志愿服务强制责任保险初探

王 轶 晗

(四川大学 法学院，四川 成都 610207)



志愿服务强制责任保险初探

王 轶 晗

(四川大学 法学院，四川 成都 610207)

摘要：志愿服务强制责任保险属于志愿者保险范畴，但中国法律对于该类保险的规定较为模糊。通过比较研究，结合中国实际，分析域内外志愿服务保险的现状，论证志愿服务保险的价值属性及建立该制度的现实支撑条件，为志愿服务强制责任保险的进一步研究提供初步的理论基础与实践支撑。

关键词：志愿者；志愿服务；强制责任保险

网络出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1415.C.20150410.1736.054.html

网络出版时间：2015-04-10 17:36

近日，一则“过时”新闻被再次提起，抚顺一志愿者组织成员在帮助卧床30多年的残疾人时发生意外，造成残疾人受伤，医疗费用3 000多元。事后，志愿者无力承担医疗费用。虽然受伤者并未索赔医药费，但受伤的残疾人家里十分困难，只能勉强支付。事故发生之后，该志愿组织一度停止正常工作，社会影响较为严重[1]。志愿者群体内部负面影响强烈，志愿者的积极性严重受挫。这使人不禁产生疑问：志愿者在志愿活动中对于第三人造成的损失，由谁来担责？

从北京奥运会的志愿服务到汶川、玉树和雅安的抗震救灾，再到2014年的APEC会议，志愿者俨然成为中国重大突发事件以及日常社会生活中一个不可或缺的群体，其地位愈加凸显。中国志愿服务已由以开展志愿服务活动为主的阶段发展到全面加强志愿服务的组织建设、队伍建设、项目建设和机制建设的阶段[2]。然而，志愿者在服务过程中面临着诸多风险，中国目前仍未建立起相对完善的志愿者保险制度。学界对于志愿者保险问题虽已达成一定共识，但对建立制度化保险机制缺乏必要性和可行性论证，对于保险责任主体、涉险范围及风险分担办法存在明显分歧[3]。笔者建议设立志愿服务强制责任保险，对志愿者在服务过程中的风险加以分担，从而维护志愿服务活动中各主体的合法权益，促进志愿服务事业的长远发展[4]。

一、志愿服务强制责任保险的国内外现状

纵观世界，不少国家对于志愿服务领域皆给予了不同程度的关注，主要包括保险保障手段、立法与资金保障手段等。

(一)国外志愿服务强制责任保险立法概况

日本设立了针对志愿者的志愿者活动保险，将伤害事故与赔偿事故等作了详细规定，并对该类伤害事故与赔偿事故作了明确区分。如伤害事故被确定为“活动参加中突如其来的伤害：天灾；食物中毒；传染病”；赔偿事故被界定为“活动过程中伤害到别人的情况的赔偿金保证”等[3]。但是，日本志愿者活动保险并未出现强制责任保险的形式。

美国没有通过保险手段对志愿者在志愿服务活动中的权益加以维护，但其为志愿者活动以及志愿者在活动中可能出现的事故保障提供了明确的立法规范与可靠的资金支持。对非政府组织的活动和志愿者的社会地位都有明确的法律规定，这些组织也因此得到法律的保护，它们可以依法筹措资金，开展志愿者服务工作。在美国，非政府组织(NGO)的资金来源结构是公共部门43%、私人部门47%、私人捐赠10%。政府制定的税收政策鼓励企业支持慈善事业[5]。同时，美国于1997年颁行了《志愿者保护法》，从法律层面为志愿者提供了相应的社会保护[3]84。

欧洲志愿者服务事业起步较早，各项制度经过长时间的发展、磨合而愈臻完善，形成了颇具欧洲特色的志愿者服务保障体系。在欧洲大陆，为了防范志愿者在服务活动过程中的风险，为志愿者提供保险的作法已被大众所认可[2]。《欧洲志愿者宪章》汇集了各国关于志愿者保护的法律条款,包括由基金和保险来分担赔偿责任。很多国家也以保险的方式分担志愿服务过程中的法律责任，如德国、法国、意大利等[6]。此外，其他一些国家虽已经出台志愿者服务的相关法律，但是没有建立志愿服务保险制度。如罗马尼亚的《志愿服务法》和西班牙的《志愿服务法》等。

