事业单位改革的法治维度分析

廖原

摘 要：事业单位被定位为由国家设立向社会提供公共服务的组织，然而在实践中，事业单位公益服务的职能并未能很好地实现，难以契合向社会提供公益服务的目标，改革势在必行。党的十八大报告提出要运用法治思维和法治方式深化改革，推动发展。法治是实现国家治理的最优选择，因此事业单位的分类化改革也应在法治化的框架下进行。十八届四中全会进一步强调了要依法加强和规范公共服务，加强社会组织的立法。应通过对《事业单位登记管理暂行条例》的修订，将事业单位转化为事业组织，强化对公益服务提供的监管，为事业单位的改革提供法治化保障。

关键词：事业单位;事业组织;管理暂行条例;法治完善

中图分类号：D630    文献标识码：A     文章编号：1004-1494（2015）01-0109-04

《事业单位登记管理暂行条例》（以下简称《条例》）是我国目前对事业单位管理中较为重要的法律依据，自颁布至今已历时16年，尽管在2004年进行过一次修订，但总体而言已难以适应事业单位改革与发展的需要，更不符合我国建设法治政府的目标要求。党的十八届四中全会提出要依法加强和规范公共服务，加强针对社会组织管理的立法。从完善立法的需要，应当对《条例》进行适时的修订，以增强其法规范的及时性、系统性、针对性与有效性。《条例》的修订应首先对事业单位性质进行重新定位，以事业组织来替代目前事业单位的称谓，并通过内容的修整强化对公益服务的监管，发挥法治在事业单位改革中的引领和规范作用。

一、《条例》已难以适应事业单位改革的需要

（一）《条例》名称与内容不协调

一部法律或法规的名称与其内容之间应当构成统领和涵盖的逻辑关联，法规范的名称应该能够把整部规范中所涉及的内容包涵并且不会让人引发歧义。因此法规范的名称最好是使用界定准确、涵盖性强的词汇，以免导致名称与内容之间的逻辑不周延，影响到法规范自身应达至的系统性、前瞻性与可操作性。

1. 《条例》名称局限于登记。

从《事业单位登记管理暂行条例》的名称来看，登记管理这一词的含义其实并不是非常的明确，一是因其过于强调登记，这容易让人认为登记就是对事业单位进行管理的最主要方式，基本上是适用登记的手段来管理事业单位。另一种含义则会让人认为这个条例是规范登记活动的，亦即对登记行为的管理。如1994年民政部发布的《婚姻登记管理条例》即是对婚姻登记这种行为进行管理的法规范。可见登记管理一词适用在《事业单位登记管理暂行条例》确有意义不清之嫌。因法规范名称的限定性与其命名所要求的严肃、严格的法定属性，《条例》的名称实际上也限制了对于事业单位采取规制手段的拓展，管理与监督的手段欠缺，只能局限在登记管理的框架之内。因此要强化对事业单位的监督管理以体现事业单位改革发展的目标，不仅仅是条例内容的更新与调整，该条例的名称还需另外斟酌。

2. “暂行”二字已完成历史使命。

原先将条例定位为“暂行条例”，是因为当时《条例》出台时立法机关感觉条件还不够成熟，经过实践，待成熟时再重新修订以便更好实施。任何法规范都会随着时间的推移和社会的变迁而被修改或废止，不会因为其名称上没加上暂行二字就会永久具有效力。尽管使用暂行二字可以突出该法规的实验性，但并不利于执行，反而会降低人们对法规范执行效力的信心，从而使人对法规范的稳定性产生怀疑，以短期行为来回应暂行条例的施行。《条例》实施至今已16年，目前对于事业单位的管理，国家已经有了比较明确的改革目标和发展定位。进一步修订《条例》时，暂行二字势必要去掉。

（二）《条例》的内容难以与事业单位的改革方向相适应

国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中提出了法治政府的建设需要将政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺。法治政府的建设目标涉及到事业单位管理体制改革，以及政府对于社会管理和公共服务职能的提供。市场经济体制的变革同时要求政治体制与之相配套，事业单位管理体制的改革是政治体制改革的重要构成，而对于事业单位管理体制及其公益服务职能的提供仍存在着较大的法治空白。《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》中也适时地提出：“到2020年，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务水平公正的中国特色公益服务体系”的目标。以上两大目标之间存在着密切的逻辑关联，因此我国应当把法治政府建设目标与建设中国特色公益服务体系的目标相结合，通过法治方式进行共建。

