中外协商咨议机构的丰富实践及其基本经验

中外协商咨议机构的丰富实践及其基本经验

罗朝明1肖春艳2

(1.西南大学，重庆400715；2.重庆市北碚区总工会重庆400700)

[摘要]清末谘议局与资政院、国民参政会、沙特协商会议和埃及协商会议等中外协商咨议机构各具特色，是人类创造的政治文明成果。本文简述了中外著名协商咨议机构的履职概况，并从组织建设基础、政策法律保障、履职方式以及履职成果等方面总结了其基本经验。

[关键词]协商民主中外协商咨议机构基本经验

[中图分类号]D62[文献标识码]A

[收稿日期]2014-06-13

[作者简介]1.罗朝明(1963—)，男，四川双流人，西南大学党委办公室主任，副教授，法学硕士；2.肖春艳(1966—)，女，重庆人，重庆市北碚区总工会副主席，教育学硕士。

学习借鉴外在经验，是人类得以快速进步的法宝之一。我国清末的中央资政院、抗战时期的国民参政会以及国外的沙特协商会议和埃及协商会议，是近代以来世界各国最为典型的协商咨议机构。这些协商咨议机构与人民政协最为相近，其经验值得深入研究和充分借鉴。

一、中外协商机构的丰富实践

(一)清末谘议局与资政院

清末，各省谘议局和中央资政院都是根据立宪清单而设立的具有一定民意性的咨议机构。1909年10月各省咨议局(除新疆外)正式开办，1910年10月设立中央资政院。谘议局是各省为了“予民人以闻政事之权，而使为行政官吏之检查”而设置的“采取舆论之地”。[1](P667-669)谘议局具有相对独立的议事、监督权力。议员的产生、资格，议事的内容、程序以及反馈的要求都有章程做出明确规定。各省议员多寡不一，多者达一百余，少者数十。谘议局会期为常年会和临时会。常年会每年一次，会期40天，议事未完，可延长10天，临时会会期20天。自成立至清朝灭亡，谘议局共举行了两次常年会、两次临时会。每次会期都会收到许多议案。议案涉及谘议局的法律地位，该省财政、实业、教育，纠劾官员、维护主权等各个方面。中央资政院职能为议决重大事项、审议法律草案和接受民众请愿。资政院设议员200名，其中钦选和省选各100名，任期三年。资政院会期也分为常年会和临时会，常年会每年一次，每次3个月并可延期1月。在一年多的存续时间里，资政院重点议决了《请速开国会案》、《昭雪戊戌冤狱案》、《弹劾军机大臣案》等重大议案，制定了《重大信条十九条》，并在请求清廷收回上谕后选举袁世凯为清政府内阁总理。谘议局和资政院的实践，是中国从专制到民主政治转变的一次初步但十分重要的演练，铸就了一百多年来中国协商政治的逻辑起点。

(二)国民参政会

国民政府于1938年7月至1948年3月设立国民参政会(另于1939年设立省县参议会)。国民参政会是根据国民党临时全国代表大会的决定而设立的协商咨议机构，职能为议决事项、审议提案、开展调查和初审财政。国民参政会第一届设参政员200名，全部为国民党遴选，第二至第四届增幅较大，由省市参议会选举或者国民党遴选。毛泽东等7名中共领导人曾被选为参政员。参政员任期为一年。国民参政会每三月举行一次，会期10天。在将近10年的存续时间里，国民参政会历经4届13次会议，紧紧围绕抗战建国等重大问题，提出并议决了《拥护政府长期抗战国策案》、《惩办汉奸案》、《改革政治以应付非常局面案》等2500多件议案。国民参政会在我国抗战时期，为吸纳抗战力量、争取抗战胜利做出了积极贡献。

(三)沙特协商会议

沙特国王法赫德于1993年设立沙特协商会议至今，其前身是1926年设立的国王咨询小组。沙特协商会议是沙特王室在君主国王体制下设立的协商咨议机构，职能是就大政方针发表咨询意见、审议法律法规、讨论政府工作报告。会议有权对政府提出建议批评，甚至有权对政府大臣提出质询。沙特协商会议设议员150名，由沙特国王任命。沙特协商会议每届任期4年，每周举行一次会议。1993年以来，沙特协商会议共举行会议1160 次，审议和发布了涉及国际国内重大事务的报告454项，如《房地产抵押法》、《关于征收非沙特籍人士所得税案》等等。沙特协商会议是沙特王国的重要民主形式，为建设民主法制、促进经济发展做出了显著贡献。