(二)中国志愿者服务强制责任保险立法概况

中国台湾地区以“志愿服务法”为依托建立了面向志愿者的保险制度[3]。《台湾志愿服务法》第十六条规定：“志愿服务运用单位应为志工办理意外事故保险，必要时，并得补助交通、误餐及特殊保险等经费。”可见，一方面，中国台湾地区在志愿者立法基础上建立了志愿者保险制度；另一方面，台湾地区虽然没有写明志愿服务强制保险之“强制”二字，但是从台湾《志愿服务法》第十六条中“应为”的规定不难发现一定程度上的强制意味。此外，台湾地区的志愿者立法中仅仅要求志愿服务运用单位为志工办理意外伤害保险，而没有对志愿服务责任保险加以规定。

中国大陆地区目前尚未出台统一的志愿者权益保护立法，规范化的志愿服务保险制度亦未建立。《中国注册志愿者管理办法》中关于志愿者保险的规定仍属空白。仅仅在一些地方条例可以散见有关志愿服务保险的相关规定。诸如《北京市志愿服务促进条例》第十八条规定：“志愿者组织和其他开展志愿服务活动的组织应当与接受志愿服务的组织或者个人协商，根据需要为志愿者办理相应的保险。”《上海市志愿服务条例》第二十三条规定：“志愿服务活动的组织者可以根据自身条件和实际需要，为志愿者办理相应的人身保险。志愿服务活动的组织者安排志愿者从事有安全风险的志愿服务活动时，应当为志愿者办理必要的人身保险。”《湖南省志愿服务条例》第三十条规定：“志愿服务活动组织者应当鼓励引导志愿者为自身购买保险。志愿服务活动组织者根据实际需要，可以为志愿者办理相应的保险。”以上地方志愿服务条例中关于志愿服务保险的规定具有较强的原则性与地域性，但缺乏既定与统一的效力，无法实现切实与规模化的实施。而条例中多以“协商”、“根据需要”等措辞对志愿服务活动组织者是否需要为志愿者购买保险加以界定，没有出现强制保险的规定。

(三)志愿者强制服务保险立法体例简析

从比较的视野，分析中国及其他典型国家志愿服务强制责任保险的现状，从而更加清晰地认识中国建立志愿服务强制责任保险的必要性。

1.各国家主要通过成文法的形式确定志愿服务保险，并暗含强制性

不同国家在立法以及实践当中对于志愿者保险的认可程度、确认程度略有不同，但普遍将志愿者保险作为志愿活动的重要保障，并通过成文法的形式来规范志愿者保险。有些国家及中国台湾地区虽没有明确的志愿服务强制责任保险，但是在立法上却暗含一定的强制意味，并通过类似概念进行表述，如日本的“赔偿金保证”、中国台湾地区的“应为”。这些方法对中国志愿者保险制度的建构具有一定的借鉴意义。

2.强制责任保险的涉及领域大多不包含志愿服务强制责任保险

通过对国内外志愿服务强制责任保险的现状观察，不难发现：各主要国家有关强制责任保险的规定均将强制责任保险主要涉及领域归纳为3个方面：交通事故领域、雇主责任领域以及其他具有一定高度的危险性且须适用严格责任加以规制的领域如医疗、环境等。目前而言，大多数国家只是对志愿者保险进行了规定，而对志愿服务强制责任保险的规定鲜有涉及。

3.中国没有明确的志愿服务保险，散见于地方规定，并缺乏强制性

中国在志愿者保险问题上处于一片混沌状态，地方规定较多，却没有体系化地展现该类保险，在志愿服务强制责任保险问题上亦没有表态。同紧迫的现实需求相比，立法脚步显然滞后。

综合分析，一些国家虽然没有明确规定志愿服务强制责任保险，但绝对不是对志愿服务强制责任保险本身价值的否定，有的国家将强制之意暗含于志愿者保险之中，背后的立法意图也可大致推知。同时，建立志愿服务强制责任保险也是理论所承认，现实所必须。

二、建立志愿服务强制责任保险的价值功能

从强制责任保险的属性以及中国乃至全球志愿服务事业发展状况的角度出发，志愿服务强制责任保险都亟待建立，这一制度的建立具有其重要的价值，兹分析如下：

(一)保护志愿者以及第三者的合法权益

虽然中国的一些地方条例对志愿者保险进行了规定，但是正如上文指出的：仅仅使用“协商”、“根据需要”等措辞对志愿服务活动组织者是否需要为志愿者购买保险加以界定，没有出现强制保险的规定。而在一些社会团体、公益机构或个人发起的志愿者组织中，原本也需要对志愿者进行业务培训和管理安排，为志愿者提供生活补助、购买政府保险或商业保险等，但由于缺少稳定的筹资渠道和物质保障，为志愿者购买的“保险”、提供的保障往往要打折扣，甚至根本毫无保障[7]。许多志愿服务组织出于降低成本和减少开支的考虑，根本不去为志愿者购买保险，导致志愿者在志愿服务活动中发生事故后，合法权益缺乏有力保障。因此，志愿服务强制责任保险的建立具有必要性。