党的十八届四中全会《决定》明确指出“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”作为目前我国在对事业单位进行登记管理领域的最高法规范，《条例》及其实施细则只在事业单位的登记范围、登记管辖、登记事项和登记程序等方面做出了原则性规定，事关公益事业发展和事业单位改革需要把握的内容都没有能够涉及，并且对于事业单位的管理也欠缺操作性，缺乏对于公益服务社会化的规范适应力。因此，当下需要着力进行的工作是将《条例》的内容进行结构性调整，以期起到确立事业单位的准入条件，对其管理体制改革方向、公益服务的标准与绩效起到定规立范，达至兼顾事业单位改革所需具备的前瞻性、系统性、实用性、适用性的效果。

（三）《条例》对事业单位的定位导致其创办主体过于单一

对《条例》进行修订，首先需要把握的是立法的目的和立法的内容。基于《条例》的内容难以适应社会经济环境的发展，尤其是在中央已经出台了一系列加强社会组织管理和分类推进事业单位改革的重要文件背景之下，有必要重新审视《条例》的内容。

《条例》将事业单位定义为，“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。事业单位的属性是以国家机关举办或利用国有资产举办来进行的定位，带有明显的计划经济色彩。虽然该定义试图厘清事业单位的内涵和外延，但也限制了事业单位的改革与发展。endprint

事业单位这样的定位存在以下比较突出的问题：（1）导致事业单位政事不分、事企不分，机制不活;（2）导致公益服务供给总量不足，供给的方式单一，社会资源得不到有效的配置从而又影响到公益服务健康有序的发展;（3）按照该定义，民间举办的公益组织不能纳入事业单位登记管理范畴。而实质上，民间举办的公益组织和事业单位都是从事公益服务的社会组织，其最大区别在于举办主体与所有制形式不同，民间举办的公益组织的登记设立需要由《民办非企业单位登记管理暂行条例》来规范。同是提供公益服务的组织设立时却要适用两套法规则，导致法制不统一;（4）将事业单位登记的范围限定在需“具备法人条件”，直接导致了我国还有30多万家经过机构编制部门审批的事业单位因不具备法人资格而未能登记。

《条例》将事业单位界定为社会服务组织并未限定于法人，而在其后的具体规定中又将社会服务组织的内涵与外延进行了极大的限制。实际上缩小了事业单位的范围，阻碍了事业单位举办主体的多元化，这与中央《关于分类推进事业单位改革的指导意见》中强调的发挥政府主导作用，引导社会力量广泛参与，引入市场竞争机制，充分调动各方面积极性，不断增强公益事业发展活力的精神发生了严重的冲突。“公共物品性质和程度的差异客观上决定了公共服务供给主体的多元性和供给机制的多样性。但客观情况是，政府角色定位不清使事业单位和政府的权责关系无法得到科学界定和合理划分，事业单位长期依附于政府，其制度移植的意愿和能力受到钳制。”[1]因此事业单位的改革更应强调其社会性而需要弱化国家性。

（四）《条例》欠缺对事业单位的管理手段

依据《条例》的规定，事业单位登记管理机关目前所能做的事情就是给事业单位法人进行身份登记，在对事业单位的管理环节上，《条例》只有为数不多的一些规定，因此，对于事业单位的监管上属于《条例》的制度短板。现有的规定也都仅限于对事业单位的登记手续，而对于事业单位是否能履行公益服务的职能，《条例》基本没有确立监管职权以及监管措施。十八届四中全会对于全面推进依法治国提出具体要求，强调“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”政府对于事业单位提供的公益服务行为无法监管，直接影响到《条例》本身实施的权威性。

在中央所确立的事业单位改革目标中，专门提到“公益性事业单位”的改革，实际上从《条例》对事业单位的定义，即可知悉，事业单位与公益服务是互为一体的概念，然而“公益性定位虚化、公益服务能力不足，是公益类事业单位存在的两个主要问题。”[2]《条例》所确定的事业单位的登记制度也只停留于确认法人资格，要实现中央提出的事业单位改革的“功能明确、治理完善、运行高效、监管有力”目标，需要将目前狭窄的事业单位的登记管理拓展至社会公益服务的资格准入、社会公益服务秩序的维护和接受公益服务相对人的权益保护职能上来。