(四)埃及协商会议

埃及总统萨达特于1980年设立协商会议至今。埃及协商会议是拥有部分立法权的协商咨议机构，职能是审议法律修正案以及有关领土主权协议，商议有关社会与经济发展计划，讨论总统提交的有关重大政策，任免部分国家机关工作人员。埃及协商会议共设议席270个，其中民选180个，国家元首任命90个。埃及协商会议每届任期六年，实行常年议事。埃及协商会议主要开展了立法协商、提出建议、任免人事等履职活动。如2005年审议通过了关于同意修改宪法的决议，2006年以来审议通过了《器官移植法》等法律文件，2012年任命了50名国家媒体重要负责人，提出了加快河谷省开发的建议等等。埃及协商会议是与埃及人民议会并立的民主机构，为探索新型议会制度、推动经济发展做出了突出贡献。

二、中外协商咨议机构的宝贵经验

清末资政院、国民参政会、沙特协商会议和埃及协商会议探索了新型的民主形式，积累了丰富的实践经验。

(一)民主意识是基础

一是民主潮流的兴起。我国晚清时期内忧外患日益严重，有识之士强烈要求改革君主专制制度，产生了戊戌变法、预备立宪和国会请愿等民主运动，谘议局和资政院正是清廷在皇权危机下的一种政治选择。埃及在纳塞尔时期积累了不少社会矛盾，迫使萨达特在执政后宣布实行多党制，扩大精英参政。沙特国王法赫德为了缓解国内民主力量要求政治改革的压力，不得不在强化伊斯兰基本特征的基础上进行适度的政治改革。正是民主思潮在各个国家的发展，推动着执政高层或主动或被动进行民主制度的改革。二是社会组织的发育。清末党禁初开，思想活跃，导致宗社党、立宪派、同盟会等党派社团应运而生并日益活跃。抗战初期，我国抗日统一战线基本形成，中共及其军队成为重要的抗日力量，民盟、青年党、国社党等在野党也成为重要的民主力量。埃及自上世纪20年代以来逐步形成具有全国性影响的政党13个，其中民族民主党和自由与正义党在不同时期主导着埃及的政治、经济和社会生活。三是精英人物的成长。清末洋务运动造就了新兴的民族资产阶级，同时清政府派出的留学生大量接受西方教育。沙特与英美长期交好，很多青年留学英美。不少留学生学习研究西方民主政治，回国后成为各自国家的民主人士或党派领袖。易宗夔、梁启超、严复、张君劢、傅斯年、章伯均、罗隆基以及沙特的谢里夫等等就是突出代表。

(二)政策法律是保障

一是政府重视。建立协商咨议机构，执政当局态度积极。清廷摄政王载沣亲自出席资政院开院仪式并提出要求；蒋介石提议成立国民参政会，并在汪精卫投日叛国后亲自担任国民参政会议长，还4次以参政员身份提交参政提案；埃及总统穆巴拉克要求将协商会议制度写入埃及宪法；沙特国王法赫德发布国王敕令，宣布成立协商会议，并亲自审批和监督协商会议经费。二是体制明确。各执政当局从性质、职能和形式等方面做出规定，使协商咨议机构与行政机构、立法机构、司法机构在体制上形成了同等地位。三是法律保障。各执政当局通过制定法律法规或章程条例，对协商咨议机构这种民主形式加以固定。清廷颁布了《各省谘议局章程》、《资政院院章》，国民政府制定了《国民参政会组织条例》，沙特王室制定了《协商会议条例》，埃及国会制定了《协商会议法》。通过各种法律，确立了各种协商民主形式的地位。

(三)切实履职是关键

一是履职内容不断丰富。协商咨议的内容，执政当局的要求是集思广益，提出意见，资助政府，但协商咨议机构都逐渐把大政方针、法律法规、财政预决算等重大事项纳入审议内容。除章程规定事项外，清末资政院还受理民众请愿，选举总理大臣，尤其是将清政府1911年的财政预算由3.764亿元减为2.985亿元，削减幅度达21%，基本做到了收支平衡。埃及协商会议还拥有立法审查权、部分人事任免权。二是履职方式不断完善。协商咨议机构搭建了全体会议、常设机构会议、小组会议、专题会议等履职平台，形成了政府提出议题、议员提出提案、政府议员双向协商的体制机制，制定了议题“三读”、议员发言、会议表决、报送回复等规定程序。清末资政院还制定了发言举手、语言规范、会议考勤、补贴挂钩等管理办法。沙特普通公民则可以旁听协商会议议员发言。三是履职手段不断强化。执政当局规定协商会议只有意见建议权和议题表决权，而协商咨议机构却将之拓展到了辩论、询问、质询和弹劾等职权，把履职手段发挥到了极致。如清末资政院采取院会停议、议员辞职等手段对抗清政府，严复等议员坚持弹劾军机大臣奕劻；国民参政会傅斯年等参政员三次以提案方式弹劾行政院长孔祥熙并迫使其下台；中共参政员采取退席抗议、有条件出席、不参加会议等手段反抗国民党当局。

