商民主的决策结果的实施，明显改变了社区公共生活状态，因而对于协商民主视域下的城市基层社区自治管理持肯定态度。同时，协商民主参与也对居民自身产生积极的作用，居民对此也持肯定态度。

通过调查发现，多数民众可以正确识别社区公共事务；在对于协商民主参与主体的认知上社区民众仍然存在模糊甚至错误认识，例如把社区居委会误认为是政府机构，导致了居民在处理社区公共事务上存在着“行政性依赖”；在公共事务参与问题上，主观意愿强烈但主动参与性不足，导致意愿与行为的背离；在实际参与行为上，主要以个体参与为主，组织化程度不高；居民不能充分利用官方正式管道和民间管道参与协商民主管理；协商民主的制度化不够健全和完善，社区居委会主导协商民主的议题；居民对协商民主的各种效果评价积极。这个结果既肯定了协商民主总体发展方向的正确性，也为我们进一步改进和完善协商民主视域下的城市基层社区自治管理提出了创新发展的方向。

三、协商民主视域下的城市基层社区自治管理创新发展对策

(一)要进一步加强对协商民主地位和作用的认识

协商民主有助于拓宽社会多元主体的政治参与渠道，把有序参与、平等议事、民主监督、凝聚共识、科学决策、协调各方、和谐发展融为一体，更好地保障人民当家作主。协商民主有助于推动公民广泛参与公共事务，进一步拓宽人民民主的深度和广度，在维护最广大人民群众根本利益的基础上，巩固党的执政地位，促进经济社会持续健康发展。协商民主有助于推进国家治理制度化、公平化和有序化，有助于推进实现社会的法治、善治和理治[2]，有助于实现国家和社会的长治久安。

(二)要积极培育基层社区协商民主管理的参与主体

一是既有的基层社区组织如业主委员会等要回归本位，发挥其自身的居民自治管理职能；二是要大力培育一批新型社区组织和社会团体，吸引广大社区居民积极参与到各类组织中去，提升社区居民的组织化程度，引导广大居民发挥其专业知识、行业特点，有序参与社区公共生活；三是要发动社区内党代表、人大代表、政协委员等多元主体积极参与社区服务和社区建设，真正实现共同管理、自我服务、和谐发展。此外，社区居委会还要指导、组织和监督社区内社会组织依法开展工作,维护社区居民的合法权益。

(三)要建立健全基层社区公共生活中的相关机制

建立健全社区居民监督社区居委会的工作机制,社区居委会要定期向居民代表会议、居民大会报告工作，组织居民对居委会及其工作人员的工作进行民主评议，对社区绿化、社区卫生、社区治安、社区管理、社区文体、社区教育、社区志愿服务等居民关心的问题进行监督。通过制度体系的建立和完善，保障广大社区居民实现公共生活和公共事务协商中的有序参与与平等议事，从而提升协商民主的内在品质，提高广大居民参与协商议事的积极性、主动性，实现广大居民在协商中的参与意愿与参与行动的和谐一致。

(四)要重视社会组织在沟通、对话、谈判、调解中协商渠道和平台的建设

既要充分开放官方的协商议事管道和平台，进一步拓宽居民参与的渠道和范围,集中民智民力,反映社情民意,解决民生、落实民权,维护民利；又要积极鼓励和支持民间组织、民间机构建立贴近居民及居民公共生活的社会化沟通协商新的管道和平台。探索运用互联网搭建居民参与网络协商的平台，发挥互联网即时、高效、便利和低成本优势，利用微博、微信、QQ群等现代信息手段，切实推动协商民主广泛多层发展，保障民众畅所欲言，充分表达民意，并在此基础上凝聚共识，为协商民主决策打下良好的基础。

参考文献：

[1]本书编写组.党的十八届三中全会《决定》学习辅导百问[M].北京：学习出版社,2013.

[2]叶小文,张峰.协商民主与现代国家治理的高度契合[J].中国政协,2014，(1).

责任编辑：肖建平