我国政府环境绩效评估的实施困境及对策研究

卢智增

摘 要：开展政府环境绩效评估，有利于增强政府生态意识，改善政府形象，推进环保事业，扩大公众环保参与。然而，在政府环境绩效评估的实施过程中，存在着理论基础研究薄弱，现实引导力不足，对环境绩效管理认识不足，环保意识不强，缺乏环境绩效评估的法律保障和政策指导，缺乏环境绩效评估的监督机制，评估主体单一，社会参与不足等问题。为此，要加强环境绩效评估的基础理论研究，树立正确的政绩观，增强生态文明意识，加强环境绩效评估立法，建立科学的监督反馈机制和责任追究机制，学习国外先进经验，自主研发环保评估技术，多渠道宣传环境科学知识，扩大公民环境参与。

关键词：生态文明;环境管理;政府环境绩效评估;完善路径

中图分类号：F205    文献标识码：A     文章编号：1004-1494（2015）01-0093-05

我国于1994年发布的《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，明确提出可持续发展战略。改革开放30多年来，我国经济得到迅猛发展，人民生活有了显著进步，但随之带来生态环境的不断恶化，生态资源的日益枯竭，自然资源的补充越来越跟不上经济的发展，严重影响了社会经济的可持续发展。因此，如何按照党的十八大关于建设生态文明的要求，在发展经济的同时做到与自然和谐相处，成为政府、学者、老百姓的重要议题，人们迫切希望政府履行生态职能，有效规范政府行为，加强生态管理，提高生态环境质量，建设环境友好型社会。而开展政府环境绩效评估便是其中最重要的一环，它是检验政府环境管理效果的重要指标，是领导干部政绩考核的重要内容，是加强环境治理的必然趋势。

一、我国政府环境绩效评估的含义及意义

（一）政府环境绩效评估的含义

政府环境绩效评估也可以称为绿色绩效评估、生态治理政绩评估，或者绿色GDP考核，它是指为了保护环境和维护公共环境利益，采取多种方式和手段，对政府环境管理行为所达到的效果进行比较分析和评价，对环境投入、产出实施监督与评价，对领导干部在任期内取得的生态环境改善、生态资源合理规划开发及环境污染防治等工作实绩的考核评估。通过环境绩效评估，核对、检验环境管理活动中的资金流向、环保计划的实施、环保目标的实现是否与预期的一致，是否出现环境违纪违法行为，比如环保资金的不拨、少拨、延迟拨付、甚至被挪作他用或者被贪污等。环境绩效评估作为一种有效的环境管理工具，已被各国广泛运用。

（二）政府环境绩效评估的意义

环境问题也是一个国家在国际舞台上综合实力的重要体现。改革开放以来，我国综合国力翻倍增长，但也产生了较为严重的环境问题，影响了我国生态文明建设。因此，国家要推进生态文明建设，需要调整政府官员的考核结构，引入绿色GDP概念，进行生态环境评估及考核。作为传统GDP考核的有效补充，生态环境评估及考核对保持生态环境平衡，加强环境治理，促进生态社会进步具有重大战略意义。

1. 有利于增强政府生态意识。

通过环境绩效评估，有利于转换政府治理理念，转变政府生态职能，使政府管理从传统的GDP主义中跳出来，增强政府生态意识，实现“全能政府”向“有限政府”、“管制政府”向“服务政府”的转变，为经济和社会发展提供良好的生态环境，切实维护好公民的环境利益，推动生态文明建设和“美丽中国”的实现。

2. 有利于改善政府形象。

环境绩效评估是政府改善其在民众心目中形象的重要途径。政府是环保政策的制定者和执行者，政府对环境保护的态度决定了生态文明建设的快慢和生态环境的好坏。政府环境绩效评估不仅需要政府自身的努力，更需要得到社会组织和广大人民群众的积极参与。通过环境绩效评估，可以加强对政府进行生态文明建设的监督，督促其制定出科学合理的环境决策，虚心接受广大人民群众的环境诉求，从而有效改善政府形象。