《中国注册志愿者管理办法》第十一条中规定：“注册志愿者在志愿者组织安排的志愿服务过程中对服务对象造成损害的，由志愿者组织承担责任；志愿者组织承担责任后，有权向有故意或者重大过失的注册志愿者追偿。”如上文所阐述，中国的志愿服务组织具有非营利性，与发达国家的志愿者组织不同，缺少长期的资金积累、稳定的筹资渠道和物质保障，同时志愿者的赔偿能力也具有不确定性。这便导致在志愿服务活动中受到侵害的第三人的求偿权往往不能顺利实现。而志愿服务强制责任保险具有着重保护第三人利益的属性，可以大大降低第三者求偿不能的风险，其建立的必要性显而易见。

(二)提高志愿者服务的社会效益

从法经济学的视角来看，一方面，为弥补某个志愿服务对象的损失而让特定志愿者或其组织赔偿，不可避免地会影响志愿者或其组织提供志愿服务的积极性，从长远来看会造成社会整体福利的减损[8]33；另一方面，中国关于志愿者的志愿服务行为导致他人损害的处理方法主要有保险说与民事侵权说。而民事侵权归责原则将“高昂的交易谈判成本所导致的外部效应内部化”，会对中国志愿服务事业的发展产生不利影响[8]26。建立志愿服务强制责任保险对于促进志愿服务事业长远发展，提高志愿者与志愿服务组织开展志愿服务活动的积极性皆大有裨益，同时可降低成本，减少诉累。

(三)分散风险，减少矛盾的有力保障

志愿服务活动具有无偿性，但往往亦具有不确定性与一定程度的危险性。中国目前许多志愿者组织在开展志愿服务前对志愿者进行的培训未达到标准化与规范化，也没有相应的认定制度检验志愿者是否足以顺利完成某些特殊性质的志愿服务。志愿者、志愿服务对象与第三人的权益均面临风险。这一点也顺应世界范围内强制责任保险发展的方向，即强制责任保险越来越多地出现在具有一定危险性的领域，以保护参与者的人身财产利益。因此，强制责任保险的建立是十分有必要且合理的：一方面，保险恰恰是分散风险、消化损失的一种经济补偿制度[9]9；另一方面，强制性的要求避免了自愿选择购买保险可能出现的问题，给予志愿者、志愿服务对象和第三人有力的保障。

(四)充分发挥强制责任保险的优势价值

在志愿者保险的基础上建立志愿服务强制责任保险，也是因为强制责任保险具有优势，可以在一定程度上克服保险市场上的信息不对称和外部性。在强制责任保险的社会利益中包含了投保人的私人利益,并且比投保人的私人利益更高,即具有正外部性。其实也正是由于个体的私人利益低于社会利益,如果由市场上的个体来决定正外部性产品的需求量,那么这个需求量将低于社会所必要的需求量,表现为个体投保的额度不足,从而需要借助政府的强制措施[10]。因此，较之自愿参保形式，在志愿服务领域实施强制责任保险更具合理性。

三、建立志愿服务强制责任保险的现实条件支撑

一项制度的实施必须具备充分的现实条件支撑。如果制度本身意义重大，却缺乏实践可行性，没有适合该制度生根发芽的社会土壤，就无异于“巴黎公社”。志愿服务强制责任保险制度不仅具有独特重大的价值，还拥有大量的现实条件为其实施提供支持。

(一)宏观政策的支持

《中国青年志愿者行动发展规划(2014-2018)》中指出：“健全志愿者保障机制，通过建立志愿者风险基金、与商业保险企业合作开发专项险种等方式，根据项目特点为注册志愿者提供适当的保险。争取相关部委支持，解决西部计划、海外计划等长期服务、专业性强的志愿者的社保问题。”中国许多地方条例中均规定了志愿者保险事项，志愿服务强制责任保险较商业保险更具优越性，它的建立具有良好的政策支持。

(二)较为丰富的实践积累

在实践方面，杭州市城管执法局作为投保责任主体，为杭州上万名城管执法志愿者购买了意外伤害保险；广东省中山市青志协会作为投保责任主体，以不记名形式为全市志愿者统一购买了人身意外伤害保险；2008北京奥运会及2010年上海世博会等大型活动主办方，作为志愿者招募单位为志愿者出资购买了人身保险；大学生西部计划由全国项目办统一为大学生志愿者购买了综合保障险[3]；2014年APEC会议的志愿者在培训、演练和在岗服务期间，均可得到保险保障。地方对于志愿者保险的尝试与探索为志愿服务强制责任保险的建立提供了丰富的实践经验。而中国自实施机动车辆强制第三者责任保险等强制责任保险以来，在事故处理、第三者求偿和保险公司追偿等方面亦积累了大量经验，可以在相当程度上减少志愿服务强制责任保险实施的难度[11]。