二、《条例》修改的具体建议

中央已确定了事业单位管理体制改革和机构改革的基本方向，即政事分开，推进社会化进程。目前的体制下，由主管部门对事业单位进行人财物的管理，在这种体制下，禁锢了事业单位自身发展的能动性与自主性，必须要进行变革。从《中华人民共和国公益事业捐赠法》中对公益性非营利事业单位的定义“可以看出，对于事业单位的界定从过去以经费、编制等方面界定方式转化为从设立宗旨、举办主体、活动性质等方面进行界定。”[3]改革的方向是主管部门对事业单位的管理要由微观转向宏观，事业单位应进入社会，其业务应呈现社会化和公益性的特色，由此产生了特定的法治需求，需要由立法机关提供一系列的行为规范来保障事业单位改革的法治化进程。要让监管部门有权进行监管，必须由法律、法规进行授权。

（一）坚持管办分离的改革方向

作为事业单位改革的方向，是将现有的登记管理工作重心从登记向监管转变。改革的重心是要强化对事业单位履行业务情况的监管。这种监管的方向是将现行的主管部门管理模式转化为社会化管理，将主管部门的“办”，与专门机构的“管”相分离。对已经设立的事业组织是否能向社会提供合格的公益服务将由专门的管理机关来进行检查，这就需要给在对《条例》进行修改时赋予专门管理机关相应的监管职能。

（二）将“事业单位”名称改为“事业组织”

把事业单位改为事业组织这样更容易明确单位性质，以回应前述中对于所有制形式造成的同为公益服务提供者，而“事业单位”与“民办非企业单位”却面临国家的不同对待，以两套规则走路的困境。还有相当一部分事业单位因不具备法人资格而进入不了事业单位登记管理监管范围的尴尬，都可以通过将事业单位更进一步界定为事业组织的方式来予以解决。

“组织”是指为了实现既定的目标按一定规则和程序而设置的多层次岗位及有相应人员隶属关系、权责关系的权责角色结构。在市场经济条件之下，能够进入市场运作的并不局限于自然人与法人，还有相当一部分非法人组织。不具备法人资格并不影响其独立的市场主体资格的确立和权利的享有与义务的承担。原先的《条例》将非法人的事业单位排除在登记范围之外显然不适应市场经济发展中所需的社会公益服务主体的多元化发展趋势。“社会转型要求社会公共事务的治理主体多元化，治理方式多样化，各类民间组织作为社会公共事务的管理主体能够满足这样的要求。”[4]因此事业单位的内涵与外延必须顺应社会潮流而进行拓展，将事业单位的范围拓展需要寻找一个更为合适界定社会公益服务提供者的名称，显然事业组织这一个名称更具有涵盖性，并且在一定程度上能与国际上对于相关组织的称谓接轨。另外“单位”这个名称的法味道较为淡薄，而“组织”这个称谓则是标准的法律用语。我国《宪法》中即是使用“事业组织”的称谓，《行政处罚法》中也同样使用了事业组织的法律概念。从原先《条例》对事业单位的定义来看，最终也是将事业单位定位于“社会服务组织”。因此与其将单位再进行解释，不如一步到位直接以组织来命名，避免称谓混用而导致人们在适用法规时的理解混乱。endprint

（三）强化监管职能，将《条例》名称修改为《事业组织管理条例》

作为一种手段，登记本身能起到的作用十分有限，但《条例》名称中去掉“登记”并不是要废除登记手段。登记本身既可以使事业单位具备从事业务的法定资格，起到证明事业单位具有法律主体的权利能力也具有法律主体的行为能力的作用。登记是进行管理与监督的前提，之所以要把“登记管理”改为“管理”是因为，管理本身能将登记行为涵盖其中，理由很简单，登记本身就是管理的一种方式。

对“管理”二字可以有广义和狭义的理解，广义的管理是指应用科学的手段安排组织社会活动，使其有序进行。狭义的管理是指为保证一个单位全部业务活动而实施的一系列计划、组织、协调、控制和决策的活动。可见，“管理”这两个字有相当丰富的内涵。