3. 有利于推进环保事业。

开展环境绩效评估能确保我国环保事业的有效进行。通过环境绩效评估，可以对政府关于环境保护的决策行为进行检验，通过对比与检测，及时发现政府及企业在经济活动过程中出现的环境问题，并且可以利用头脑风暴法和专家法进行风险评估，提出相应的解决方案，为推动环保事业提供政策依据。研究表明，1998年至2007年期间，在我国工业废弃物的年均增长率中，工业废水为2.37%，工业固体废物为9.12%，工业废气为13.81%，生活污水为5.28%。而引入环境绩效评估以后，2010年我国单位国内生产总值能耗比2005年累计下降19%，相当于节约6.3亿吨标准煤、少排放二氧化碳14.6亿吨以上。“十一五”期间中国以能源消费年均6.6%的增长支撑了国民经济年均11.2%的增速[1]。

4. 有利于激发公众的环境参与热情。

政府环境绩效评估必须以公众满意度为主要评价标准，这样可以使广大民众及时、全面地了解我国的环境现状，增强环保意识，减少资源浪费和环境污染，提高资源的有效利用。同时，在环境绩效评估中，通过民众意见反馈，可以加强政府与民众之间的沟通，激发民众的环境参与热情，有利于政府环境工作实现由“暗箱操作”向“阳光行政”的转变，形成环境治理合力，促进生态文明的实现。

（三）政府环境绩效评估的标准

20世纪80年代，英国学者提出政府绩效评估“3E”标准，即经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）。随着理论研究的发展，相关学者增加了公平性（Equity）和环境性（Environment）两个标准，将绩效评估标准扩展为“5E”。环境绩效评估的目的就是为了促进经济、社会等方面与环境和谐发展，公平性逐渐成为各国环境绩效评估的主要考虑因素，围绕其展开的评估活动不断增多。目前，世界各国都在遵循这个评价标准，将“5E”作为环境绩效评估的重要标准。endprint

二、政府环境绩效评估的实施现状及困境

1996年，我国环境绩效观念已经开始萌芽，当年8月，国务院颁布了《国务院关于环境保护若干问题的决定》，要求地方官员要对辖区的环境质量负责。2004年，随着领导干部政绩考核指标体系建立起来，我国开始探索建立符合国情的“绿色GDP”体系，党中央先后在海南、重庆等省市开展环境绩效评估试点，将环保法律法规执行、污染排放强度、环境质量变化、公众满意程度等四项指标纳入地方政府官员政绩考核体系之中。十七大报告首次提出生态文明理念以后，由试点省市带动的环境绩效评估考核体系在全国推广开来，地方政府开始重视生态文明建设，根据各地特点，建立符合本地发展需要的环境绩效评估标准。如2011年8月7日，南京市正式宣布对辖区郊县不再进行GDP考核，而实行分类考核，考核指标中突出强调”民生”和”生态”，不再追求“GDP总量和速度”。特别是十八大提出建设“美丽中国”以后，我国地方政府日益加强“五位一体”建设，更加强调“绿色GDP”发展。但是，由于我国过去长期过分注重经济建设，忽略生态文明建设，导致环境绩效评估的实施存在一定的困境。

（一）理论基础研究薄弱，现实引导力不足

我国关于政府环境绩效评估的理论研究起步晚、时间短，虽然在其内容和形式上都取得了一定的进步，但我国政府环境绩效评估尚未全面推开，很多地方仍然采用较为传统的单方面人员环境考核方式，或者以GDP替代环境绩效评估，形式主义替代实干精神，缺乏科学性。而且我国政府环境绩效评估的理论基础较为薄弱，观念相对落后，理论对实践的引导力度不够，影响了环境绩效评估的开展。

（二）对环境绩效管理认识不足，环保意识不强

尽管党中央高度重视生态文明建设，对环境保护作出了具体部署，但由于“路径依赖”使然，一些地方政府仍热衷于追求GDP而疏于环境保护，导致经济建设、社会发展和环境保护三者发展不协调，有的地方官员甚至为了增加经济绩效，迎合上级领导搞形象工程，忽略公共环境利益，阻碍环境绩效评估进程，影响环境绩效评估结果。中国环境文化促进会于2007年公布了我国首个环保指数——中国公众环保民生指数，认为我国公众的环保意识、环保行为均不合格。环保意识总体得分为57.05分，环保行为得分为55.17分[2]。这说明了我国行政官员及公众的环保意识并不强烈，没有完全融入当前的环境社会中，对于我国甚至全球当前的环境状况了解不深入，思想高度不达标，环保行动上欠缺。随着生态文明建设的推进，虽然各地方政府相继取消GDP论英雄的考核方式，加大了生态考核指标比重。但是，在地方政府年度考核体系中，生态考核仅仅是地方政府考核标准中的一个局部问题，没有得到足够的重视，一般只是放在经济社会发展类别下的一个考核指标，导致领导干部绿色行政在总体发展中的地位弱化，不能完全控制生态环境破坏行为。