(三)日臻成熟的专业技术

一方面，志愿活动种类繁多，《中国注册志愿者管理办法》规定志愿服务的范围主要包括：扶贫开发、社区建设、环境保护、大型赛会、应急救助、海外服务等。而志愿者通常来自于各行各业，不一定熟谙服务涉及的领域，故在服务中不免会发生事故，导致他人损害。另一方面，志愿者面临的风险具有偶发性的特点，可用概率测算，符合大数法则，纳入保险机制不存在任何技术障碍[3]。保险业愈加成熟的专业技术为志愿服务强制责任保险的实际运行提供了可能。因此，将志愿者在志愿服务活动中面临的风险通过强制责任保险的方式加以分担是具有可行性的。

(四)一定条件的资金保障

《湖南省志愿服务条例》第二十八条规定：“具备条件的地方，可以按照《基金会管理条例》的规定设立志愿服务基金会，为发展志愿服务事业提供支持和保障。”《北京市志愿服务促进条例》第二十三条规定：“本市依法设立志愿服务基金会。”《上海市志愿服务条例》第二十六条规定了政府资金支持：“各级人民政府可以根据实际情况安排资金，支持志愿者和志愿者组织开展志愿服务活动。”从上述地方条例的规定中不难发现，中国鼓励并且积极推动志愿服务基金的设立与运行，这将大大改善志愿服务组织普遍缺乏资金来源的困境，也为志愿服务强制责任保险的建立提供了资金支持。

基于以上分析，志愿服务强制责任保险制度的建立具有重要价值及条件支撑，是中国乃至全球志愿服务事业发展的大势所趋。建立该制度，在理论与实践中皆具有切实的必要性与可行性。以此为引，展开对于志愿服务强制责任保险的深度思考与分析，借助进一步的深入调研，对探索出行之有效的制度措施具有更重要的意义。

参考文献：

[1]赵永平.被志愿者摔伤，她说不要好心人赔[N].辽宁日报，2011-11-15(A03).

[2]袁文全，张方方.志愿者致害责任保险的法理基础与制度回应[J].西南民族大学学报：人文社会科学版，2012,(5):100-104.

[3]张秀芹，岳宗福.志愿者保险制度研究：一个初步的文献述评[J].中共青岛市委党校青岛行政学院学报，2013,(3)：81-84.

[4]王竹，张恒.论我国侵权法上使用人替代责任的谱系化构建——兼论对“雇佣关系”概念的改造[J].四川师范大学学报：社会科学版，2013,(9)：33-40.

[5]李晓晖.国家立法保障志愿者权益的探讨——以北京市大学生志愿者为例[J].经济研究导刊,2010,(21)：99-101.

[6]赵枞安.借鉴域外经验推进国家志愿服务立法[J].学术界，2011,(5)：224-229.

[7]潘洪其.谁来给草根志愿者买“保险”[J].中国党政干部论坛，2013,(4)：37.

[8]曾杰.志愿活动过程中的权利救济问题初探[D].兰州：兰州大学，2009.

[9]李民，刘连生.保险原理与实务[M].北京：中国人民大学出版社，2013.

[10]周海珍.从外部性论述实施强制责任保险的必要性[J].江西金融职工大学学报，2010,(3)：3-6.

[11]李青武.论机动车责任强制保险制度中的“第三者”[J].首都师范大学学报：社会科学版，2013,(4)：56-62.

(责任编辑薛志清)

Exploration of Obligatory Liabilities Insurance of Voluntary Service

WANG Yi-han

(School of Law,Sichuan University,Chengdu,Sichuan 610207,China)

Abstract:The obligatory liabilities insurance of voluntary service belongs to insurance coverage of volunteer,while its stipulation is still slightly vague in China’s laws.Through the study of comparative law and the analysis of current status of volunteer service insurance at home and abroad,from the empirical perspective and combining the domestic environment,the paper discusses the property of value of volunteer service insurance and the actual supporting conditions of building this system,providing an elementary theoretical basis and practical proof for further research in this field.

Key words:volunteer;voluntary service;obligatory liabilities insurance

中图分类号：DF 72

文献标识码：A

文章编号：2095-462X(2015)02-0068-04

作者简介：王轶晗(1990-)，女，河北张家口人，四川大学法学院民商法专业在读硕士研究生，主要研究方向为民商法。

收稿日期：20141204