(四)发挥作用是根本

一是改变了体制架构。协商咨议机构的建立和运行，使协商咨议机构成为体制架构的重要组成部分，使国家原有的政治体制发生了积极变化。清末资政院与皇室、军机处并存，在一定程度上削弱了君主专制制度。国民参政会与国防最高委员会、国民政府并存，在一定程度上制约了训政时期的“一党专制”。沙特协商会议与王室家族委员会、王室内阁并存，在一定程度上弱化了政教合一的君主国王体制。埃及协商会议与总统、内阁、人民议会并存，在一定程度上改变了人民议会“一会独大”的局面。二是发展了民主政治。协商咨议机构成为民主人士的合法组织、舆论场所和民主阵地。议员们争取权益、参与政治、监督政府，表现出强烈的民主意识，尤其是议员们步步紧逼的策略形成了强大的民主力量，造就了履行职能的一些经典案例。比如，清末立宪派议员从质询军机大臣到弹劾军机大臣，民国时期中共参政员从要求承认党派合法性到要求建立民主联合政府，沙特协商会议从提出妇女开车到提出妇女参政，埃及协商会议从提出人事任免到提出修改宪法等等。有的还取得了相当震撼性的效果，如埃及协商会议于2005年审议通过了修改宪法决议，允许公民从多名候选人中选举总统，使当年参选总统的候选人达到13人。三是推动了社会发展。协商咨议机构集中各界精英的真知灼见，有力地推动了经济社会发展。资政院《剪发易服案》、《发展民族工业案》等议案，加快了革新民俗、发展工业的步伐。国民参政会《请政府从速发展农村工业以应抗战建国之需要案》、《请政府明令保障各抗日党派合法地位案》等提案，对战时经济和战时民主的发展都起到了重要的促进作用。沙特协商会议审议修改《房地产抵押法》，为实现法阿布杜拉国王提出的建设50万套惠民住房的目标奠定了基础。埃及协商会议建议从建设基础设施、开发矿产资源等方面入手开发建设河谷省，加快了埃及中部开发建设的步伐。

(五)自身建设是保证

一是议员双轨制产生。议员产生具有明确的程序，分为官方遴选与民主选举。清末资政院、国民参政会和埃及协商会议的议员，均由国家首脑任命与地区团体选举两种方式分别产生，使议员中既有执政集团的政治力量又有利益群体的政治力量。国民参政会的参政员明确要求“著有信望”、“非现任官吏”。沙特国王于2011年9月宣布，将于下届开始采取选举方式产生30名女议员，这说明即使政教合一的沙特王国也在民主的道路上迈出了新的步伐。由官方遴选与民主选举所产生的议员，其文化程度、专业水平、事业成就和社会影响均属当时一流，被视为精英群体。二是机构随事设置。工作机构按职能需要设置，主要有常设机构、工作机构和议员临时组织。像资政院根据受理民众请愿、受理省谘议局与省督抚之间争议事项这两项职能而分别设立了陈请股和特任股。国民参政会在参政员中组建了经济动员策进会、川康建设期成会、宪政促进会等组织。沙特协商会议设置了9个委员会，每个议员都参加一个委员会的工作。三是运行规范严格。清末谘议局和资政院都设有较为规范详细的章程予以保障，设常年会和临时会两种，对会议的程序、内容、发言时限等等都做了明确规定；国民参政会规定参政员提案须由20名以上参政员连署；埃及协商会议规定新当选议员应进行就职宣誓；沙特协商会议规定议员发言不得超过5分钟。四是骨干作用超强。中外协商谘议机构都有一批追求真理、知识丰富、能言善辩、纵横捭阖的骨干议员。江苏谘议局的黄炎培、浙江谘议局的沈钧儒等一直活跃到1949年以后的中国政治舞台。被誉为“资政院三杰”的易宗夔、罗杰和雷奋，在第一个常年会的发言总次数占整个民选议员发言总次数的四分之一，发言效果甚至达到了“一句一鼓掌”的程度，使会场精彩纷呈、震撼人心，形成了“文死谏，武死战”的“资政风骨”。邹韬奋在国民参政会一届四次会议提案会上痛斥国民党当局：“要承认有党派就老实承认有党派，要消灭一切党派就明说要消灭一切党派，否则这样扭扭捏捏，真是误尽苍生!”语言痛快淋漓，令人荡气回肠。

参考文献：

[1]清末筹备立宪档案史料(下)[M].北京：中华书局，1979.

责任编辑：胡小燕