（三）缺乏环境绩效评估的法律保障和政策指导

虽然近年来我国相继修改、颁布了《公务员法》、《环境保护法》等相关法律，制定了一系列环保措施及政府官员绩效考核规定，但是，目前尚未建立关于政府环境绩效评估的法律体系，没有专门的立法推动环境绩效评估，环境绩效管理更多地还停留在理念层面，没有上升到立法的高度，导致环境绩效评估既没有法律保障，也没有权威性的政策指导，环境绩效管理活动持续性不强，评估的广度和深度不够，容易出现偏颇和错误。

（四）缺乏环境绩效评估的监督机制

由于政府部门之间存在相互交叉、权责不清的现象，目前我国政府的环境绩效评估尚未形成行之有效的监督机制，既缺乏政府部门内部的自我监督和约束，也没有形成部门与部门间的相互监督，尤其没有建立外部监督机制，即民间监督，导致政府环境绩效评估行为更具随意性，各部门之间相互推诿、扯皮，积极性不高，工作效率低下，给环境绩效评估带来阻力，严重影响了环境绩效评估的效果。

（五）评估技术滞后，评估方法单一

由于环境绩效评估指标在不同地区因自然环境、地理因素、经济发展水平、生态环境现状等有很大的差异性，各地方不可能按照进行生态考核指标设置，地方政府在制定本辖区环境绩效评估指标时往往没有按照统一的标准进行，有时候甚至于降低标准，以实现评估结果优良的假象。而且，由于我国环境绩效评估过多强调中国国情，对世界各国开展环境评估的先进经验借鉴不足，在评估过程中，评估技术研发跟不上评估需求，在评估中容易出现信息失真，从而影响评估结果的客观公正性。加之评估方法上过于单一，评估指标设立不科学，评估范围狭窄，评估过程中没有充分考虑东部、中部、西部和南方、北方各地不同的环境情况，定性分析与定量分析也未能做到有机结合，这也影响了评估的效果。

（六）评估主体单一，社会参与不足

进行政府环境绩效评估的最终目的是为了保护生态环境，维护广大人民群众的利益，但是，由于评估指标设置存在考核人和被考核人为同一主体的弊端，评估主体过多集中在政府官员身上，社会参与不足，民间组织和广大群众力量薄弱，环境参与热情不高，导致政府过多封闭环境信息，环境信息不透明，不公开，民众对环境信息了解不充分，一定程度上容忍了政府的环境不作为，影响了环境绩效评估的效果，影响了公共环境利益。

三、完善政府环境绩效评估的有效路径

（一）加强环境绩效评估的基础理论研究

理论是行动的先导。环境绩效评估理论决定实际评估工作，直接影响评估过程及结果。一个相对完备的理论体系可以为我们的环境绩效评估提供正确的思路和方法。因此，我们要加大人财物的投入，遵循客观的经济规律与自然规律，加强环境绩效评估的理论研究，论证环境绩效评估的科学性、可行性，确立环境绩效评估的目标，探讨环境绩效评估的原则和方法，制定环境绩效评估体系和指标，因地制宜，根据各个区域的差异性研究不同的思路，为环境绩效评估行为提供正确的引导，使评估过程不至于偏离方向，少犯或不犯不必要的错误。比如，我们要着力进行生态环境评估指标的研究，保证评估结果的科学性，对于污染物排放总量、能源消耗量、空气质量指数、森林覆盖率等可以用数据衡量的指标，要设立环境绩效评估量化指标;对于无法量化的，如生态环保理念建设、组织建设等，可以通过组织内部上下级、组织外部公众满意度、评估小组评定等形式设立相应考核指标。endprint