而且从《条例》的规范中来观察，其不仅仅只存在登记一种方式，还有以备案来确认资格的方式，显然登记一词的涵盖性是较为欠缺的。另外，事业单位的设置并不一定都是以法人为标准，还有相当一部分不具备法人资格的事业单位如何进行管理，原先在《条例》的已有规范中显然不能将他们涵盖进来。对于事业组织的资格认定和资格准入等内容都可以包括在管理活动的内涵之中。不仅如此，管理本身还包含了组织和控制的含义。

（四）综合运用监管手段，提升对事业组织的管理能力

很显然，对于《条例》进行修改的一个重要原因，就在于目前的事业单位登记管理机关难以依据《条例》中现有的法规范来监督事业单位的公益服务活动。因此，《条例》的修订，监督的条款必须要得到加强与充实。对于事业单位的管理不仅仅是规范其准入标准和资格设定，还有对公益服务秩序进行规范和对事业组织合法权益的维护与保障，对于作为其服务活动接受者的公众权益保护等相关内容，管理本身包涵有控制的功能，控制的效果就是对行为进行监督，管理自身也是监督的一种直接体现。

事业单位“改革引发出如何调整好各种法律关系、利益关系等一系列问题，尤其是涉及职工切身利益的问题，如何通过以人为本的管理方式和理念，实现职工民主参与、民主决策和民主监督，成为加强基层事业单位民主政治建设的一个重大课题。”[5]因此，在管理的内涵上，还应破除以往只强调国家监管的传统观念，而更多的体现出治理的图景，国家与社会及以公民为主体的合作共治的模式，这就需要还权于民，强化事业组织工作人员的主体法律地位，去行政化，推进民主化，把事业组织纳入到国家治理体系之中。

将事业单位的资格确认、行为规范和业务质量的监督等整个业务环节都纳入到条例的规范之中，既不像原先将管理手段局限在登记活动之中，造成管理没有可供适用的有效手段的困局。另外，在《条例》的修订中还可以综合运用各种有效的措施来对事业单位的公益服务质量，绩效评价标准和信息披露制度的设置预埋下通道，又可以为以后事业单位的自身发展和政府控管奠定好制度空间和搭好制度平台。

作为事业单位的监管部门应当自觉成为社会公益服务的法人资格准入者、秩序维护者和权益保护者。目前，对于事业单位的设置分为审批成立到事业单位登记管理机关登记法人资格这两个环节，但是从事业单位的改革方向来看，其应将审批过程也法治化，把行政审批与行政许可相统一，在必要的情况下，可以在条例中设置行政许可环节。《行政许可法》第十二条第五项明确了：“企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项;”可以设定行政许可，并赋予了国务院在法律没有设定这项行政许可时，可以通过行政法规设定的权力。涉及到公共安全、占用资源较多的、风险较大的事业组织的准入通过设定行政许可的方式来进行事前把关完全可行。许可是事前的资格准入，对于秩序的维护和利益的维护，这些都需要事业单位的登记管理主体在许可之后对于事业单位所提供的公益服务内容、形式与质量等方面进行把关，亦即监督事业单位行为的全过程。《条例》修改应更注重对于事业单位的公益服务活动质量的追踪与监督行为，这既符合改革的发展方向，又可以和当前已行之有效的制度相衔接。

结 语

对于整体规范事业组织制度构造而言，将顶层设计以法的形式推进实施是对《宪法》确立的依法治国，建设社会主义法治国家的整体方略的实践，是贯彻党的十八届四中全会精神的客观要求。事业单位向事业组织的转变，也是提升国家治理能力现代化的现实需求。基于事业单位的改革正处于逐渐推行阶段，目前仍以行政法规的形式进行规范还是适宜的，但一旦改革的步骤、模式确定之后，应适时的将条例提升为《事业组织管理法》。

参考文献：

[1]刘晓苏.制度移植：能否消解事业单位改革的制度瓶颈[J].南京师大学报：社会科学版，2011（6）：33.

[2]徐晓新，张秀兰，余晓敏.公益类事业单位改革：来自社会企业的启示[J].北京师范大学学报：社会科学版，2013（5）：107.

[3]赵成福.我国事业单位改革：目标与路径[J].社会科学家，2006（5）：46.

[4]谢 舜.民间组织在当代中国社会转型中的作用[J].广西大学学报：哲学社会科学版，2005（2）：96.

[5]欧巧云.我国事业单位民主管理的逻辑基础[J].社会科学家，2011（6）：105.

责任编辑 张忠友endprint