（二）树立正确的政绩观，增强生态文明意识

科学发展观要求政府环境绩效评估的内容和评估指标必须统筹好城乡发展、经济社会发展、人与自然发展、国际国内发展。因此，我们要全面贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，按客观规律办事，不“以GDP论英雄”，摒弃“先污染，再治理”的错误理念，树立生态文明理念，增强生态责任意识，转变传统的政府政绩观，形成正确的政绩观。只有树立正确的环境绩效评估思想理念，才能在实际行动中约束政府环境行政行为，从根本上落实生态文明建设措施，构建生态型社会。为此，可以通过提高环境绩效评估考核在整个政府政绩考核中的权重，合理设定不同区域生态考核权重在整体考核中的比例，并将评估结果与领导干部晋升、处分、奖励等联系在一起，对于破坏生态的实行“一票否决制”和生态问责制，以达到惩戒效果;对于生态建设做得好的，则给予更多的项目资助，以增强地方政府官员的生态文明意识。

（三）加强环境绩效评估立法，提供法律保障

建立健全相关法律法规，是环境绩效评估的前提和基础，可以为环境绩效评估提供法律依据和政策指导。目前，美国、英国、日本等国家已先后制定了与环境管理相关法律条例，以保障和促进本国环境绩效评估的有序开展，不仅提高了环境决策的科学性，也保证了环境绩效评估的权威性、有效性。我国的环境绩效评估起步较晚，应结合中国国情，在借鉴吸收发达国家经验的基础上，加强环境绩效评估立法，探索建立中国特色的环境绩效评估体系。首先，应制定专门的政府环境绩效评估法规，如《政府环境绩效评估条例》，对环境绩效评估主体、评估对象、评估原则、评估指标、评估方法、评估程序、评估结果应用等进行明确规定，同时将评估结果运用到生态建设实际中。各级地方政府则应根据《政府环境绩效评估条例》，结合各地实际细化环境绩效考核标准和任务，通过扎实开展评估推进生态文明建设。其次，完善公务员考核相关法规，将生态政绩考核写入《公务员法》，树立起生态政绩考核的权威性与合法性，以此规范公务员行为，促进绿色发展政绩观的形成。再次，完善相关的环境保护制度。比如，针对企业的实际制定《企业环境治理条例》，鼓励我国企业加入ISO14031环境绩效评价指标体系，对企业内部开展环境绩效评估，规定企业生产“三废”（废水、废气、废渣）的排放标准，严格控制企业的污染排放量，对违反法律或者污染排放量超过许可证标准的企业进行高额罚款，对配合政府环境治理且取得一定成效的企业给予适当奖励，或者提供优惠政策，通过企业环境治理，促使企业形成“自我约束、自我激励、自我协调”的环境管理机制。再比如，针对当前环境保护各个领域出现的新问题，对汽车尾气、建筑施工噪音、放射性废物等环境污染行为，及时建立和完善汽车限购、摇号取车牌、单双号限行、设立旧电池回收箱、鼓励使用太阳能等规章，以形成比较完备的法律法规，为开展环境评估提供相应的制度保障。

（四）建立政府环境绩效评估体系

首先，要科学设置政府环境绩效评估的指标。可以设置环境绩效评估三级指标，一级指标应该放在与地方政府经济建设、社会发展同等重要的地位，甚至比例应该大于经济与社会指标;二级指标应将生态文明建设细分为环境保护、环境污染治理、环境管理、组织及理念建设等;三级指标则进一步细化为各项任务完成情况，并按照各地区、各项目实际完成情况实行五级评分制。其次，要科学制定政府环境绩效评估方法。既要扩大考核主体，将公众及专家学者（社会环保机构）纳入到考核主体之中，又要考虑生态环境发展的多变性，调整考核周期和方式，将短期评估与长期评估、定期评估与过程评估相结合。再次，按照实施主体功能区规划的要求，对优化发展区、重点发展区限制开发和禁止开发区等不同区域，合理设定政府生态绩效考核权重在整体绩效考核中的比例，适当提高政府生态政绩考核权重，弱化对其GDP、工业化、城市化等相关指标的考核。

（五）建立科学的监督反馈机制和责任追究机制

建立科学的监督反馈机制和责任追究机制，是确保评估工作合理、合法、有效的重要举措。首先，成立由政府官员、民众代表、社会组织、环保专家等组成的环境绩效督查小组，赋予其一定的权力，增强其监督的独立性，避免出现“自己考自己”的行为，实时加强监督检查，及时向上反馈环境监督结果，对弄虚作假抑或违规行为，做出相应的处罚，并严格追究其责任，以确保环保目标的实现，保证环境绩效评估客观、民主与公平。其次，建立政府主导的、广大民众参与的科学有效的监督机制，实行多向监督，包括政府部门自我监督、政府内部自上而下监督及由公众参与的自下而上的监督，政府环保部门尤其要加强中小型企业的环保监管工作，促使企业形成“自我约束、自我激励、自我协调”的内部管理机制。再次，要实行环保责任追究制，避免环保执法不作为，督促环保行政人员尽职尽责，以保证环境绩效评估的顺利进行。在开展环境保护工作过程中出现因技术性难题或其他原因导致评估延期或者失败的都要调查清楚，进行责任追究。最后，在环境绩效评估工作中，要加强监督审计，要核对、检验环境管理活动过程中的资金流向与下拨、环保计划的实施、环保目标是否与预期的一致，是否出现违纪违法行为，比如环保资金的不拨、少拨、延迟拨付、被挪作他用或者被贪污等。

（六）学习国外先进经验，加强环保评估技术研发

应该看到，我国环境绩效评估技术还相对滞后，尤其是对庞大的评估数据的准确、快速处理技术的研发和应用，我们落后于发达国家。国外对于环境绩效评估的经验比我国丰富，机制也相对成熟，因此，应该积极借鉴国外先进的管理理念和技术，加强国际合作，通过设立相关基金鼓励环保评估技术研发，把该领域的科学家、发明家送到国外接受培训和学习，或者聘请国外相关专家与中国合作，以推动我国环境绩效评估技术水平上新台阶。如2007年经济合作与发展组织（OECD）与我国联合启动的OECD中国环境绩效评估项目取得圆满成功，OECD副秘书长根据我国环境的现状、特点提出了51条建议，对我国环境绩效评估的开展起了重要的推动作用。另外，我们要创新环境绩效评估方法，有针对性地设立环境绩效评估标准和指标，运用先进的计算机技术和定量分析、定性分析方法，加强环境绩效评估数据的快速处理、分析和储存，缩短数据处理时间，提高环境绩效评估的效率。

（七）多渠道宣传环境科学知识，扩大公民环境参与

现实生活中，社会公众对环境管理的关心是很少的，尤其是对政府环境绩效评估的关注更少。因此，政府应该改变过去那种垄断环境信息、环境信息不公开的做法，积极开展环境保护和环境科学知识的宣传工作，尤其是环保部门、宣传部门、教育部门要加大对不同群体的生态文明宣传教育工作，充分利用现代传媒，普及环保知识，定期公布辖区内的环境污染情况，调动人民群众参与环境治理与环境保护的积极性，使生态文明建设成为普遍关注的重点话题，让公众关心环境绩效评估结果，成为生态环境的自觉保护者和推动政府环境绩效评估的中坚力量，形成全民参与环保的良好氛围。政府要开放生态建设参与机制，引导公众参与生态管理，关注政府的生态建设、生态考核过程、考核结果，自觉参与环境政绩评估和管理，维护自身的生态权益，将环保大事细化到生活中，将生态环境的恶化程度降到最小，多方向、多渠道、多举措地保护环境，建设资源节约型和环境友好型社会，实现生态环境的永续发展。

总之，政府环境绩效评估作为一种新的环境管理工具，是社会转型时期深入贯彻落实科学发展观，推动生态文明建设的重大举措，是促进国家绿色发展的客观要求，在推动我国绿色崛起、永续发展中有着举足轻重的地位。应以生态观念转变为前提，以评估指标建设为核心，以完善评估制度为保障，通过提高政府环境绩效评估效率，促进生态环境的有效治理，为实现“美丽中国”和生态文明奠定坚实的基础。

参考文献：

[1]钱箭星.我国地方政府环境治理绩效分析[J].中国井冈山干部学院学报，2012（1）：111.

[2]李宏伟.我国政府环境管理绩效评估之探讨[J].理论前沿，2007（19）：25.

责任编辑 凌经球endprint